- Lykilorð:
- Skattlagning
- Stjórnarskrá
D Ó M
U R
Héraðsdóms
Reykjavíkur 14. nóvember í máli nr. E-188/2017:
Sælkeradreifing ehf.
(Páll Rúnar M. Kristjánsson hrl.)
gegn íslenska ríkinu (Ólafur
Helgi Árnason hrl.)
I.
Mál þetta var þingfest 24.
janúar 2017 en tekið til dóms 20. september 2017. Stefnandi gerir aðallega þá
kröfu að stefnda verði gert að greiða stefnanda 52.448.264 krónur með
dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 af 40.102.500 krónum frá
16. desember 2015 til 4. júlí 2016 en frá þeim degi af 46.253.500 krónum til 8.
júlí 2016 en frá þeim degi af 46.659.580 krónum til 12. júlí 2016 en frá þeim
degi af 48.970.368 krónum til 15. júlí 2016 en frá þeim degi af 48.979.358
krónum til 20. júlí 2016 en frá þeim degi af 49.556.638 krónum til 22. júlí
2016 en frá þeim degi af 49.962.718 krónum til 26. júlí 2016 en frá þeim degi
af 50.622.589 krónum til 23. ágúst 2016 en frá þeim degi af 50.889.238 krónum
til 31. ágúst 2016 en frá þeim degi af 51.329.158 krónum til 8. september 2016
en frá þeim degi af 51.651.088 krónum til 5. október 2016 en frá þeim degi af
52.057.168 krónum til 2. nóvember 2016 en frá þeim degi af 52.328.264 krónum
til 3. nóvember 2016 en frá þeim degi af 52.448.264 krónum til greiðsludags.
Til vara gerir stefnandi þá
kröfu að stefnda verði gert að greiða stefnanda 46.253.500 krónur með dráttarvöxtum
samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 af 40.102.500 krónum frá 16. desember
2015 til 4. júlí 2016 en frá þeim degi af 46.253.500 krónum til greiðsludags .
Í öllum tilvikum krefst
stefnandi málskostnaðar að mati dómsins eða samkvæmt framlögðum málskostnaðarreikningi.
Stefndi krefst þess aðallega
að verða sýknaður af öllum kröfum stefnanda og að stefnandi verði dæmdur til að
greiða málskostnað að mati dómsins. Til vara krefst stefndi þess að
stefnukröfur verði lækkaðar verulega og í því tilviki verði málskostnaður
felldur niður.
II. Málavextir
Stefnandi máls þessa hefur
með höndum innflutning, markaðssetningu og dreifingu á matvöru. Fyrir liggur að
stefnandi hefur um árabil flutt inn tilteknar landbúnaðarvörur á grundvelli
tollkvóta, annars vegar svokallaðra WTO-tollkvóta og hins vegar ESB-tollkvóta,
en tollkvótunum var úthlutað í samræmi við reglugerðir um úthlutun kvótana að
undangenginni auglýsingu. Samkvæmt 20. tölul. 1. gr. tollalaga nr. 88/2005
merkir „tollkvóti“ tiltekið magn vöru sem flutt er inn á lægri tollum en
almennt gerist samkvæmt meginreglu 5. gr. tollalaga.
WTO-tollkvótar eru til
komnir vegna úthlutunar á tollkvótum vegna innflutnings á landbúnaðarvörum frá
aðildarríkjum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar og á sér stoð í lögum nr. 87/1995,
um breyting á lögum vegna aðildar íslands að Alþjóðaviðskiptastofnuninni.
ESB-tollkvótar eru tilkomnir vegna innflutnings á landbúnaðarvörum frá
Evrópusambandinu samkvæmt samkomulagi er gert var í febrúar 2007 á grundvelli
19. gr. EES-samningsins og felur í sér skyldur samningsríkjanna til að veita
gagnkvæma tollkvóta. Úthlutunin á sér stoð í lögum nr. 2/1993, um Evrópska
efnahagssvæðið. Á grundvelli þessara þjóðréttarlegu skuldbindinga verður
íslenska ríkið að úthluta tilteknu magni af tollkvótum á hverju ári þannig að
veitt sé heimild til að flytja inn tiltekið magn af vöru án tolla eða með lægri
tollum en annars þyrfti að greiða fyrir viðkomandi vöru.
Í samræmi við þessar skyldur
gefur sjávar- og landbúnaðarráðuneytið út reglugerðir um úthlutun WTO- og ESB-tollkvóta
og á grundvelli þeirra eru kvótarnir auglýstir til umsóknar. Sæki innflytjendur
um meira magn en auglýst er hafa kvótarnir verið boðnir út í sérstökum útboðum,
þá að jafnaði í maí eða júní fyrir WTO-kvótao en í desember fyrir
ESB-tollkvóta. Um fyrirkomulagið við úthlutun tollkvóta er fjallað nánar í
forsendum dómsins.
Með dómi 21. janúar 2016 í
málum nr. 317-319/2015 staðfesti Hæstiréttur Íslands með vísan til forsendna
héraðsdóms þá niðurstöðu að þær reglur 65. gr., sbr. 65. gr. B, í búvörulaga
nr. 99/1993, að ráðherra hefði frjálst val um það, þegar umsóknir bærust um
meiri innflutning vöru en tollkvóta hennar næmu hverju sinni, hvort hlutkesti
skyldi ráða úthlutun eða hvort leita skyldi tilboða í heimildir til
innflutnings samkvæmt tollkvótunum, færu í bága við 40. og 77. gr.
stjórnarskrárinnar. Taldi dómurinn að í þessari skipan hafi falist að ráðherra
gat einhliða ákveðið hvort greiða skyldi gjald fyrir tollkvóta eða ekki, en
slík gjaldtaka væri allsherjarréttarlegs eðlis og teldist skattheimta að því
leyti til að lagaheimildir til hennar þyrftu að uppfylla skilyrði þau, sem gerð
eru til fullgildrar sköttunarheimildar.
Meðan á rekstri ofangreindra
dómsmála stóð voru gerðar breytingar á ákvæði 3. mgr. 65. gr. búvörulaga um
úthlutun tollkvóta. Með 7. gr. laga nr. 46/2015, sem tóku gildi 11. júlí 2015,
var felld brott sú heimild að ráðherra gæti látið hlutkesti ráða úthlutun
tollkvóta“ í 3. málsl. 3. mgr. 65. gr.
Af gögnum málsins verður
ráðið að stefnandi hafi í kjölfar gildistöku laga nr. 46/2015 þann 11. júlí
2015 flutt inn landbúnaðarvörur sem honum var úthlutað að undangenginni
auglýsingu. Af gögnum málsins verður ráðið að stefnandi hafi innt af hendi
greiðslur fyrir úthlutaðan tollkvóta með eftirfarandi hætti:
1. Greiðslur 16.
desember 2015, að fjárhæð 40.102.500 krónur, fyrir ESB-tollkvóta, sem úthlutað
var 14. desember 2015. Tollkvótanum var úthlutað af sjávarútvegs- og
landbúnaðarráðherra, samkvæmt tillögu ráðgjafanefndar um inn- og útflutning
landbúnaðarvara og sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 465/2015.
2. Greiðslur 4. júlí
2016, að fjárhæð 6.151.000 krónur, fyrir WTO-tollkvóta, sem úthlutað var 28.
júní 2016. Tollkvótunum var úthlutað af sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra.
Að auki greiddi stefnandi
magntoll miðað við SDR gengi fyrir hvert kílógramm, fyrir innflutning varanna,
samtals að fjárhæð 6.194.764 krónur.
Greiðslur stefnanda fyrir
framangreinda tollkvóta og fyrir toll af innfluttum landbúnaðarvörum nema
samtals 52.448.264 krónum. Þar af nema greiðslur fyrir WTO tollkvóta samtals að
fjárhæð 6.151.000 krónum og greiðslur fyrir ESB tollkvóta samtals að fjárhæð
40.102.500 krónum. Þá nema greiðslur fyrir magntoll samtals 6.194.764 krónum.
Stefnandi telur gjaldtökuna ólögmæta og því beri að endurgreiða félaginu
umrædda fjárhæð.
III.
Málsástæður aðila
Stefnandi telur að við
úthlutun á framangreindum tollkvótum og ákvörðun tolls hafi ráðherra oftekið
skatta og gjöld án viðhlítandi lagastoðar og í bága við stjórnarskrá. Stefnandi
bendir á að líkt og staðfest sé í dómum Hæstaréttar Íslands í málum nr.
317-319/2015 sé það útboðsgjald og sá tollur, sem mál þetta tekur til, skattur
í skilningi stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Það sé því ljóst að
þær ströngu kröfur sem gerðar eru til gjaldtöku í 40. gr. og 77. gr.
stjórnarskrár sem og skattahugtakinu sjálfu eiga fullum fetum við um
gjaldtökuna. Leiðir það m.a. til þess að óheimilt er að fela ráðherra val um
það hvort að gjaldtaka fari fram.
Af hálfu stefnanda er vísað
til þess að tollkvóta, þ.e. hvoru tveggja WTO tollkvóta og ESB tollkvóta sé
úthlutað samkvæmt auglýsingum frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu, sbr.
1. mgr. 12. gr. tollalaga nr. 88/2005 og 1. mgr. 65. gr. laga nr. 99/1993, um
búvörur. Þegar umsóknir berist um meira magn innflutnings en auglýstum
tollkvóta nemur hverju sinni, skuli ráðuneytið leita tilboða í tollkvóta í
útboðum þar sem tilboð ráða úthlutun á kvóta. Útboðsgjaldið renni í ríkissjóð
og leggist ofan á önnur gjöld sem fyrirtækin greiða til að fullnýta sér
tollkvótann.
Í lokamálslið 3. mgr. 65.
gr. laga nr. 99/1993 sé hins vegar kveðið á um að heimilt sé í stað úthlutunar
á tollkvóta að veita almenna heimild til innflutnings á þeim tollum sem um
tollkvótana gilda. Það þýði
að ekki séu greidd gjöld umfram það sem almennt á við þ.e. magntoll samkvæmt
SDR-viðmiðum á WTO tollkvóta og engar frekari álögur á ESB kvóta.
Stefnandi telur að
framangreint fyrirkomulag feli í sér að álagning skatts í formi útboðsgjalds
fari þannig ekki skilyrðislaust fram heldur ráðist það af ákvörðun ráðherra
hverju sinni. Þar með sé ljóst að skattheimta sú sem fram fer í formi
útboðsgjalds er valkvæð, enda sé hún þar með háð ákvörðun ráðherra hverju sinni
og í andstöðu við framangreind ákvæði stjórnarskrár um bann við valkvæðri
skattlagningu.
Valkvæð upphæð gjaldtöku – fjárhæð skatts ólögfest
Stefnandi byggir kröfu sína
enn fremur á því að umrædd gjaldtaka í tengslum við úthlutun tollkvóta standist
ekki ákvæði stjórnarskrárinnar sem og skattahugtakið, þar sem fjárhæð skattsins
sé ólögfest. Samkvæmt fyrirmælum stjórnarskrárinnar sé það á valdi löggjafans
að leggja á skatta eftir almennum efnislegum mælikvarða þar sem gæta verður
jafnræðis gagnvart skattborgurum eftir því sem unnt er. Til að viðhlítandi
lagaheimild teljist vera til staðar þarf því að koma skýrt og ótvírætt fram í
lögum hver sé skattskyldan, hver sé skattstofninn og hvernig skuli ákveða
fjárhæð skattsins, ef fjárhæðin kemur ekki berum orðum fram í lögunum. Felist
þessar kröfur jafnframt í sjálfu skattahugtakinu í íslenskum rétti.
Í þessu sambandi vísar
stefnandi til þess að í settum lögum sé hvergi kveðið á um það hvað umræddur
skattur, útboðsgjald, eigi að vera hátt eða við hvað skuli miða. Sú skattheimta
ráðherra sem felst í gjaldtöku fyrir úthlutun tollkvótans, til viðbótar við það
tollverð sem ráðherra birtir í reglugerð, eigi sér því ekki neina stoð í settum
lögum.
Stefnandi bendir enn fremur
á að gjaldtakan taki breytingum í samræmi við eftirspurn eftir tollkvóta, án
þess að til komi lagabreyting og án þess að löggjafinn taki afstöðu til slíkrar
hækkunar. Þannig ráði umsækjendur um tollkvóta í raun fjárhæð gjaldtökunnar.
Gjaldtakan sé þar af leiðandi ekki fyrirfram ákveðin af löggjafanum og standist
þar af leiðandi ekki fyrirmæli 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Telur
stefnandni að ef ákvæði stjórnarskrár standa í vegi þess að ráðherra sé falið
vald um tiltekna ákvörðun megi ljóst vera að sömu ákvæði stjórnarskrár standi í
vegi slíks framsals til annarra sem og framsals á valdi til óvissu- og
markaðslögmála.
Stefnandi telur einnig að
tenging tolls við SDR með þeim hætti sem gert hafi verið í máli þessu feli í
sér ófyrirsjáanlegar breytingar á skattheimtu. Stefnandi bendir í því samhengi
á að innflytjendur greiði til viðbótar við gjaldtöku fyrir úthlutaðan WTO
tollkvóta (útboðsgjald) innflytjendur toll (magntoll) á þær vörur sem þeir
flytja inn frá aðildarríkjum WTO, samkvæmt 12. gr. tollalaga. Hins vegar
leggist slíkur tollur ekki ofan á þær vörur sem fluttar eru inn samkvæmt ESB
tollkvótum.
Stefnandi bendir á að í 1.
mgr. 12. gr. tollalaga sé kveðið á um að tollur á vörur, sem fluttar eru inn á
grundvelli WTO tollkvóta, skuli vera 32% af grunntaxta viðkomandi vöruliðar
eins og hann er skilgreindur í viðauka IIA með lögunum, miðað við sérstök
dráttarréttindi (SDR) á hvert kílógramm vörunnar hverju sinni. Skammstöfunin
SDR standi fyrir „Special Drawing Rights“ og er gengi sem byggir á myntkörfu
sem samanstendur af gjaldmiðlunum; bandaríkjadal, evru, japönsku jeni og
sterlingspundi. Viðmiðunin við sérstök dráttarréttindi (SDR) feli því í sér
verðtengingu tolls við myntkörfu og taki þar af leiðandi breytingum til
samræmis við breytingar á gengi þeirra mynta sem í körfunni eru. Þannig hækki
tollurinn og lækkar eftir gengisþróun þessara erlendu gjaldmiðla, án þess að
til komi lagabreyting og án þess að afstaða löggjafans liggi fyrir um slíka
hækkun eða lækkun.
Stefnandi telur að í
tengingu tollsins við SDR gengið felist einnig að breytingar á þeim tolli sem
greiða skuli hverju sinni séu ófyrirsjáanlegar fyrir þá sem greiða þurfa enda
er engin leið fyrir greiðendur að sjá fyrir sér hvernig SDR gengið mun þróast.
Þá hafi löggjafinn hvergi tilgreint hvaða tíma skuli miða SDR gengið við fyrir
komandi tímabil og því sé það alfarið lagt í hendur ráðherra að velja
viðmiðunardagsetningu fyrir SDR gengið. Að mati stefnanda getur ákvörðun um
viðmiðunardag skipt verulegu máli, enda breytist gengið frá einum degi til þess
næsta. Þannig hafi ákvörðun um viðmiðunardagsetningu bein áhrif á þann toll sem
innflytjendur greiða. Þá sé hvergi tekin ákvörðun í lögum hvort miða eigi við
kaup-, mið- eða sölugengi. Allt hafi þetta mikil áhrif.
Stefnandi byggir kröfu sína
á því að ákvörðun á tolli með framangreindum hætti, samkvæmt 1. mgr. 12. gr.
tollalaga feli í sér of víðtækt framsal skattlagningar til ráðherra.
Fyrirkomulagið sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 12. gr. tollalaga feli í sér að
tollurinn stjórnist af ákvörðun ráðherra og taki breytingum án þess að til komi
lagabreyting. Sé yfir höfuð heimilt að setja slíkar viðmiðanir þá verði
löggjafinn að mæla fyrir um hvernig og hvenær það gerist. Þannig sé tollurinn
ekki ákvarðaður með lögum líkt og áskilið sé í 40. og 77. gr.
stjórnarskrárinnar heldur sé það í raun ráðherra sem hefur fullt ákvörðunarvald
um það hver tollurinn skuli vera. Svo víðtækt framsal á skattlagningu til
ráðherra fari í bága við 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Gjaldtakan sem átt
hefur sér stað á grundvelli þessa fyrirkomulags sé því ólögmæt og krefst stefnandi
endurgreiðslu úr hendi stefnda vegna hennar.
Ólögmæt tollframkvæmd
Stefnandi telur einnig að
gjaldtakan sé að auki andstæð þeirri meginreglu tollaréttar að greiða skuli
tolla og önnur aðflutningsgjöld við innflutning viðkomandi vöru, sbr. 1. mgr.
120. gr. tollalaga. Gjald fyrir tollkvóta sé greitt áður en til innflutnings
kemur og gerð er sú krafa að með tilboði í kvóta fylgi bankaábyrgð. Þá skuli
andvirði tilboðsins greitt til ríkisins innan 7 daga frá dagsetningu
tilkynningar um niðurstöður í útboði en innflutningurinn sjálfur eigi sér stað
síðar. Gjaldtakan fari fram óháð því hvort innflutningur eigi sér stað.
Stefnandi telur einnig að
gjaldtakan fari gegn samningsskuldbindingum Íslands um leyfilegan hámarkstoll á
landbúnaðarvörur frá aðildarríkjum WTO samkvæmt Marrakesh samningnum, og sbr.
3. mgr. 5. gr. tollalaga, þar sem kveðið sé á um að tollur á vörur frá
aðildarríkjum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar megi ekki vera hærri en þær
tollabindingar sem tilgreindar eru í viðaukum IIA, IIB og IIC með lögunum.
Óskýrleiki tollalaga varðandi tilvísanir til viðauka
Stefnandi byggir kröfur
sínar einnig á því að tilvísanir tollalaga til viðauka við lögin séu rangar og
standist ekki þær kröfur sem gera verður til skýrleika lagaheimilda. Samkvæmt
1. mgr. 12. gr. tollalaga skal tollur á þær vörur, sem fluttar eru inn samkvæmt
tollkvótum í viðauka IIIA, vera 32% af grunntaxta viðkomandi vöruliðar miðað
við SDR/kg eins og hann er tilgreindur í viðauka IIA með þeim lögum, eða „lögum
þessum“ eins og segi í ákvæðinu. Enginn viðauki hafi hins vegar verið birtur í
Stjórnartíðindum með tollalögum nr. 88/2005 og þar af leiðandi sé í raun óljóst
við hvaða viðauka sé átt og ljóst að enginn slíkur viðauki geti haft gildi að
íslenskum rétti.
Stefnandi bendur á að með
lögum nr. 81/1988, um breytingu á tollalögum nr. 55/1987, sem birt voru í
Stjórnartíðindum A, bls. 305 hafi verið birtur viðauki IIA. Þau lög voru aftur
á móti felld úr gildi með nýjum tollalögum og viðaukinn aldrei birtur með hinum
nýju lögum eða „lögum þessum“ eins og
áskilið sé í tollalögum nr. 88/2005. Að mati stefnanda er ekki hægt að ganga út
frá því að í núgildandi lögum sé vísað til viðauka við eldri lög enda sé slík
túlkun bersýnilega í andstöðu við skýran texta laganna sem vísi til sjálfstæðs
viðauka við lögin. Gjaldtakan byggi því í raun ekki á gildri gjaldtökuheimild.
Stefnandi vísar einnig til
meginreglna um birtingu laga og stjórnvaldsfyrirmæla og að lögmæt birting
réttarheimilda af því tagi sem um ræðir í málinu sé skilyrði fyrir
skuldbindingargild, sbr. 27. gr. stjórnarskrárinnar sem og laga nr. 64/1943,
sér í lagi 7. gr. laganna á grundvelli heimilda sem ekki hafa verið birtar.
Þessi regla hafi aukið vægi þegar að réttarheimild er svo íþyngjandi sem í máli
þessu. Ítrekað er mikilvægi birtingar enda er líklega. Hér sé um að ræða
grundvallarreglu í réttarríkinu sem feli það í sér að eignarréttindi borgaranna
verði ekki skert verið að vísa til viðauka sem ekki hafa verið birtir með lögum
nr. 88/2005, heldur með öðrum lögum, sem nú hafa fallið úr gildi. Ákvæði
tollalaga uppfylla þannig ekki þær kröfur sem gerðar eru til skýrleika
lagaheimilda samkvæmt 44. og 77. gr. stjórnarskrárinnar og jafnframt 75. gr.
stjórnarskrárinnar. Engin gild gjaldtökuheimild er þar með fyrir hendi.
Kröfugerð
Stefnandi gerir aðallega
kröfu um (i) endurgreiðslu þeirra fjárhæða sem hann hefur greitt fyrir ESB
tollkvóta og (ii) endurgreiðslu þeirra fjárhæða sem hann hefur greitt fyrir WTO
tollkvóta og (iii) endurgreiðslu þeirra fjárhæða sem hann hefur greitt fyrir
magntoll miðað við SDR/kg, af innfluttum vörum samkvæmt WTO tollkvóta. Krafan
er reist á lögum nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda.
Krafan sundurliðast þannig:
(i) Greiðslur fyrir ESB tollkvóta:
|
Tegund tollkvóta |
Úthlutað dags. |
Greitt dags. |
Fjárhæð |
|
ESB tollkvóti |
14.desember 2015 |
16. desember 2015 |
25.442.400 kr. |
|
ESB tollkvóti |
14.desember 2015 |
16. desember 2015 |
2.550.000 kr. |
|
ESB tollkvóti |
14. desember 2015 |
15. desember 2015 |
12.110.000 kr. |
|
Samtals |
|
|
40.102.400 kr. |
(ii) Greiðsla fyrir WTO tollkvóta:
|
Tegund
tollkvóta |
Úthlutað
dags. |
Greitt
dags. |
Fjárhæð |
|
WTO tollkvóti |
28. júní 2016 |
4. júlí 2016 |
580.000 kr. |
|
WTO tollkvóti |
28. júní 2016 |
4. júlí 2016 |
5.500.000 kr. |
|
WTO tollkvóti |
28. júní 2016 |
4. júlí 2016 |
71.000 kr. |
|
Samtals |
|
|
6.151.000
kr. |
(iii) Greiðsla magntolls
m.v. SDR/kg af innfluttum vörum samkvæmt WTO tollkvóta:
Magntollur greiddur á
tímabilinu 8. júlí 2016 til 3. nóvember 2016 samtals að fjárhæð 6.194.764
krónur.
Samtalan af öllu
framangreindu, þ.e. greiðslur stefnanda fyrir ESB tollkvóta, greiðslur WTO
tollkvóta, og greiðsla magntolls miðað við SDR/kg af innfluttum vörum samkvæmt
WTO tollkvóta, myndi höfuðstól aðalkröfu stefnanda, að fjárhæð 52.448.164
krónur.
Varakrafa stefnanda byggir á
því að öll gjaldtaka vegna uppboða á innflutningsheimildum hafi verið ólögmæt
og því beri að endurgreiða allar greiðslur fyrir hvoru tveggja ESB tollkvóta og
WTO tollkvóta. Gildir því framangreind sundurliðun um varakröfu stefnanda að
því eina atriði frátöldu að ekki er gerð krafa um álagðan magntoll sem stefnandi
greiddi fyrir innflutning samkvæmt úthlutuðum WTO tollkvótum.
Samtalan af öllum greiðslum
fyrir WTO og ESB tollkvóta sé 46.253.000 krónur og myndar hún höfuðstól
varakröfu stefnanda.
Þá er þess krafist að hvoru
tveggja aðal- og varakrafa stefnanda beri dráttarvexti samkvæmt 1. mgr. 6. gr.
laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, enda lagði stefnandi sannanlega
fram kröfu um endurgreiðslu á þeim fjárhæðum sem hann hafði innt af hendi til
stefnda fyrir tollkvóta og magntoll með stefnu dags. 16. desember 2013. Að mati
stefnanda gat stefnda í engu dulist frá þeim tímapunkti að stefnandi teldi
innheimtu gjalda fyrir úthlutun tollkvóta ólögmæta og að hann krefðist
endurgreiðslu slíkra gjalda.
Til vara er gerð krafa um
almenna vexti samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 af öllum greiðslum til
26. janúar 2016 en dráttarvexti samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá
þeim degi til greiðsludags. Krafa um vexti byggir á heimild í 1. mgr. 2. gr.
laga nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda.
Málsástæður stefnda
Stefndi mótmælir öllum
kröfum, málsástæðum og lagarökum stefnanda. Þá telur stefndi rétt að benda á í
upphafi málsins að sama skjalið komi tvívegis fyrir í þeim gögnum sem stefnandi
hefur lagt fram í málinu. Vísar stefndi að því leyti til
skuldfærslutilkynningar, dags. 23. ágúst 2016, með sendingarnúmeri
SARN23086DECUXW048. Beri því að draga frá þá fjárhæð sem þar kemur fram ef
aðrar skýringar koma ekki fram á þessari endurtekningu.
Stefndi kveður
ágreiningslaust með aðilum að gjaldtaka fyrir uppboð á tollkvóta og tollur sé
skattheimta. Um það atriði vísi stefnandi niðurstöðu Hæstaréttar í þremur málum
nr. 317–319/2015 og að í þeim dómum hafi því verið slegið föstu að útboðsgjald
sem greitt er fyrir úthlutun tollkvóta sé skattur. Að mati stefnda er einnig
ljóst við yfirferð þeirra dóma að Hæstiréttur telur viðkomandi gjaldtöku
allherjarréttarlegs eðlis og hún hafi talist skattheimta að því leyti að
lagaheimildir til hennar þyrftu að uppfylla skilyrði þau, sem gerð eru til fullgildrar
sköttunarheimildar.
Stefndi telur þó að hafa verði í huga við
túlkun dóma Hæstaréttar að tollkvóti sé skilgreindur á þann hátt í 20. tölul.
1. gr. laga nr. 88/2005 að hann feli í sér tiltekið magn vöru sem flutt er inn
á lægri tollum en getið sé um í 5. gr. laganna, þ.e. samkvæmt tollskrá í
viðauka við lögin. Þá hafi í tilvitnuðum dómum Hæstaréttar nr. 317–319/2015
verið fjallað um þá aðstöðu við úthlutun tollkvóta að ráðherra var heimilt að
velja milli tveggja aðferða við úthlutunina sjálfa þ.e. valið stóð á milli
útboðs og hlutkestis. Í því fólst að eftir að ráðherra hafði, að tillögu
ráðgjafarnefndar um inn- og útflutning landbúnaðarvara, sbr. 87. gr. laga nr.
99/1993, tekið ákvörðun um að úthluta tollkvóta auglýsti hann í
Stjórnartíðindum að til stæði að úthluta tollkvóta og í auglýsingunni var tekið
fram að úthlutunin færi fram með útboði.
Stefndi bendir á að þegar sú úthlutun átti
sér stað sem fjallað er um í máli þessu þá hafi fyrirkomulag úthlutunar
tollkvóta samkvæmt lögum nr. 99/1993 ekki falið í sér val milli aðferða
við úthlutun tollkvóta með sama hætti fjallað var um í fyrrgreindum dómum
Hæstaréttar. Þess í stað hafi kostirnir aðeins snúið að því að ráðherra var
heimilt, að opna fyrir innflutning á þeim tollum sem um tollkvótana giltu í stað
þess að ráðast í úthlutun þeirra. Í því fólst að ef ráðherra opnaði fyrir
innflutning kom ekki til þess að tekin væri ákvörðun um úthlutun tollkvóta og
hún auglýst. Þar með hafi tollkvótanum ekki verið úthlutað með neinum hætti
heldur gat þá hver sem var flutt inn varning á viðeigandi tolli, þ.e. engum
tolli í tilviki ESB-kvóta en WTO-tolli í tilviki WTO-tollkvóta.
Stefndi telur að af þessum sökum sé
grundvallarmunur á þeirri réttarstöðu sem fjallað er um í viðkomandi dómsmáli
og þeirri sem var til staðar í niðurstöðum Hæstaréttar í framangreindum málum.
Sá grundvallarmunur sé þess eðlis að ráðherra hafi ekki sambærilega möguleika
til vals og því ekki fært að ráða eða hafa veruleg áhrif á hvaða tolla vörur
sem fluttar eru inn á grundvelli tollkvóta muni bera þannig að færi í bága við
ákvæði 2. málsl. 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrár.
Stefndi vísar í því sambandi til þess að
heimildin til almennrar opnunar hafi átt rót sína að rekja til 19. gr. laga um
alþjóðaviðskiptastofnunina nr. 87/1995 sem breyttu m.a. búvörulögum í tengslum
við aðild Íslands að Alþjóðaviðskiptastofnuninni (WTO). Í athugasemdum með 19.
gr. frumvarpsins er varð að téðum lögum hafi sagt:
„Gert er ráð fyrir því að sérstök
úthlutun fari fram til umsækjenda þegar um er að ræða hina smærri kvóta, svo
sem vegna kjöt- og mjólkurvara. Þegar um stóra tollkvóta er að ræða er hins
vegar gert ráð fyrir því að opnað verði fyrir innflutning á lægri tollum,
annaðhvort í tiltekinn tíma eða þar til tilgreint magn hefur verið flutt inn.“
Stefndi bendir enn fremur á að
ráðgjafanefnd um inn- og útflutning landbúnaðarvara hafi verið komið á fót með
gildistöku laga nr. 87/1995 og hafi sú nefnd allar götur síðan verið ráðherra
til ráðgjafar þegar að tollkvótum landbúnaðarvara kemur. Stefndi vísar einnig
til þess að almennu heimildina hafi verið unnt að nýta vegna innflutnings á
grundvelli „ríkjandi markaðsaðgangs“. Heimildin hafi hins vegar ekki verið nýtt
sem almenn heimild í stað úthlutunar WTO- eða ESB-tollkvóta í þeim skilningi að
ráðherra gæti beitt henni að eigin geðþótta.
Stefndi bendir á að almenna heimildin
hafi nú verið felld brott, sbr. 34. gr. laga nr. 102/2016, en fyrir þeirri
niðurfellingu hafi verið færð eftirfarandi rök:
„Í lokamálslið
núgildandi 3. mgr. 65. gr. búvörulaga er að finna heimild ráðherra til að veita
almenna heimild til innflutnings á þeim tollum sem gilda um tollkvóta fyrir
landbúnaðarvörur samkvæmt viðaukum IIIA og IIIB við tollalög. Á grundvelli
hennar er veitt heimild til innflutnings á fjölmörgum vörum í 5.-35. kafla
tollskrár í viðauka I við tollalög. Vörurnar falla undir ríkjandi markaðsaðgang
samkvæmt viðauka IIIB en hann tekur til vara sem fluttar voru inn fyrir
gildistöku samningsins um aðild Íslands að Alþjóðaviðskiptastofnuninni (WTO) á
grundvelli undanþágu frá innflutningsbanni. Í raun hefur innflutningur á
grundvelli almennu heimildarinnar ekki verið háður magntakmörkunum en á hann
hafa verið lagðir tollar samkvæmt tollskrá í viðauka I við tollalög.“
Stefndi telur að tilvitnuð ummæli skýri
hugsunina að baki almennri heimild ráðherra til að heimila innflutning, þ.e. að
ráðherra hafi getað heimilað innflutning á lægri tollum, WTO-tollum, annað
hvort í tiltekinn tíma eða þar til tiltekið magn hefði verið flutt inn, t.d.
5000 kg. af nautakjöti.
Þegar því magni væri náð legðust á almennir
tollar samkvæmt tollskrá í viðauka I við lög nr. 88/2005. Þá hefði verið gert
ráð fyrir því í 2. málsl. 3. mgr. 65. gr. laga nr. 99/1993 að ef ráðherra hefði
ákveðið að úthluta tollkvóta og auglýst úthlutunina til umsóknar og umsóknir
hafi borist um meiri innflutning en sem næmu tollkvótanum þá skyldi leita
tilboða í heimildir til innflutnings samkvæmt tollkvótanum.
Stefndi bendir á að ákvörðun um beitingu
almennu heimildarinnar hafi hins vegar verið tekin fyrr í ferlinu. Á því stigi
hafi ráðherra tekið ákvörðun um hvort hann myndi úthluta tollkvóta með útboði
eða beita almennu heimildinni. Telur stefndi að þegar að slíkri ákvörðun kom
hafi ekki verið ljóst hvort eftirspurnin eftir viðkomandi vöru yrði meiri en
sem nam tollkvótanum og þá hvort úthluta þyrfti tollkvóta með útboði eða beint
til umsækjenda án útboðs.
Þetta hafi haft í för með sér að val ráðherra
hafi aðeins snúið að því hvort tekin væri ákvörðun um að auglýsa eftir umsóknum
um tollkvóta eða opna einfaldlega fyrir innflutning á WTO-tolli. Ef til þess
kom að ráðherra auglýsti úthlutun tollkvóta og umsóknir bárust um minna magn en
sem nam tollkvótanum þá var úthlutað án útboðs og umsækjendur greiddu því
aðeins WTO-toll við innflutning.
Stefndi ítrekar að í fyrrnefndum dómum
Hæstaréttar nr. 317-319/2015 hafi aðstaðan ekki verið sú sama. Í þeim málum lá
fyrir að af úthlutun tollkvóta yrði og þá hafi val ráðherra staðið á milli
útboðs eða hlutkestis sem aðferða við úthlutunina, enda höfðu borist umsóknir
um meira magn innflutnings á grundvelli tollkvóta en til boða stóð. Þegar svo
var komið hafði val ráðherra beinlínis í för með sér að hann valdi á milli
aðferðar sem kallaði á innheimtu útboðsgjalds annars vegar og aðferðar sem
hafði enga gjaldtöku í för með sér hins vegar. Ákvörðun um hvort veita ætti
almenna heimild til innflutnings eða auglýsa útboð hafi því verið tekin á
tveimur mismunandi stigum og byggst á öðrum forsendum.
Valkvæð upphæð gjaldtöku – fjárhæð skatts
ólögfest
Að því er snertir þau sjónarmið stefnanda að
fjárhæð skattsins sé ólögfest og þar með sé farið gegn áskilnaði stjórnarskrár,
enda þurfi skattskyldan að koma ótvírætt og skýrt fram, svo og skattstofninn,
og hvernig skuli ákveða fjárhæð skattsins, þá telur stefndi það ekki geta komið
fram í lögum hversu hátt útboðsgjald skuli vera. Þannig geti útboð á tollkvóta
eðli máls samkvæmt aldrei falið í sér að verð sé ákveðið fyrirfram, enda geti
það ekki þjónað því markmiði sem stefnt sé að með slíku fyrirkomulagi. Markmið
útboðsfyrirkomulagsins sé að stuðla að því að lækkað innflutningsverð, vegna
lægri tolla samkvæmt tollkvótum, skili sér til neytenda. Með því sé tryggt að
sú auðlindarenta sem innflytjendum hlotnaðist að öðrum kosti renni til ríkisins
til fjármögnunar á samneyslunni.
Stefndi bendir í því sambandi á að fjallað sé
um lagaákvæðin um innheimtu útboðsgjaldsins í dómum héraðsdóms sem Hæstiréttur
fjallaði um í þeim málum sem áður er vitnað til. Þar komi fram að í ákvæðunum
sé ekki að finna reglur um ákvörðun fjárhæðar gjaldsins eða hámark þess en
fyrir liggi að tilboð aðila ræður úthlutun. Í þessu felist sérstaða gjaldsins
þar sem þeir sem bjóða í tollkvóta hafa um það að segja hve hátt það verður að
lokum. Gjaldið sé þó skýrt að því leyti að bjóðandi veit hvað hann býður og á
sama hátt sé engum vafa undirorpið hver gjaldandinn er.
Að því er snertir málsástæður stefnanda um
tengingu tolls við gengi SDR gagnvart íslenskri krónu, telur stefndi að líta
verði til þess að Hæstiréttur leysti úr slíkri málsástæðu í málum nr.
317-319/2015 á eftirfarandi hátt:
„Niðurstaða héraðsdóms um að viðmiðun
við sérstök dráttarréttindi í 1. mgr. 12. gr. tollalaga hafa verið nægilega
skýr verður staðfest með vísan til forsendna hans.“
Af hálfu stefnda er því haldið fram
að í dómum héraðsdóms í fyrri málum stefnanda gegn stefnda hafi m.a. komið fram
að viðmiðun við SDR sé í samræmi við tilgreiningu í viðauka IIA við tollalög og
því sé ekki unnt að líta svo á að þrátt fyrir að SDR taki breytingum vegna
gengisþróunar milli tímabila brjóti álagning magntolls gegn 40. og 77. gr.
stjórnarskrár.
Stefndi vísar til þess að ráðherra
gefi ár hvert út reglugerð um úthlutun WTO-tollkvóta þar sem m.a. komi fram
upplýsingar um tolltaxta. Í þeirri reglugerð komi skýrt fram hversu hár
magntollur er lagður á viðkomandi vöru innan tollkvóta á tímabilinu. Tollkvótinn
sem lagður er á vörurnar er þannig almennt ákveðinn til eins árs. Innflytjendur
ættu því ekki að eiga í neinum vandræðum með að átta sig á hvaða tollur fellur
á vöru hverju sinni. Tollar innan WTO-tollkvóta séu hins vegar breytilegir frá
ári til árs, enda taki SDR gengi breytingum.
Stefndi tekur undir það með stefnanda
að lögeyrir Íslands sé íslenska krónan, sbr. lög um gjaldmiðil Íslands nr.
22/1968. Í reglugerð sem sett er samkvæmt lögum nr. 99/1993, og úthlutun
tollkvóta byggir á, sé nákvæmlega tilgreint hvaða tollur er lagður á vörur
innan tollkvóta í íslenskum krónum.
Í þessu samhengi telur stefndi einnig
rétt að halda því til haga að ýmsar fjárhæðir í skattalögum taka mið af
breytingum á vísitölu, t.d. þrepamörk tekjuskatts samkvæmt 5. tölul. 1. mgr.
66. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, svo og persónuafsláttur samkvæmt 67.
gr. sömu laga. Þá sé rétt að halda því til haga að Seðlabanki Íslands birtir
reglulega upplýsingar um gengi SDR gagnvart krónu í samræmi við ákvæði 19. gr.
laga nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands.
Auk þess sé það svo að sá aðili sem
fengið hefur úthlutað tollkvótum þarf að leysa þá til sín með greiðslu. Ef
honum líst ekki á niðurstöðuna getur hann ákveðið að falla frá greiðslunni,
látið tollkvótann frá sér og flutt varninginn inn á fullum tollum, en í því
tilviki sé fyrirsjáanleikinn einnig að fullu tryggður.
Stefndi fellst á að ekki hafi verið
kveðið á um við hvaða tímapunkt bæri að miða gengi SDR gagnvart íslenskri krónu
við útreikning WTO-tolla fyrr en með 55. gr. laga nr. 102/2016. Sú breyting tók
gildi 1. janúar sl. Með þeirri breytingu var tiltekið að miða beri við
sölugengi SDR fyrsta virka dag marsmánaðar. Áður hafi það verið svo að
útreikningur á WTO-tollum átti að miða við 32% af grunntaxta viðkomandi
vöruliðar miðað við sölugengi SDR/kg.
Raunin hafi hins vegar verið sú að
samkvæmt reglugerðum nr. 471-473/2013 var miðað við miðgengi SDR 2. maí 2013,
en við miðgengi SDR 25. maí 2014 í reglugerðum nr. 416-418/2014 og miðgengi SDR
20. apríl 2015 í reglugerð nr. 465/2015. Í reglugerð nr. 511/2016 hafi hins
vegar verið miðað við sölugengi SDR 1. mars 2016. Megi orða það sem svo að
ráðherra hafi notast við rangt gengi þ.e. miðgengi framan af, stefnanda til
hagsbóta, en leiðrétt það í reglugerð nr. 511/2016.
Stefndi telur að það leiði af
skýringu þágildandi ákvæðis 3. málsl. 1. mgr. 12. gr. tollalaga og almennum
meginreglum íslenskra laga að við útreikning WTO-tolla hefði ráðherra verið
réttast að taka mið af sölugengi SDR gagnvart íslenskri krónu á
undirritunardögum reglugerða nr. 465/2015 og nr. 511/2016. Því hafi framkvæmdin
ekki verið rétt. Röng framkvæmd að þessu leyti getur ekki leitt til þess að
álagning hafi verið ólögmæt vegna annmarka í lögum, enda hefur stefnandi ekki
fært fram þau rök fyrir kröfum sínum að framkvæmdin hafi verið haldin ágalla.
Ólögmæt tollframkvæmd
Um þá málsástæðu stefnanda að gjaldtakan sé andstæð meginreglu
tollaréttar að greiða skuli tolla og önnur aðflutningsgjöld við innflutning
viðkomandi vöru sbr. 1. mgr. 120. gr. laga nr. 88/2005 telur stefndi að tekin
sé skýr afstaða til þess í dómum Hæstaréttar í málum nr. 317 til 319/2015 að
gjaldtakan sem um ræðir teljist ekki til tolla og aðflutningsgjalda heldur sé
gjaldtaka allsherjarréttarlegs eðlis og teljist skattheimta. Þess vegna eigi ekki
sömu sjónarmið við og stefnandi vísar til varðandi tolla. Samkvæmt 24. tölul.
1. mgr. 1. gr. laga nr. 88/2005 sé tollur gjald sem innheimt er af vöru
samkvæmt tollskrá. Um úthlutun tollkvóta fari samkvæmt 65. gr. laga nr.
99/1993. Þar er beinlínis kveðið á um úthlutun á grundvelli útboðs og að
andvirðið renni í ríkissjóð.
Stefndi bendir á að það sé meginregla
íslensks réttar að greiða beri gjald á þeim tíma þegar krafa um greiðslu þess
hefur stofnast og kröfuhafi krefst greiðslu. Gjald vegna úthlutunar tollkvóta
komi ekki fram í tollskrá í viðauka I við lög nr. 88/2005. Þá sé gjaldið ekki
hefðbundið aðflutningsgjald sem lagt sé á við innflutning. Innheimta gjalds
vegna úthlutunar tollkvóta fari því eftir eftir meginreglum kröfuréttar. Eðli
máls samkvæmt hljóti greiðsla gjaldsins að vera forsenda úthlutunar tollkvóta.
Því beri að greiða gjaldið til að hljóta úthlutun.
Stefnandi ber einnig fyrir sig þá málsástæðu
að gjaldtakan fari gegn samningsskuldbindingum Íslands um leyfilegan
hámarkstoll á landbúnaðarvörur frá aðildarríkjum WTO. Stefndi telur að það megi
sjá af skýrslu Þórólfs Matthíassonar og Arnar Ágústssonar sem unnin var fyrir
Félag atvinnurekanda að ýmsar leiðir eru notaðar við úthlutun tollkvóta. Þannig
komi það fram á bls. 6 og 7 í skýrslunni að Noregur beitir uppboðsaðferðinni og
borgi þar hver bjóðandi það verð er hann bjóði. Þessi aðferð tíðkist því víðar
en á Íslandi og ekki verði séð að athugasemdir hafi borist frá öðrum
samningsaðilum vegna þessarar aðferðar.
Óskýrleiki tollalaga varðandi vísanir til
viðauka
Þessi málsástæða stefnanda snýr að því að tilvísanir tollalaga til
viðauka við lögin séu rangar og standist ekki þær kröfur sem gera verður til
skýrleika lagaheimilda. Stefnandi heldur því fram að enginn viðauki IIA hafi
verið birtur með gildandi lögum nr. 88/2005. Vísar stefnandi til þess að
viðauki IIA hafi verið birtur með lögum nr. 81/1998, um breyting á eldri
tollalögum nr. 55/1987, en þau hafi verið felld úr gildi og viðaukinn aldrei
birtur með gildandi lögum.
Stefndi telur að ekki annað verða séð en að
þessi málsástæða snúi einungis að þeim hluta kröfugerðarinnar er varðar
endurgreiðslu WTO-kvóta. Í því sambandi fellst stefndi á að viðaukar II, III
eða IV hafi ekki verið birtir með gildandi tollalögum nr. 88/2005 með beinum
hætti. Viðaukunum hafi hins vegar verið bætt við eldri tollalög nr. 55/1987 með
ákvæðum 11. – 13. gr. laga nr. 87/1995, um breytingar á lögum vegna aðildar
Íslands að Alþjóðaviðskiptastofnuninni. Þannig hafi viðaukarnir fengið birtingu
um leið og lög nr. 87/1995 voru birt.
Stefndi bendir enn fremur á að í 196. gr.
gildandi tollalaga nr. 88/2005 segi að lögin taki gildi 1. janúar 2006 og frá
sama tíma falli úr gildi tollalög nr. 55/1987, með síðari breytingum. Þá segi
einnig í ákvæðinu að viðaukar II-IV við þau lög, þ.e. eldri lög, með áorðnum
breytingum, verða þó viðaukar II-IV við lög þessi. Telur stefndi að löggjafinn
hafi þannig tekið afstöðu og fært viðaukana undir gildandi lög nr. 88/2005 með
pósitífum hætti. Þar sem viðaukarnir höfðu þá þegar verið birtir var
ástæðulaust að birta þá að nýju. Auk þess hafi Hæstiréttur fjallað um og leyst
úr kröfum um endurgreiðslu magntolls þó að álagning hans hafi byggt á
viðaukunum. Þannig fæst ekki séð að þessi málsástæða eigi við rök að styðjast.
Um vaxtakröfu stefnanda
Stefnandi gerir kröfu um dráttarvexti frá 23. júlí 2015 þegar fyrsta
greiðsla átti sér stað. Vísar stefnandi um það til þess að þann dag hafi
stefnandi sannanlega lagt fram kröfu um endurgreiðslu á þeim fjárhæðum sem hann
hafði innt af hendi til ríkisins með stefnu á hendur ríkinu, dags. 16. desember
2013. Til vara er gerð krafa um almenna vexti til 26. janúar 2016 en
dráttarvexti frá þeim degi til greiðsludags.
Þessum kröfum er harðlega mótmælt af hálfu
stefnda. Telur stefndi að miða skuli við endurgreiðsluákvæði laga nr. 88/2005.
Ef fallist er á það sjónarmið ættu dráttarvextir að greiðast frá stefnudegi í
málunum enda færi þá um dráttarvexti eftir ákvæði 5. mgr. 125. gr. laga nr.
88/2005 þ.e. að dráttarvexti beri að greiða frá því mál er höfðað. Ef aðeins er
fallist á að WTO-tollar teljist til aðflutningsgjalda ætti að fara um
dráttarvexti af þeim hluta endurgreiðslunnar samkvæmt 5. mgr. 125. gr. laga nr.
88/2005.
Varðandi endurgreiðslu samkvæmt lögum nr.
29/1995, þá vísar stefndi til 2. mgr. 2. gr. laganna um að greiða skuli
dráttarvexti frá þeim tíma er gjaldandi sannanlega lagði fram kröfu um
endurgreiðslu. Skilyrði fyrir greiðslu dráttarvaxta samkvæmt lögunum er að
gjaldandi geti sýnt fram á hvenær hann setti fram kröfu um endurgreiðslu. Í
þessu máli krafði stefnandi fyrst um endurgreiðslu í bréfi til fjármála- og
efnahagsráðherra þann 26. janúar 2016 og því eiga dráttarvextir ekki að
reiknast fyrr en í fyrsta lagi frá þeim tíma.
Vísað er til sömu sjónarmiða og fram hafa
komið varðandi lækkun dómkrafna stefnanda. Stefndi skorar á stefnanda að leggja
fram í málinu upplýsingar um viðskiptaverð, tollverð, álagðan toll og önnur
aðflutningsgjöld og álagningu hans á vöru sem fluttar voru inn á grundvelli
úthlutaðra tollkvóta frá 11. júlí 2015 til ársloka 2016. Að sama skapi og til
samanburðar er skorað á stefnanda að leggja fram sambærilegar upplýsingar um
sambærilegar vörur sem hann flutti inn á sama tíma og báru almennan toll
samkvæmt tollskrá í viðauka I við lög nr. 88/2005, ásamt upplýsingum um
innkaupsverð og álagningu á sambærilegar vörur framleiddar innanlands.
Stefndi vísar til þess að í nefndum
Hæstaréttardómum 317-319/2015 komi fram að eðli máls samkvæmt skuli miða við að
álagning gjaldsins hafi haft áhrif á rekstur áfrýjanda og að sönnunarbyrði um
annað hvíli á stefnda. Nú er ljóst að slíkar upplýsingar sé aðeins að finna í
gögnum stefnanda og verði því að skora á stefnanda að leggja fram viðkomandi
gögn þannig að unnt sé að ganga úr skugga um áhrif gjaldtöku á rekstur hans.
IV.
Niðurstaða dómsins
1.
Reglur um úthlutun tollkvóta
Málatilbúnaður stefnanda lýtur í aðalatriðum
að því að valdheimildir sem landbúnaðarráðherra voru fengnar til þess að
úthluta tollkvótum vegna innflutnings á landbúnaðarvörum í þeim ákvæðum
búvörulaga nr. 99/1993 sem giltu þegar stefnandi fékk tollkvótunum úthlutað,
þ.e. á frá 23. júlí 2015 til 21. desember 2016, hafi verið í andstöðu við
ákvæði 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar um bann við framsali
skattlagningarvalds.
Áður en tekin er afstaða til þessa
málatilbúnaðar er nauðsynlegt að gera grein fyrir helstu lagareglum um úthlutun
tollkvóta, en þær er að finna í ákvæðum tollalaga nr. 88/2005 og ákvæðum
búvörulaga nr. 99/1993.
Hugtakið „tollkvóti“ sem vísað er til í þessu
máli og ágreiningur aðila lýtur að þessu leyti að er skilgreint í 20. tölul. 1.
gr. tollalaga en þar segir að tollkvóti sé „[t]iltekið magn vöru sem flutt er
inn á lægri tollum en getið er um í 5. gr.“ Af þessu ákvæði og einkum tilvísun
þess til ákvæðis 5. gr. tollalaga er ljóst að tollkvóti felur í sér ákveðið frávik
frá þeirri meginreglu íslenskra tollalaga sem sett er fram í 1. mgr. 5. gr.
laganna um að greiða skuli toll af vörum sem fluttar eru inn á tollsvæði
ríkisins, eins og mælt er fyrir í tollskrá í viðauka I með lögunum. Samkvæmt 1.
mgr. 5. gr. skal tollur lagður á sem verðtollur á tollverð vöru eða sendingar
eins og það er ákveðið samkvæmt ákvæðum 14.–16. gr. laganna, og sem magntollur
á vörumagn eftir því sem greinir í tollskrá samkvæmt viðauka I. Þá segir í 1.
mgr. 5. gr. að aðra tolla og gjöld, sem mismuna innlendum og innfluttum
framleiðsluvörum, megi eigi leggja á vöruna við innflutning.
Í 2. mgr. 5. gr. tollalaga er síðan
sérstaklega kveðið á um að ákvæði 1. mgr. skuli eigi koma í veg fyrir álagningu
verðjöfnunargjalda samkvæmt ákvæðum fríverslunar- og milliríkjasamninga, sbr.
139. gr. laganna eða 84. gr. búvörulaga nr. 99/1993, enda rúmist slík gjaldtaka
innan tollabindinga, sbr. 3. mgr., en þar er sérstaklega vísað til samninga á
vettvangi Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar („WTO“)
Nánari fyrirmæli um tollkvóta og álagningu
tolla á vörur sem falla undir slíka kvóta er síðan að finna í 12. gr. tollalaga
nr. 88/2005 en það ákvæði er svohljóðandi:
,,Í
viðaukum IIIA og B eru tilgreindir tollkvótar samkvæmt skuldbindingum Íslands í
samningnum um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar vegna innflutnings á því
magni sem tilgreint er fyrir hvert áranna 1995 til og með 2000. Um úthlutun
þeirra fer skv. 65. gr. búvörulaga, nr. 99/1993. Tollur á þær vörur, sem
fluttar eru inn samkvæmt tollkvótum í viðauka IIIA, skal vera 32% af grunntaxta
viðkomandi vöruliðar miðað við SDR/kg eins og hann er tilgreindur í
viðauka IIA með lögum þessum.
Tollur
á þær vörur, sem fluttar eru inn samkvæmt tollkvótum í viðauka IIIB, skal vera
30% en þó eigi hærri en í viðaukanum greinir. Við innflutning á fóðurvörum og
hráefnum í þær í 10., 11., 12., 17. og 23. kafla tollskrár skulu þó gilda þeir
tolltaxtar sem tilgreindir eru í tollskrá í viðauka I. Þá skal tollur á vörur í
vöruliðum 0702–0709 í 7. kafla tollskrár, að undanskildum vörum sem eru taldar
upp í viðauka V, vera 10%.
Í
viðaukum IVA og B eru tilgreindir tollkvótar sem ráðherra er fer með málefni
landbúnaðar úthlutar skv. 65. gr. A búvörulaga, nr. 99/1993. Tollur á
þær vörur sem eru fluttar inn samkvæmt tollkvótum sem tilgreindir eru í
viðaukum IVA og B skal lagður á sem magntollur og vera mismunur ríkjandi
heildsöluverðs samkvæmt upplýsingum fengnum frá a.m.k. tveimur leiðandi
ótengdum dreifingaraðilum og innflutningsverðs að teknu tilliti til
heildsöluálagningar samkvæmt meðaltali tollverðs síðastliðinna sex mánaða. Þó
skal tollur ekki vera hærri en 45% af ákveðnum magntolli samkvæmt
tollskrá. Hafi vara ekki verið flutt til landsins á síðustu sex mánuðum er
heimilt að miða innflutningsverð við viðskiptaverð vörunnar í útflutningslandi
að viðbættum flutnings- og vátryggingarkostnaði og að viðbættri
heildsöluálagningu.
Þrátt
fyrir ákvæði 3. mgr. skulu við innflutning á vörum í viðauka V, á grundvelli
tollkvóta samkvæmt viðaukum IVA og B, gilda þeir tolltaxtar sem þar eru
tilgreindir. Úthlutun skal takmarkast af heildartollkvótum í tonnum sem
tilgreindir eru í viðaukum IVA og B.
Ráðherra
er fer með málefni landbúnaðar úthlutar tollkvótum samkvæmt öðrum
skuldbindingum Íslands um innflutning á landbúnaðarvörum í fríverslunar- og
milliríkjasamningum en þeim sem tilgreindar eru í 1.–3. mgr. enda sé tollur
lagður á vöruna sem magntollur eftir því sem í tollskrá í viðauka I greinir. Um
úthlutun tollkvóta samkvæmt þessari málsgrein fer skv. 65. gr. B búvörulaga,
nr. 99/1993.“
Í 1. mgr. 65. gr. laga nr. 99/1993, um
framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, var hnykkt á því að
landbúnaðarráðherra úthluti tollkvótum fyrir landbúnaðarvörur samkvæmt
„viðaukum III A og B“ við tollalög nr. 88/2005 á þeim tollum sem tilgreindir
eru í 12. gr. í tollalögum.
Í 2. mgr. 65. gr. búvörulaga var síðan mælt
fyrir um að úthlutun tollkvóta skyldi, eftir því sem við gæti átt, vera í
samræmi við samninginn um málsmeðferð við veitingu innflutningsleyfa sem birtur
væri í I. viðauka A við samninginn um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar.
Þá sagði í 3. mgr. 65. gr. búvörulaga:
„Heimilt
er að skipta tollkvótum upp í einingar. Tollkvótum skal úthlutað til ákveðins
tíma, allt að einu ári í senn. Berist umsóknir um meiri innflutning en sem
nemur tollkvóta vörunnar skal leita tilboða í heimildir til innflutnings
samkvæmt tollkvótum og skal andvirðið þá renna í ríkissjóð. Endurúthluta má
tollkvótum sem ekki eru nýttir innan þess frests sem tilgreindur er við
úthlutun kvótans. Heimilt er í stað úthlutunar á tollkvóta að veita almenna
heimild til innflutnings á þeim tollum sem um tollkvótana gilda.“
Ákvæði lokamálsliðar 3. mgr. 65. gr.
þágildandi búvörulaga var lögfest með 19. gr. laga nr. 87/1995, um breytingar á
lögum vegna aðildar Íslands að Alþjóðaviðskiptastofnuninni. Um tildrög þess
fyrirkomulags sem lýst er í ákvæðinu segir annars svo í almennum athugasemdum
frumvarps þess er varð að lögum nr. 87/1995:
„Í 19.
gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir tvenns konar fyrirkomulagi við úthlutun
tollkvóta. Aðalreglan er sú að tollkvótum er úthlutað til umsækjenda. Slíkt
úthlutunarfyrirkomulag er heppilegt þegar um er að ræða lítið magn sem heimilt
er að flytja inn á lægri tollum, þ.e. á tollkvótakjörum. Jafnframt er gert ráð
fyrir víðtækum heimildum til að nota sjálfvirka tollkvóta, án úthlutunar, með því að veita
almenna heimild til innflutnings eða með því að stýra tollkvótum með
tímabilum.“
Í athugasemdum við ákvæði 19. gr. í frumvarpi
því sem varð að lögum nr. 87/1995 kemur enn
fremur fram að þar sem innflutningur á landbúnaðarvörum verði gefinn frjáls séu
brostnar forsendur fyrir veitingu innflutningsleyfa samkvæmt þágildandi
búvörulögum. Við tækju hins vegar tollkvótar sem ættu að tryggja að hægt yrði
að flytja inn landbúnaðarvörur þrátt fyrir háa verndartolla. Landbúnaðarráðherra
yrði þá skylt að úthluta tollkvótum þeim sem vísað væri til í lögum. Um
tilhögun á úthlutun tollkvóta væri gert ráð fyrir því að sérstök úthlutun færi
fram til umsækjenda þegar um væri að ræða hina smærri kvóta, svo sem vegna
kjöt- og mjólkurvara. Um stóra tollkvóta væri hins vegar gert ráð fyrir því að
opnað yrði fyrir innflutning á lægri tollum, annaðhvort í tiltekinn tíma eða
þar til tilgreint magn hefði verið flutt inn.
2. Framsal skattlagningarvalds
Í máli þessu liggur fyrir að stefnandi sótti
um tollkvóta og fékk úthlutað slíkum kvótum gegn greiðslu útboðsgjalds, eftir
að hafa lagt fram tilboð í heimildir til influtnings með þeim hætti sem greinir
í ákvæði 3. mgr. 65. gr. búvörulaga. Málatilbúnaður stefnanda byggist sem fyrr
segir á því að útboðsgjaldið hafi falið í sér skattheimtu sem hafi ekki
samrýmst ákvæðum 40. og 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944,
með síðari breytingum, þar sem ákvæði 3. mgr. 65. gr. hafi veitt ráðherra val
um hvort hann tæki ákvörðun um að úthluta tollkvótum til þeirra sem sóttust
eftir þeim gegn greiðslu útboðsgjalds eða veitti í stað þess almenna heimild
til innflutnings þeirra vara sem tollkvótarnir tóku til. Telur stefnandi að
stefnda hafi af þeim sökum ekki verið heimilt að innheimta gjöld umfram það sem
almennt hafi átt við á þessum tíma, þ.e.
magntoll samkvæmt svonefndum SDR-viðmiðum á WTO tollkvóta, en stefnandi
gerir reyndar einnig athugasemdir við innheimtu magntolls samkvæmt sömu
viðmiðum. Um það atriði verður fjallað í kafla IV.3 hér á eftir.
Eins og rakið er hér að framan byggist
úthlutun tollkvóta á því fyrirkomulagi að ráðherra úthlutar þeim til eins árs
senn og er þá gert ráð fyrir því að þeir sem óska eftir þeim sæki um þá. Ef
framboð tollkvóta annar ekki eftirspurn er gert ráð fyrir að ráðherra leiti
tilboða í heimildir til innflutnings og rennur andvirði þess gjalds,
útboðsgjaldsins, sem þá er greitt í ríkissjóð.
Fyrir liggur að dómstólar hafa komist að
þeirri niðurstöðu, sbr. dóma Hæstaréttar frá 21. janúar 2016 í málum nr. 315-317/2015
að greiðsla gjalds fyrir úthlutun tollkvóta sé allsherjarréttarlegs eðlis og
teljist skattheimta að því leyti að lagaheimildir til hennar þurfa að uppfylla
þau skilyrði sem gerð eru til fullgildrar sköttunarheimildar samkvæmt 40. og
77. gr. stjórnarskrárinnar.
Við úrlausn þessa máls þarf hins vegar taka
afstöðu til þess hvort það fyrirkomulag sem mælt var fyrir um í 3. mgr. 65. gr.
búvörulaga að ráðherra geti ákveðið að hverfa frá úthlutun tollkvóta og ákveða
þess í stað að veita almenna heimild til innflutnings á þeim tollum sem um
tollkvótana gilda sé í andstöðu við fyrrgreind ákvæði stjórnarskrárinnar.
Í 1. málsl. 40. gr. stjórnarskrárinnar segir
að engan skatt megi á leggja né breyta né af taka nema með lögum. Í 1. mgr. 77.
gr. er ákvæði er lýtur að sama efni en þar segir að skattamálum skuli „skipað
með lögum“ og ekki megi „fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á
skatt, breyta honum eða afnema hann.“
Ákvæði 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar var
breytt í það horf sem að ofan er lýst með lögfestingu 15. gr.
stjórnskipunarlaga nr. 97/1995. Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð sem
fylgdi frumvarpi því er varð að lögum nr. 97/1995 er fjallað sérstaklega um
bann ákvæðsins við framsali skattlagningarvalds en um það segir m.a. svo:
„Annars vegar er lagt
til með síðari málslið 1. mgr. að beinlínis verði tekið fram að ekki megi fela
stjórnvöldum ákvörðun um hvort skattur verði lagður á, honum verði breytt eða
hann verði afnuminn. Efnislega er þessi regla nokkuð skyld þeirri sem kemur fram
í upphafsmálslið 40. gr. stjórnarskrárinnar þar sem er mælt fyrir um að engan
skatt megi á leggja, breyta né af taka nema með lögum. Dómstólar hafa orðið að
leysa úr því í allnokkrum málum, hvort eða hvernig þau fyrirmæli útiloki eða
takmarki heimildir löggjafans til að framselja með lögum ákvörðunarvald um
þessi atriði til stjórnvalda. Með orðalaginu í þessu ákvæði frumvarpsins er
leitast við að taka af skarið með miklu ákveðnari hætti en gert er í 40. gr.
stjórnarskrárinnar um að löggjafinn megi ekki framselja til framkvæmdarvaldsins
ákvörðunarrétt um fyrrnefnd atriði, heldur verði að taka afstöðu til þeirra í
settum lögum.“ (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 2110-2111.)
Telja verður ljóst af þessum
ummælum að tilkoma 1. mgr. 77. gr. hafi helgast af sjónarmiðum um að
nauðsynlegt væri að taka af skarið með miklu ákveðnari hætti en þá kom fram í
40. gr. stjórnarskrárinnar að löggjafinn mætti ekki framselja ákvörðunarrétt um
lagningu skatts, breytingu og niðurfellingu hans til framkvæmdarvaldsins.
Í dómi Hæstaréttar frá 21.
október 1999 í máli nr. 64/1999, sem birtur er á bls. 3780 í dómasafni
réttarins það ár, var sú ályktun dregin af orðalagi 1. mgr. 77. gr.
stjórnarskrárinnar og tilvitnuðum ummælum í lögskýringargögnum að með því hefði
ætlunin verið að banna fortakslaust að almenni löggjafinn heimilaði
stjórnvöldum að ákveða hvort leggja skyldi á skatt, breyta honum eða afnema.
Úrlausnir dómstóla fyrir þessa stjórnarskrárbreytingu yrðu af þessum sökum ekki
taldar hafa nema takmörkuð áhrif við skýringu á lögmæti skattlagningarheimilda
eftir breytinguna.
Þar sem Hæstiréttur hefur
ekki vikið frá þessari afstöðu sinni í síðari dómaframkvæmd verður að hafa þau
sjónarmið sem lýst er í dóminum í huga við mat á því hvort lagaákvæði sem
Alþingi hefur sett séu í samræmi við 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar.
Þegar horft er til ákvæða X. kafla
búvörulaga, sem fjallar um innflutning landbúnaðarvara og úthlutun tollkvóta,
svo og ákvæða 12. gr. tollalaga nr. 88/2005, verður að leggja til grundvallar
að stefnda beri í vissum tilvikum skylda til að úthluta tollkvótum fyrir
ákveðnar vörur á sviði landbúnaðar. Þá ber stefndi einnig skyldu til að heimila
innflutning á tilteknum landbúnaðarvörum vegna skuldbindinga sem hann hefur
undirgengist í samningum um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar, sbr. 1.
mgr. 12. gr. tollalaga nr. 88/2005, sem vísar til WTO tollkvóta, og hins vegar
samkvæmt skuldbindingum á grundvelli annarra fríverslunar- og
milliríkjasamninga, sbr. 5. mgr. 12. gr. undir síðastnefnda ákvæðið falla
tollkvótar sem úthluta skal á á grundvelli samninga stefnda við
Evrópusambandið. Enn fremur er ljóst að þegar innflutningur landbúnaðarafurða á
sér stað á grundvelli 1. mgr. 12. gr. tollalaga greiðist að auki tollur, sem
mælt er fyrir um í tilgreindri málsgrein, en enginn tollur er á hinn bóginn
greiddur þegar slíkar afurðir eru fluttar inn á grundvelli 5. mgr. 12. gr.
heimildarinnar.
Þótt stefndi hafi í samræmi við framangreint
borið skyldu til að úthluta tollkvótum og á grundvelli þeirra
milliríkjasamninga sem hér hefur verið vísað til þá verður að sama skapi ekki
hjá því litið að þágildandi ákvæði 3. mgr. 65. gr. búvörulaga fól samkvæmt
skýru orðalagi sínu í sér heimild fyrir ráðherra til að veita almenna heimild
til innflutnings á þeim vörum til innflutnings á
þeim vörum sem um tollkvótana giltu í stað þess að úthluta tollkvóta gegn
greiðslu útboðsgjalds. Þegar stefnandi fékk úthlutað tollkvótunum og greiddi í
staðinn það útboðsgjald sem mál þetta snýst um verður ekki séð að nein
lagaákvæði hafi verið í gildi sem höfðu að geyma viðmið um það hvernig ráðherra
skyldi beita þeirri heimild sem fram kom í 3. mgr. 65. gr. búvörulaga.
Í lögskýringargögnum um
tilurð ákvæðisins í lögum nr. 97/1995 er vissulega gerð grein fyrir þeirri
ráðagerð að heimild ráðherra um almennan innflutning yrði aðeins beitt um vörur
sem féllu undir stóra tollkvóta, þ.e. aðrar vörur en mjólk- og kjötvörur, og þá
annaðhvort í tiltekinn
tíma eða þar til tilgreint magn hefði verið flutt inn. Þau sjónarmið sem þarna
er lýst geta þó engu breytt um það að ráðherra hafði eftir sem áður verulegt
svigrúm samkvæmt 3. mgr. 65. gr. búvörulaga til að ákveða hvort innflutningur
vöru væri bundinn tollkvótum eða hvort hann veitti heimild til almenns
innflutnings.
Telja verður að ákvæði 40. og 1. mgr. 77. gr.
stjórnarskrárinnar feli í sér afgerandi kröfu um að Alþingi ráði því til lykta
í löggjöf hvaða atvik varða skattskyldu. Þótt sjónarmið sem rakin eru í
lögskýringargögnum geti almennt sett því ákveðnar skorður hvernig stjórnvöld
beita heimildum sínum til að setja stjórnvaldsfyrirmæli þá geta þau sjónarmið
ekki fólgið í sér slíka blessun yfir ákvæði 3. mgr. 65. gr. búvörulaga að
ákvæðið komist með því í flokk skattlagningarheimilda sem uppfylla kröfur
fyrrnefndra ákvæða stjórnarskrárinnar.
Ljóst er að málsástæður stefnda um að
þágildandi ákvæði 3. mgr. 65. búvörulaga hafi ekki veitt ráðherra sambærilega
möguleika til vals og það ákvæði sem Hæstiréttur taldi óviðunandi
skattlagningarheimild í málum nr. 317-319/2015 sem vitnað var til hér að
framan, hafa enga þýðingu í þessu sambandi. Að virtri niðurstöðu dómsins um að
ákvæði 3. mgr. 65. uppfylli um að útboðsgjaldið sé skattheimta sem uppfylli
ekki kröfur stjórnarskrárinnar um skattheimtu hefur það heldur ekki þýðingu
þótt sýnt yrði að stefndi hefði ekki beitt heimildinni með geðþóttalegum hætti.
Ef stjórnskipulegur annmarki er á skattlagningarheimild verður einfaldlega ekki
bætt úr slíkum annmarka öðruvísi en með lagasetningu.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er
fallist þær málsástæður stefnanda að ákvæði þágildandi 3. mgr. 65. gr.
búvörulaga hafi falið í sér of víðtækt framsal skattlagningarheimilda og að
gjaldtaka stefnda á grundvelli ákvæðisins hafi þar með verið ólögmæt.
Í ljósi þessarar niðurstöðu telur dómurinn
ekki þörf á að fjalla frekar um þær málsástæður stefnanda að innheimta gjalds
fyrir tollkvóta sé að auki andstæð þeirri meginreglu tollaréttar að greiða
skuli tolla og önnur aðflutningsgjöld við innflutning viðkomandi vöru, sbr. 1.
mgr. 120. gr. tollalaga. Þá telur dómurinn einnig óþarft að fjalla um
málsástæður stefnanda um að gjaldtakan fari gegn samningsskuldbindingum Íslands
um leyfilegan hámarkstoll á landbúnaðarvörur frá aðildarríkjum WTO samkvæmt
Marrakesh-samningnum. Í því sambandi verður að leggja áherslu á að málsástæður
stefnanda að þessu leyti hafa einungis lotið að innheimtu gjalds fyrir
tollkvóta en stefnandi hefur ekki byggt á því að þær eigi einnig við um
innheimtu magntolla samkvæmt 1. mgr. 12. gr. tollalaga.
3.
Álagning tolla samkvæmt 1. mgr. 12. gr.
tollalaga miðað við sérstök dráttarréttindi (SDR)
Stefnandi krefst einnig þess í málinu að
stefndi endurgreiði honum magntoll sem hann reiddi af hendi til stefnda miðað
við SDR gengi fyrir hvert kílógramm, fyrir innflutning vara samkvæmt WTO
tollkvóta. Samtals nemur þessi fjárhæð 6.194.764 krónum.
Stefnandi bendir á að í 1.
mgr. 12. gr. tollalaga sé kveðið á um að tollur á vörur, sem fluttar eru inn á
grundvelli WTO tollkvóta, skuli vera 32% af grunntaxta viðkomandi vöruliðar
eins og hann er skilgreindur í viðauka IIA með lögunum, miðað við sérstök
dráttarréttindi (SDR) á hvert kílógramm vörunnar hverju sinni. Telur stefnandi
að viðmiðunin við sérstök dráttarréttindi (SDR) feli í sér verðtengingu tolls
við myntkörfu og taki þar af leiðandi breytingum til samræmis við breytingar á
gengi þeirra mynta sem í körfunni eru. Þannig hækki tollurinn og lækki eftir
gengisþróun þessara erlendu gjaldmiðla, án þess að til komi lagabreyting og án
þess að afstaða löggjafans liggi fyrir um slíka hækkun eða lækkun.
Stefnandi telur að
ofangreint fyrirkomulag við ákvörðun á tolli samkvæmt 1. mgr. 12. gr. tollalaga
feli einnig í sér of víðtækt framsal skattlagningar til ráðherra. Krafa
stefnanda byggist á því að ákvörðun tolls samkvæmt 1. mgr. 12. gr. tollalaga
feli í sér að tollurinn stjórnist af ákvörðun ráðherra og taki breytingum án
þess að til komi lagabreyting. Ef á annað borð er heimilt til að setja
viðmiðanir af því tagi sem fram koma í ákvæðinu þá verði löggjafinn að mæla
fyrir um hvernig og hvenær það gerist. Þannig sé tollurinn ekki ákvarðaður með
lögum líkt og áskilið sé í 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar heldur sé það í
raun ráðherra sem hefur fullt ákvörðunarvald um það hver tollurinn skuli vera.
Af hálfu stefnanda eru
einnig gerðar athugasemdir við að löggjafinn hafi hvergi tilgreint hvaða tíma
skuli miða SDR gengið við fyrir komandi tímabil og því sé það alfarið lagt í
hendur ráðherra að velja viðmiðunardagsetningu fyrir SDR gengið. Að mati
stefnanda getur þessi ákvörðun um viðmiðunardaginn skipt verulegu máli, enda
breytist gengið frá einum degi til þess næsta. Ákvörðun um
viðmiðunardagsetningu hafi til dæmis bein áhrif á þann toll sem innflytjendur
greiða. Þá sé hvergi tekin ákvörðun í lögum hvort miða eigi við kaup-, mið- eða
sölugengi.
Áður en fjallað er frekar um
þessa málsástæðu stefnanda er nauðsynlegt að víkja aftur að dómum Hæstaréttar
frá 21. janúar í málum nr. 315-317/2015. Í þeim málum gerðu áfrýjendur, m.a.
stefnandi í máli þessu, kröfu um endurgreiðslu á tolli, sem þeir höfðu greitt
af hluta þeirra landbúnaðarvara sem þeir fluttu inn, á þeim grundvelli að
gildandi viðmið við álagningu á magntolli vörurnar, sbr. 1. mgr. 12. gr.
tollalaga nr. 88/2005, stæðust ekki kröfur stjórnarskrárinnar.
Áfrýjendur rökstuddu þessa
málsástæðu nánar með vísan til þess að samkvæmt ákvæðinu skyldi tollur á vörur
sem fluttar væru inn á grundvelli WTO tollkvóta vera 32% af grunntaxta
,,viðkomandi vöruliðar“ eins og hann væri tilgreindur í viðauka IIA með
lögunum, miðað við sérstök dráttarréttindi (SDR) á hvert kílógramm vörunnar
hverju sinni. Töldu áfrýjendur að þessi viðmiðun væri ótæk þar sem hún fæli í
sér ,,verðtengingu“ við myntkörfu og tæki því breytingum til samræmis við
breytingar á gengi þeirra mynta sem í körfunni eru. Að mati áfrýjenda fól þetta
í sér að breytingar á tollinum sem greiða skyldi hverju sinni væru
ófyrirsjáanlegar fyrir þá sem greiða þyrftu. Auk þess væri það algerlega lagt í
hendur ráðherra að velja viðmiðunardagsetningu fyrir SDR gengið, en ljóst væri
að gengið tæki daglegum breytingum. Þetta þýddi að tollurinn tæki breytingum án
þess að til kæmi lagabreyting og stefndendur töldu það fara í bága við 40. og
77. gr. stjórnarskrárinnar.
Hæstiréttur tók í dómum
sínum ekki afstöðu til þeirrar málsástæðu áfrýjenda að það væri lagt í vald
ráðherra að ákveða við hvaða dag skyldi miða gengi sérstakra dráttarréttinda
hverju sinni við innflutning á landbúnaðarafurðum. Vísaði Hæstiréttur að því
leyti til ákvæðis 2. mgr. 163. gr. laga nr. 91/1991. Hæstiréttur staðfesti hins
vegar í ofangreindum dómum með vísan til forsendna þá niðurstöðu Héraðsdóms
Reykjavíkur að viðmiðun við sérstök dráttarréttindi í 1. mgr. 12. gr. tollalaga
hefði verið nægilega skýr. Í forsendum héraðsdóms sagði svo um þetta atriði:
„Að mati dómsins hefur
stefnandi ekki fært haldbær rök fyrir því að tenging tollaálagningar við SDR/kg
samkvæmt 1. mgr. 12. gr. tollalaga samrýmist ekki þeim kröfum um skýrleika sem
leiddar verða af 40. og 77. gr. stjórnarskrár. Er viðmiðun við SDR í samræmi
við tilgreiningu í viðauka IIA við tollalög og er ekki unnt að líta svo á að
þrátt fyrir að SDR taki breytingum vegna gengisþróunar á milli tímabila brjóti
álagning magntolls gegn ofangreindum ákvæðum stjórnarskrár. Gildi SDR er
reiknað út frá gengi tiltekinnar körfu þeirra gjaldmiðla sem mest eru notaðir í
milliríkjaviðskiptum, þ.e. Bandaríkjadals, evru, japansks jens og
sterlingspunds. Um er að ræða viðurkennda reiknieiningu sem
Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn notar í viðskiptum sínum. Allir útreikningar
magntolla styðjast við þessar tölur sem eru birtar reglulega af Seðlabanka
Íslands og telst að mati dómsins nægilega glöggt. Þá er hafnað þeim rökum
stefnenda að það að SDR sé undiropið fyrrnefndum breytingum, dragi úr hvata
innflytjenda til að nýta sér umrædda tollkvóta sem þýðingarlausum fyrir úrslit
máls þessa. Þá er ekki fallist á það með stefnanda að 12. gr. tollalaga brjóti
í heild gegn kröfum um skýrleika. Tilvísun til frumvarps til laga um breytingu
á tollalögum sem nú eru lög nr. 5/2014 á ekki við eins og ljóst má vera af
athugasemdum með frumvarpinu. Tilgangur lagabreytinganna var að bæta úr
ákveðnum vanköntum við ákvörðun á tolli samkvæmt 3. mgr. greinarinnar en í
henni var kveðið á um hvernig skyldi ákvarða magntoll á vörur fluttar inn
samkvæmt tollkvótum sem tilgreindir eru í viðaukum IVA og B við tollalög, þ.e.
tollkvóta sem heimilt er að leyfa innflutning á þegar svo er ástatt að framboð
á viðkomandi vöru er eða verður ekki nægjanlegt á innanlandsmarkaði.“
Samkvæmt framangreindu
verður að leggja til grundvallar, sbr. 1. mgr. 116. gr. laga nr. 91/1991, um
meðferð einkamála, að það fyrirkomulag sem mælt er fyrir um í ákvæði 1. mgr.
12. gr. tollalaga um tengsl tollaálagningar og gildis SDR sé ekki í andstöðu
við ákvæði 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, enda sé SDR-viðurkennd
reiknieining, auk þess sem útreikningar magntolla á grundvelli einingarinnar
styðjist við tölur sem Seðlabanki Íslands birtir reglulega.
Að því er snertir hins vegar
þá málsástæðu stefnanda að það sé í andstöðu við ákvæði 40. og 77. gr.
stjórnarskrárinnar að það sé lagt í vald ráðherra að ákveða við hvaða dag skyldi
miða gengi SDR hverju sinni við innflutning á landbúnaðarafurðum, þá telur
dómurinn ekki efni til að fallast á sjónarmið stefnanda. Telja verður ljóst að
í ákvæðum lokamálsliðar 1. mgr. 12. gr. tollalaga, og þeim viðmiðum sem þar var
vísað til, var með skýrum hætti kveðið á um hvaða vörur féllu undir umrædda
magntolla samkvæmt ákvæðinu og hvernig álagningarhlutfalli tollsins væri háttað
samkvæmt hundraðshluta. Ekki verður séð að stjórnvöld hafi á grundvelli
þágildandi ákvæða tollalaga eða annarra laga haft svigrúm til að víkja frá
þessum atriðum.
Þótt ekki hafi verið tekið
af skarið um það í þágildandi löggjöf við hvaða daga stjórnvöld miðuðu ákvörðun
gengis SDR við útreikning magntolla verður ekki talið að ákvæðið feli af þeirri
ástæðu einni í sér framsal skattlagningarvalds með þeim hætti sem óheimilt er
samkvæmt 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Verður þá að hafa í huga að
framangreind ákvæði stjórnarskrárinnar hafa ekki verið talin því til fyrirstöðu
að stjórnvöld leggi á það sjálfstætt mat hvort atvik sem ráða skattskyldu séu
fyrir hendi og hvert sé til dæmis raunverulegt virði m.a. eigna og hlunninda
sem metin verða til skatts. Við slíkt mat eru stjórnvöld þá bundin af reglum
almennum reglum stjórnsýsluréttarins, meðal annars um að mat þeirra sé forsvaranlegt,
og að ákvarðanir séu teknar á grundvelli málefnalegra sjónarmiða.
Málatilbúnaður stefnanda um
álagningu magntolla hefur einvörðungu byggt á því að á hafi skort að löggjafinn
tæki afstöðu til þess við hvaða dag ætti að miða ákvörðun gengis SDR, sbr. 40.
og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Stefnandi hefur hins vegar ekki teflt fram
neinum málsástæðum sem lúta að því að þær dagsetningar sem stefndi notaðist við
í tengslum við ákvörðun SDR vegna álagningar tolls á hann vegna þess
innflutnings sem mál þetta lýtur að hafi leitt til gjaldtöku sem var úr hófi
fram eða í ósamræmi við raunverulegt virði SDR á þeim tíma sem stefnandi innti
magntollanna af hendi. Af þeim sökum verður að hafna málatilbúnaði stefnanda
hvað þennan þátt málsins og sýkna stefnda ríkið að kröfu hans um endurgreiðslu
að því leyti sem nemur 6.194.764 kr.
Með vísan til þessarar
niðurstöðu þarf ekki að taka afstöðu til málsástæðu stefnda um að
skuldfærslutilkynning frá 23. ágúst 2016 um greiðslur stefnanda til stefnda
komi tvívegis fyrir í gögnum málsins, enda verður ekki annað séð en að
tilkynningin varði greiðslu magntolls.
4. Birting viðauka IIA með tollalögum nr. 55/2008
Stefnandi hefur í máli þessu
hefur haldið því fram að birting Viðauka II, sem vísað er til í 1. mgr. 12. gr.
tollalaga, hafi ekki farið fram með fullnægjandi hætti í Stjórnartíðindum.
Vísar stefnandi þá til þess að umræddur viðauki hafi ekki verið birtur með
útgáfu Stjórnartíðinda við setningu tollalaga nr. 88/2005, heldur einungis með
lögum nr. 81/1988, um breytingu á tollalögum nr. 55/1987, sem birt voru í
Stjórnartíðindum A, bls. 305 hafi verið birtur viðauki IIA. Þau lög hafi aftur
á móti verið felld úr gildi með nýjum tollalögum og viðaukinn aldrei birtur með
hinum nýju lögum eða „lögum þessum“ eins
og áskilið sé í tollalögum nr. 88/2005.
Vegna tilvísunar stefnanda
til laga nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, telur dómurinn
rétt að taka fram að þegar tollalög nr. 88/2005 tóku gildi voru í gildi lög nr.
15/2005, um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablaðið, en með 9. gr. þeirra laga
voru lög nr. 64/1943 felld úr gildi. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 15/2005
skal í A-deild Stjórnartíðinda birta lög öll, auglýsingar og aðrar tilkynningar
almenns efnis sem út eru gefnar af æðsta handhafa framkvæmdarvaldsins, svo og
reglur sem Alþingi kann að setja um framkvæmd almennra málefna í
þingsályktunum. Í 2. mgr. 2. gr. laganna er síðan sett sú sérregla við birtingu
laga í A-deild Stjórnartíðinda, sem sett eru til að lögleiða samninga við önnur
ríki og breytingar á þeim, þar á meðal EES-reglur, að heimilt er að vísa til
birtingar samkvæmt 4. gr. laganna. Í 1. mgr. 4. gr. er kveðið á um það að í
C-deild Stjórnartíðinda skuli birta samninga við
önnur ríki og auglýsingar varðandi gildi þeirra.
Í þessu
máli liggur fyrir að ákvæði Viðauka IIA voru birt í A-deild Stjórnartíðinda
árið 1995 í kjölfar setningar laga nr. 87/1995, um breytingar á lögum vegna
aðildar Íslands að Alþjóðaviðskiptastofnuninni, en að umræddur viðauki var ekki
birtur sérstaklega við setningu tollalaga nr. 88/2005. Eins og stefndi hefur
bent á var hins vegar tekið fram við setningu tollalaga nr. 88/2005, sbr. 196.
gr. laganna, að viðaukar II-IV við þágildandi tollalög yrðu viðaukar II-IV við
lög nr. 88/2005.
Þótt
fallast megi á að það hefðu sannarlega verið vandaðri vinnubrögð við
lagasetningu að Alþingi hefði birt viðauka II-IV með lögum nr. 88/2005 í stað
þess að vísa til þeirra með þeim hætti sem hér er lýst, þá telur dómurinn engu
að síður ekki unnt að líta svo á að þessir ágallar á birtingu valdi því að ekki
sé unnt að beita umræddum viðaukum sem gildandi lögum. Verður þá að hafa í huga
að viðaukarnir sem um ræðir voru vissulega birtir og að Alþingi tók sérstaklega
afstöðu til þess að þessi viðaukar skyldu gilda áfram sem viðaukar við tollalög
nr. 88/2005.
5.
Krafa stefnanda um endurgreiðslu
Krafa stefnanda í þessu máli lýtur að því að
honum verði endurgreiddar þær fjárhæðir sem hann innti af hendi til stefnda
fyrir tollkvóta til að flytja inn vörur frá bæði aðildarríkjum
Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar og ESB á tímabilinu 23. júlí 2015 til 22.
desember 2016, auk magntolls, en alls nema þessar greiðslur 52.448.164 króna. Í
kafla IV.2 hér að framan er fallist á að innheimta stefnda á útboðsgjaldi fyrir
tollkvóta á fyrrnefndu tímabili hafi verið ólögmæt. Hins vegar hefur dómurinn
hafnað málsástæðum stefnanda um að álagning magntolls hafi verið ólögmæt, sbr.
kafla IV.3 hér að framan.
Með hliðsjón af því sem að framan er rakið er
aðalkröfu stefnanda í málinu hafnað. Dómurinn fellst hins vegar á varakröfu
stefnanda um að stefnda verði gert að greiða stefnanda 46.253.500 krónur.
Ekki er hins vegar fallist á kröfur stefnanda
um að varakrafan beri dráttarvexti með þeim hætti sem greinir í stefnu en að
því leyti miðast málatilbúnaður stefnanda við að greiðsla útboðsgjalds beri
dráttarvexti frá þeim tíma sem gjaldið var innt af hendi. Að mati dómsins er
ekki unnt að líta svo á að fyrri málshöfðun stefnanda í desember 2013, þar sem
krafist var endurgreiðslu útboðsgjalda fyrir tollkvóta sem átti sér stað áður
en greiðsla þeirra útboðsgjalda sem um ræðir í þessu máli fór fram, feli í sér
að stefnandi hafi sannanlega krafið stefnda með réttu um greiðslu á þeim kröfum
sem mál þetta lýtur að, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og
verðtryggingu. Í ljósi þess að stefnandi hefur ekki sett fram aðra krafa um
upphaf dráttarvaxta þykir verða að miða upphafsdag dráttarvaxta við 18. janúar
2017, þ.e. þann dag er mál þetta var höfðað sbr. 3.mgr. 5. gr. laga nr.
38/2001.
Málsástæðum stefnanda um að stefndi greiði
honum almenna vexti samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 af öllum greiðslum
til 26. janúar 2016 er hafnað, enda hefur stefnandi hvorki sett fram skýra
dómkröfu um þetta atriði í stefnu né fært fram nein frekari rök til stuðnings
henni, en umrætt lagaákvæði fjallar um vexti af skaðabótakröfum.
Stefndi hefur að lokum krafist þess til vara
að dómkröfur stefnanda verði lækkaðar. Hvað þessa varakröfu stefnda varðar þá
liggur fyrir að kröfur stefnanda eru byggðar á lögum nr. 29/1995, um endugreiðslu oftekinna skatta og gjalda, en
kröfur á þeim grundvelli eru ekki bundnar því skilyrði að stefnandi sanni að
hann hafi orðið fyrir tjóni vegna hinnar ólögmætu skattheimtu, sbr. dóma Hæstaréttar frá 21. janúar
2016 í málum nr. 315-317/2015, sem áður er vitnað til.
Stefndi hefur í tengslum við varakröfu sína
hins vegar beint þeirri áskorun til stefnanda að leggja fram upplýsingar um
viðskiptaverð, tollverð, álagðan toll og önnur aðflutningsgjöld og álagningu
hans á vöru sem fluttar voru inn á grundvelli úthlutaðra tollkvóta frá 11. júlí
2015 til ársloka 2016. Ekki verður hins vegar séð að stefndi hafi fært fram
neinar málsástæður til stuðnings þessari varakröfu eða fært fram nein rök fyrir
því hvers vegna dómurinn ætti að lækka kröfur stefnanda. Af þeim sökum kemur
þessi varakrafa stefndu ekki til frekari umfjöllunar og verður þar af leiðandi
ekki fjallað frekar um áskoranir stefnda.
Í ljósi þessara úrslita málsins verður
stefndi dæmdur til að greiða stefnanda málskostnað sem þykir hæfilega ákveðinn
500.000 krónur. Hefur dómurinn þá horft til þess að stefnandi hefur rekið tvö
önnur samkynja mál fyrir dóminum.
Kjartan Bjarni Björgvinsson héraðsdómari
kveður upp þennan dóm að gættu ákvæði 1. mgr. 115. gr. laga nr. 91/1991, um
meðferð einkamála.
Dómsorð:
Stefndi greiði stefnanda 46.253.500 krónur
með dráttarvöxtum frá 18. janúar 2017, auk 500.000 króna í málskostnað.
Kjartan
Bjarni Björgvinsson