Héraðsdómur Reykjavíkur Dómur 5. maí 2022 Mál nr. E - 3341/2021 : Davíðssynir ehf. (Magnús Jónsson lögmaður) g egn í slenska ríki nu ( Eiríkur Áki Eggertsson lögmaður ) Dómur I 1. Mál þetta , sem dómtekið var 16. mars 2022 , er höfðað 21. júní 2021 af Davíðssonum ehf., Lónabraut 20, Vopnafirði, gegn íslenska ríkinu. 2. Stefnandi krefst þess að viðurkennd verði skaðabótaskylda stefnda , annars vegar á fjártjóni hans sem leitt hafi af því að fiskibátnum Davíð NS - 17, skipaskrárnr. 1847 , hafi verið meinað að stunda veiðar á hrognkelsum árið 2020 á grundvelli reglugerðar nr. 407/2020 um bann við hrogn kelsaveiðum og hins vegar á fjártjóni hans sem leitt hafi af því að fiskibátnum Sæunni Eir NS - 47 , skipaskrárnr. 2166, hafi á sama grundvelli verið meinað að stunda veiðar á hrogn - kelsum árið 2020 . Þá krefst stefnandi málskostnaðar. 3. Stefndi krefst sýknu af kröfum stefnanda, auk málskostnaðar, en til vara að málskostnaður verði látinn niður falla. II Málsatvik 4. Stefnandi gerir út til grásleppuveiða tvo báta, Davíð NS - 17, skipaskrárnr. 1847 , og Sæunni Eir NS - 47, skipa skrárnr. 2166 . Hafa þeir báðir verið gerðir út um árabil frá Vopnafirði sem er heimahöfn þeirra og liggur fyrir í máli þessu staðfesting á vinnslu afla beggja bátanna vegna byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2019/2020 . E r þar tekið fram að samningar vegna þessa gildi frá 13. mars til 1. júlí 2020. 5. Eins og lýst er í dómi Hæstaréttar í máli nr. 50/2019 eru grásleppuveiðar háðar sérstöku leyfi Fiskist ofu samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Sókn í þessar veiðar er stýrt með fjölda slíkra leyfa, lengd vertíðar og stærð og gerð neta. Um fyrir komulag veiðanna hefur nánar verið mælt í reglugerð um sem ráðherra he fur sett eftir heimild í fyrrgreindu lagaákvæði og samkvæmt lögum nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða. Þær reglur hafa miðast við ráðgjöf Hafrannsóknastofnunar um veiðarnar. Síðustu ár hefur sá háttur 2 verið hafður á að fjöldi veiðidaga er ákveðinn með regluge rð sem gefin er út áður en veiði - tímabil grásleppu hefst og er þá miðað við bráðabirgðaráðgjöf Hafrannsóknastofnunar um veiðarnar. Að lokinni stofnmælingu botnfiskaafla, sem fram fer í mars ár hvert, er sú ráðgjöf endurskoðuð og hefur veiðidögum þá iðulega verið fjölgað með reglugerðarbreytingum. 6. Með reglugerð nr. 165/2020 um hrognkelsaveiðar árið 2020 var mælt fyrir um að grásleppu - veiðileyfi hvers báts skyldi gefið út til 25 samfelldra daga, frá og með 10. mars til og með 12. ágúst, sbr. 1. mgr. 3. gr. Va r tekið fram í 2. mgr. nefndrar 3. gr. að ráðherra væri heimilt að fela Fiskistofu að fella úr gildi leyfi til grásleppuveiða væri talin ástæða til að takmarka veiðar eða endurskipuleggja stjórnun þeirra. Veiðileyfi voru ekki bundin við ákveðin svæði en í 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar var tekið fram að einungis væri heimilt að veiða á nánar tilgreindu svæði á Breiðafirði frá og með 20. maí. 7. Skýrsla Hafrannsóknastofnunar um ástand nytjastofna sjávar og ráðgjöf 2020 lá fyrir 1. apríl 2020. Lagði stofnunin þ að til að heildaraflamark grásleppu fiskveiðiárið 2019/2020 yrði ekki meira en 4646 tonn og að upphafsaflamark fiskveiðiárið 2020/2021 yrði 1459 tonn. Stofnunin myndi að lokinni stofnmælingu 2021 veita endanlega ráðgjöf um heildaraflamark fiskveiði - ársins 2020/2021. Fram kemur að forsendur ráðgjafarinnar sé u varúðarnálgun og miðað sé að því að vísitala veiðihlutfalls verði ekki hærri en meðaltal áranna 1985/2019. Stofnvísitala hrogn kelsa hafi sveiflast mikið og því sé mikilvægt að afli hvers árs miðist við stofnstærð sama árs frekar en ársins á undan. Ráðgjöf um leyfilegan hámarksafla sé gefin út að lokinni stofnmælingu í mars. Þá er reifað að grásleppuveiðum sé stýrt með sóknartakmörkunum. Árin 2011 og 2012 hafi veiðar verið leyfðar í 50 daga, 32 daga árin 2013 2016, 46 árið 2017 og 44 daga árin 2018 og 2019. Fjöldi bá t a sem taki þátt í veiðunum sé breytilegur frá ári til árs og hafi það áhrif á heildarafla. Á árunum 2005 2016 hafi fjöldi báta sem hefði tekið þátt í veiðunum verið á bilinu 144 369 á ári , en árið 2019 hafi 240 bátar tekið þátt. 8. Grásleppunefnd Landssambands smábátaeigenda fjallaði um niðurstöður stofnunar innar og í áliti nefndarinnar, dags. 2. apríl 2020, er lagt til að veiðidagar verði ekki færri en 39 og ekki fleiri en 40 til að tryggt verð i að afli fari ekki fram úr því sem stofnunin hafi lagt til. 9. Að fenginni greindri ráðgjöf og áliti lagði skrifstofa sjávarútvegs og fiskeldis í atvinnuvega - og nýsköpunarráðuneytinu til í minnisblaði, dags. 2. apríl 2020, að 44 dögum yrði úthlutað á hvern bát á vertíðinni 2019/2020. Því til grundvallar var rakið að veiðum væri stýrt með sóknar - kerfi og því þyrfti að spá fyrir um afla á dag og fjölda báta sem myndu stunda veiðar á vertíðinni. Afli fyrstu 14 daga vertíðarinnar væri 538 kg á bát á dag, en fyrr i ár sýndu að afli á bát á dag sýndi ágætlega hvernig þróunin á vertíðinni myndi verða. 10. Í kjölfarið var 1. mgr. 3. gr. s tofnreglugerð ar nr. 165/2020 breytt 3. apríl 2020 með reglugerð nr. 297/2020 á þann veg að samfelldum veið i dögum hvers báts var fjölgað úr 25 í 44. 11. Stefnandi fékk 20. apríl 2020 gefið út leyfi til grásleppuveiða fyrir Davíð NS - 17. 12. Í minnisblaði sjávarútvegs - og landbúnaðarráðherra til ríkisstjórnar, dags. 30. apríl 2020, er því lýst að grásleppuveiðar hafi gengið mun betur en gert hafi verið ráð fyrir og afli á dag orðið 3 meiri en spáð hafi verið þegar dagafjöldi var ákveðinn. Fjöldi báta sé í samræmi við spár en afli á dag hafi verið langt umfram það sem vænta hefði mátt miðað við fyrirliggjandi ráðgjöf. Miðað við stöðuna 29. apríl megi gera ráð fyrir að ráðgjöfinni, þ.e. 4646 tonnum , verði náð á tímabilinu 3 . 5. maí og sé ljóst að þá hafi margir ekki nýtt nema lítinn hluta af sínum veiði - dögum. Í gangi sé endurskoðun á því hvort grásleppan fái vottun MSC, en eitt af þ v í sem ho rft sé til sé hvernig takist að fylgja ráðgjöf. Segir svo að ekki sé um annað að ræða til að koma í veg fyrir að afli fari umfram ráðgjöf Hafrannsóknastofnunar en að stöðva veiða r og afturkalla Ljóst er þó að stöðvun veiða bitnar illa á þeim sem nýlega hafa hafið veiðar og þeim sem hugðust hefja veiðar eftir 19. maí , þegar 13. Reglugerð nr. 407/2020 um bann við hrognkelsaveiðum árið 2020 var gefin út og birt 30. apríl 2020 og va r í 1. gr. hennar kveðið á um að grásleppuveiðar sk yldu bannaðar í fiskveiði - landhelgi Íslands frá og með miðnætti aðfaranótt sunnu dagsins 3. maí 2020 og sk y l d i Fiskistofa fella úr gildi öll útgefin leyfi til grásleppuveiða frá og með þeim tíma, sbr. 2. mgr. 3. gr. reglu - gerðar nr. 165/2020. Þrátt fyrir ákvæði 1. gr. var í 2. gr. reglugerðarinnar kveðið á um heimild til útgáfu leyfis til grásleppuveiða í allt að 15 daga til þeirra sem stunduðu grásleppuveiðar árin 2018 eða 2019 á Breiðafirði, svæði 2, samkvæmt leyfum sem tóku gildi 20. maí þau ár eða síðar. Sama dag, þ.e. 30. apríl 2020, var birt tilkynning á heimasíðu Fiskistofu um reglugerðina og var tekið fram að öll útgefin leyfi til grásleppuveiða féllu úr gildi frá og með m iðnætti aðfaranótt 3. maí 2020. 14. Á þeim tíma höfðu veiðar ekki hafist á Davíð NS - 17 og e kki hafði verið sótt um leyfi fyrir Sæunni Eir NS - 47 sem þá hafði ekki heldur almennt veiðileyfi. 15. Sú breyting var gerð 15. maí 2020 á reglugerð nr. 407/2020 að bátur sem fengi leyfi til grá - sleppu veiða á innra svæði Breiðafjarðar gæti landað að hámarki 15 tonnum af grásleppu á grásleppuvertíð 2020 , sbr. breytingareglugerð nr. 455/2020 . 16. Hafrannsóknastofnun uppfærði ráðgjöf sína 15. júní 2020 og lagði þá til að heildarafla mark grásleppu fiskveiðiárið 2019/2020 yrði ekki meira en 5200 tonn. Kom fram að endurskoðuð ráðgjöf væri hærri en sú sem hefði verið gefin út í apríl 2020 vegna endurskoðunar tímaraðar landana árin 1985 - 2019, en á henni byggði st viðmiðunargildi vístölu ve iðihlutfalls. 17. Stefnandi gerði kröfu til stefnda um viðurkenningu á bótaskyldu með bréfi, dags. 6. nóvember 2020, en henni var hafnað af hálfu stefnda með bréfi, dags. 19. janúar 2021. Í kjölfarið höfðaði stefnandi mál þetta, eins og að framan greinir. 18. Við aðalmeðferð málsins gáfu skýrslu fyrir dómi Vigfús Davíðsson, fyrirsvarsmaður stefn - anda, og Þorsteinn Sigurðsson, fyrrverandi starfsmaður á skrifstofu sjávarútvegs og fisk eldis í atvinnuvega - og nýsköpunarráðuneyti nu , nú forstjóri Hafrannsóknastofnunar, auk mats - mannanna Bjarna Hólmars Einarssonar og Jóns Gunnars Björgvinssonar. III 4 Helstu málsástæður og lagarök stefnanda 19. Stefnandi b endir á að í samræmi við 1. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 um veiðar í fiskveiði - landhelgi Íslands hafi hann átt kost á að fá útgefin leyfi fyrir báða báta sína , Davíð NS - 17 og Sæunni Eir NS - 47, fyrir grásleppuvertíðina 2020 og taka þátt í þeim veiðum sem heimilaðar voru. Byggir stefnandi á því að réttur til að geta fengið leyfi á grundvelli grásleppuréttind a nr. 494 og 334 og réttur samkvæmt leyfinu sjálfu til grásleppuveiða eftir að því er úthlutað, séu stjórnarskrárbundin réttindi hans sem séu varin af atvinnufrelsisákvæði 75. gr. stjórnar - skrárinnar , sem og eignarréttarákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar. Slík réttindi m egi e kki skerða nema með lögum og í samræmi við stjórnarskrá. 20. Gerðar séu aðskildar kröfur um viðurkenningu á bótaskyldu vegna taps sem orðið hafi vegna þess að hvor bátur stefnanda um sig hafi ekki fengið að stunda veiðarnar, en byggt sé á sömu rökum og málsás tæðum um bótaskyldu stefnda. Það eina sem skil ji á milli sé að Davíð NS hafi formlega fengið leyfið gefið út og greitt fyrir það en ekki Sæunn Eir. 21. Stefnandi h afi orðið fyrir stórfelldu fjártjóni í formi hagnaðarmissis vegna þess að honum hafi með ólögmætum hætti verið meinað að taka þátt í veiðum á grásleppu. Tjón hans sé sennileg afleiðing saknæmrar og ólögmætrar háttsemi stefnda sem hafi með háttsemi sinni bakað sér bótaskyldu gagnvart stefnanda. 22. Í fyrsta lagi hafi s tefnda v erið óheimilt að stöð va grásleppuveiðar með reglugerð nr. 407/2020 þar sem aflahámarki var ekki náð . S kipulag grásleppuveiða árið 2020 hafi verið ákveðið með reglugerð nr. 165/2020. Þar hafi ekki verið kveðið á um að veiðileyfi væru bundin við ákveðin veiðisvæði, en tekið fram að veiðar á svæði í Breiðafirði væru einungis heimilar á tilteknum tíma. E kki verði anna r skilning ur lagður í upphaflega reglugerð nr. 165/2020 en að sá sem h efði fengið útgefið leyfi til veiða á grásleppu, eða he fði rétt til að fá slíkt leyfi, hefði mátt hefja veiðar á almenna svæðinu og færa sig svo til veiða í Breiðaf irði 20. maí, að öðrum skilyrðum uppfylltum. Svæðaskipting sem áður hafi gilt hafi verið afnumin með umrædd r i reglugerð. 23. L ög nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða feli í sér meginreglur um veiða r sem einnig haf i þýðingu varðandi grásleppuveiðar. Grásleppuveiðar séu ekki háðar ákvörðun um heildarafla, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna , heldur falli þær undir 1. mgr. 8. gr. þeirra sem segi tegund um sjávardýra sem ekki sæta takmörkun á leyfilegum heildarafla skv. 3. gr., eru frjálsar öllum þeim skipum, sem leyfi fá til veiða í atvinnuskyni skv. 4. gr., með þeim takmörkunum ger i ráð fyrir því að ef tak marka þarf heildarafla í tegund skuli veiðiheimildum úthlutað til einstakra skipa, sbr. 2. mgr. 8. gr. laganna. Slíkar úthlutunarreglur get i hins vegar ekki komið til skoðunar við takmörkun veiða á grásleppu heldur verði takmörkun framkvæmd á grundvelli 1. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997. Í því ákvæði, eða lögunum yfirhöfuð, sé hins vegar ekkert sem heimil i niðurfellingu na á rétti stefnanda til að veiða grásleppu, enda hafi veiðarnar ekki verið bannaðar öllum. H eimil t hefði v erið að banna veiðarnar ef ráðlögðu aflahámarki hefði verið 5 náð og ef öllum hefðu verið bannaðar veiðarnar , en sú ráðstöfun að banna stefnanda grásleppuveiðar þó tt aflahámarki væri ekki náð sé ólögmæt og eigi sér ekki lagastoð. Þá hafi öðrum og sérstaklega afm örkuðum hópi verið heimilaður einkaréttur á veiðunum. Sú ráðstöfun st andist ekki kröfur laganna, enda heimili ekkert í þeim að færa einum hópi aðgang að veiðum þegar um ákveðið aflahámark er að ræða. Hafi því verið um ómálefnalega rá ð stöfun að ræða þar sem hvorki jafnræðis né meðalhófs hafi verið gætt . 24. Það skipulag á grásleppuveiðum sem ákveðið hafi verið með reglugerð nr. 407/2020 h afi , eins og áður segi , ekki fullnægjandi lagastoð , enda rúmist það ekki innan 1. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997. Verði að telja það alvarlega og saknæma vanrækslu af hálfu ráðherra að hafa ekki gætt þess að setja fyrrgreindar reglur þannig að þær væru í samræmi við lög og stjórnarskrá. Það hafi verið vanræksla af hálfu stefnda að tryggja ekki stefnanda rétt til veiðanna í samræmi við það sem lög bjóð i. V erð i því að telja háttsemi stefnda saknæma og ólögmæta í skilningi reglna skaðabótaréttar, og í andstöðu við reglur stjórnsýsluréttar. Stefnda hafi hlotið að vera fullljóst, eða a.m.k. ekki getað dulist, að ákvörðun um að m æla fyrir um stöðv un veiða þó tt aflahámarki væri ekki náð yrði ekki á reist á grundvelli gildandi laga og hefði því verið stefnda óheimil. 25. Í öðru lagi eigi á kvæði reglugerðar nr. 407/2020 , sem heimil i ákveðnum hópi veiðar á meðan stefnandi var útilokað u r f rá þeim, sér ekki lagastoð og f a r i gegn stjórnarskrá. Jafnvel þó tt lögmæt væri talin sú ráðstöfun að stöðva veiðarnar áður en fyrirfram útgefnu aflahámarki væri náð telji stefnandi ljóst að sú ráðstöfun að útiloka hann, og aðra í sömu stöðu, frá veiðum þar til aflahámarkinu væri náð hafi verið ólögmæt. Með því hafi stefnanda verið gróflega mismunað , auk þess sem umrætt reglugerðarákvæði hafi verið ólögmætt, sett án lagastoðar og andstætt lögum. Með þessu hafi ákveðnum hópi , með ómálefnalegum hætti , verið ge rt kleift að veiða grásleppu á umræddu tímabili án þess að aðrir ættu nokkurn möguleika á því sama . H e f ð i ætlunin verið að takmarka veiðar og leyfa aðeins á umræddu svæði hefði getað verið um málefnalega ráðstöfun að ræða , en það að leyfa einum hópi veiðar á meðan öðrum var meinað um sömu réttindi get i ekki talist málefnaleg ráðstöfun. Réttindi stefnda hafi verið afnumin í einu vetfangi og færð í hendur annarra. A far fáir úr þeim hópi sem hafi fengið að stunda veiðarnar í Breiðafirði hafi verið búnir að virkja leyfin þegar reglugerð nr. 407/2020 var sett , en með henni hafi einum hópi verið hygl að umfram aðra og því hafi ekki allir haft sömu stöðu fyrir lögunum. Þá hafi ferlið verið ógagnsætt og ráðstö funin ómálefnaleg. Með þessu hafi stefnanda verið mismunað með ómálefnalegum og ólögmætum hætti , án þess að fyrir því hafi verið stoð í lögum. Hvorki í lögum nr. 79/1997 né í lögum nr. 116/2006 sé að finna ákvæði sem heimil i takmarkanir þar sem einum hópi er hygl að á kostnað annarra í sömu stöðu , enda væri slík ráðstöfun andstæð atvinnufrelsisákvæði 75. gr. stjórnarskrárinnar og jafnræðisákvæði 65. gr. stjórnarskrárinnar. Heimild 1. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 sé almenn og heimil i ekki að veita ákveðnum hó pi allar heimildir en að útiloka um leið alla aðra. Í ákvæðinu segi að ákveða megi að leyfin séu bundin við ákveðið svæði og að aðeins skuli hljóta leyfi til veiða á hverju 6 svæði skip sem skráð séu á því svæði. Ákvæðið segi hins vegar ekki að heimilt sé að færa allar veiðiheimildir yfir á eitt tiltekið svæði og útiloka með því alla aðra, heldur einungis að heimild sé fyrir ráðherra til að skipta svæðunum upp þannig að einstakir bátar geti ekki fært sig á milli svæða og verði á veiðitímabilinu bund nir á sínu svæði þar til veiðunum lýkur, í þessu tilfelli með því að aflahámarkinu væri náð. Í þessu sambandi sé bent á að s væðaskipting sem áður hafi tíðkast h a f i verið afnumin með reglugerð nr. 165/2020 um hrognkelsaveiðar árið 2020. T akmörkun sú sem beinist að stefnanda og fel i st í áðurgreindri reglugerð nr. 407/2020 gan g i freklega gegn ákvæðum 65. og 75. gr., sbr. einnig 72. gr., stjórnarskrárinnar og sé því ólögmæt . Ákvörðunin eigi sér því ekki aðeins enga lagastoð heldur f a r i hún einnig gegn settum lögum. 26. Ú ti lok un stefnanda frá veiðunum með umræddum hætti hafi farið gegn bæði heimildarreglu og formreglu hinnar óskráðu lögmætisreglu íslenskrar stjórnsýslu. Umrædd ákvörðun og þau reglugerðarákvæði sem hún sé byggð á eig i sér ekki stoð í lögum settum af Alþingi o g uppfyll i þar með ekki heimildarreglu lögmætisreglunnar. Þá far i reglugerðarákvæðin að framangreindu efnislega gegn bæði lögum og s tjórnarskrá og þar með gegn formreglu lögmætisreglunnar. 27. Verði að telja það alvarlega og saknæma vanrækslu af hálfu ráðherra að hafa ekki gætt þess að setja fyrrgreindar reglur þannig að þær væru í samræmi við lög og stjórnarskrá. Sú vanræksla stefnda að tryggja ekki stefnanda rétt til veiðanna í samræmi við það sem lög bjóð i , sú tilhögun sem ákveðin hafi verið með fyrrgreindum reglugerðum, hafi gengið í berhögg við lög. Þegar af þeirri ástæðu verði að telja háttsemi stefnda saknæma og ólögmæta í skilningi reglna skaða - bótaréttar, og í andstöðu við meginreglur stjórnsýsluréttar. Stefnda hafi hlotið að vera fullljóst, og honum a. m.k. ekki getað dulist, að sú ráðstöfun að mæla fyrir um stöðv un veiða og heimila um leið ákveðnum og afmörkuðum hópi einum aðgang að veiðunum hafi ekki getað farið fram á grundvelli gildandi laga og því verið stefnda óheimil. 28. J afnvel þó tt færa megi fyrir því rök að æskilegt hefði verið að nýta hæfilegan hluta nytjastofnsins í Breiðafirði geti það ekki réttlætt þetta fyrirkomulag. Hafi það verið markmiðið sem að var stefnt hefði verið hægt að ná því með mun vægari hætti m.t.t. meðalhófs og jafnræðis. Með ák vörðun ráðherra hafi tilteknum hópi hins vegar verið gefinn kostur á að stunda veiðar í 15 daga á meðan útgerðum sem höfðu sömu réttarstöðu hafi verið gert að hætta áður en þeim hafði gefist kost ur á að stunda veiðar í svo mikið sem einn dag, hvað þá 15 da ga. 29. Að auki byggi stefnandi á því að jafnvel þótt talið verði að stefnda hafi borið að stöðva veiðarnar þegar aflahámarki var ekki náð hafi stefnda allt að einu, í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar, borið samkvæmt lögum nr. 79/1997 og 116/2006 að gæta málefnalegra sjónarmiða við ákvörðun um það hvernig veiðunum skyldi svo fram haldið og hverjir fengju heimildir til að veiða það sem eftir stóð af aflahámarkinu og síðar viðbótinni við aflahámarkið. Með þv í að útiloka stefnanda frá veiðum en heimila afmörkuðum hópi einum veiðar hafi þessa ekki verið gætt og sú háttsemi stefnda því í öllu falli verið í andstöðu við reglur stjórnsýslu - réttar, þ. á m. regluna um að stjórnvaldsathafnir verði að byggjast á málefn alegum sjónarmiðum. Það leiði eitt og sér til þess að hún teljist saknæm og ólögmæt í skilningi reglna 7 skaðabótaréttar og baki stefnda jafnframt bótaskyldu á tjóni stefnanda í samræmi við almennar reglur skaðabóta - og stjórnsýsluréttar. 30. S tefnandi telji ljó st að skilyrði fyrir bótaskyldu séu uppfyllt . Í fyrsta lagi hafi ákvæði reglugerðar nr. 407/2020 um að stöðva veiðar stefnanda á grásleppu verið ólögmætt þar sem fyrirfram ákveðnu aflahámarki hafði ekki verið náð, enda eigi ákvæðið ekki stoð í lögum nr. 79 /1997 eða öðrum lögum, auk þess að fara gegn lögum nr. 116/2006 og stjórnarskrá. Í öðru lagi eigi ákvæði reglugerðar nr. 407/2020, sem hafi útilokað stefnanda frá veiðum á grásleppu á meðan afmörkuðum hópi var veitt leyfi til veiðanna, sér ekki stoð í lögu m nr. 79/1997 eða öðrum lögum , en ákvæðið fari að auki gegn stjórnarskrá. Í þriðja lagi hafi sú ráðstöfun sem f a l i st hafi í því að útiloka stefnanda frá veiðum en hleypa á meðan þröngum hópi einum að veiðunum ekki verið framkvæmd í samræmi við reglur stjór nsýsluréttar. 31. T jóni stefnanda hafi verið valdið af stefnda sem hafi v anrækt að fylgja lögum við setningu reglugerðar nr. 407/2020 og ekki gætt þess að reglugerðin færi ekki í bága við stjórnarskrá. Þá háttsemi verði að telja saknæma og ólögmæta í skilningi skaðabótaréttar og í andstöðu við reglur stjórnsýsluréttar. Hafi s tefnda mátt vera fullljóst, eða honum a.m.k. ekki getað dulist, að umræddar ráðstafanir væru ekki í samræmi við gildandi lög og því óheimilar. O rsakatengsl sé u á milli hinnar saknæmu og ólö gmætu háttsemi og tjónsins sem einnig sé sennileg afleiðing hennar. 32. Stefnandi byggi á því að hann hafi orðið fyrir fjártjón i í formi tekju - og hagnaðarmissis vegna þess að honum hafi ekki verið unnt að stunda veiðar á grásleppu sökum hins ólögmæta banns sem stefndi hafi lag t á hann. S é stefnanda heimilt að höfða mál þetta sem viðurkenningarmál samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála Ás kilnaður ákvæðisins um lögvarða hagsmuni h afi í dómaframkvæmd verið skýrður svo að stefnandi verði að leiða nægar líkur að því að hann hafi orðið fyrir tjóni, gera grein fyrir því í hverju tjón hans felist og hver tengsl þess séu við atvik máls. Stefnandi h afi í því skyni aflað matsgerðar, dags. 25. maí 2021, sem sýni og sann i að han n hafi orðið fyrir verulegu beinu fjártjóni vegna þess að hann hafi ekki fengið að stunda grásleppuveiðar árið 2020 og sé vísað til n iðurstað n a matsmanna þar um. Í matinu hafi þó ekki verið reiknað óbeint tjón sem stefnandi hafi orðið fyrir þar sem hann ha fi missti af réttindum til byggðakvóta sem hefðu áunnist hefði stefnandi landað grásleppu í heimahöfn sinni. Áskilji stefnandi sér rétt til að sækja bætur vegna þessa. 33. Stefnandi vísi til laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, sér í lagi 2. mgr. 25. gr. og 1. mgr. 27. gr. , og um v arnarþing til 3. mgr. 33. gr. Byggt sé á lögum nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða, sbr. einnig lög nr. 38/1990 , svo og á lögum nr. 79/1997 um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands . Einnig sé byggt á s tjórnsýslulögum nr. 37/1993, auk meg inreglna um vandaða stjórnsýsluhætti , atvinnu frelsisákvæði 75. gr. stjórnarskrár innar og jafnræðisreglu 65. gr. hennar . Enn fremur bygg i stefnandi rétt sinn til að bera ágreiningsefnið undir dómstóla á 1. mgr. 70. gr. stjórnar - skrárinnar. Að auki vís i stefnandi til 26. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, enda tel ji hann sig ekki hafa notið jafnræðis fyrir lögunum á við aðra. Þá bygg i st kröfur 8 stefnanda á hinni óskráðu lögmætisreglu íslenskrar stjórnsýslu, enda sé ljóst að ákvör ðunin hafi ekki haft viðhlítandi heimild í lögum auk þess að fara gegn settum lagaákvæðum. Varðandi bótaábyrgð sé vísað til sakarreglunnar og almennra meginreglna íslensks réttar um skaðabætur auk reglunnar um húsbóndaábyrgð. IV Helstu málsástæður og lagarök stefnda 34. Stefndi hafnar þeim málatilbúnaði stefnanda að með reglugerð nr. 407/2020 um bann við hrognkelsaveiðum hafi honum með ólögmætum hætti verið meinað að taka þátt í veiðum á grásleppu og telur s tefndi óljóst hvaða lögvörðu hagsmuni stefnandi h afi af úrlausn um kröf u sína . Hafi hann ekki leitt líkur að því að ráðstafanir sem gerðar hafi verið með reglugerð nr. 407/2020 hafi orðið honum til tjóns, hvorki í formi eignarréttarskerðing ar né með öðrum þeim hætti sem greini í stefnu. Leiði sá ágalli á málatilbúnaði stefnanda ekki til frávísunar af sjálfsdáðum eigi sjónarmið þar að lútandi að leiða til sýknu. 35. M ál þetta sé höfðað til viðurkenningar á skaðabótaskyldu vegna tveggja skipa , Sæunnar Eir ar NS - 47 og Davíðs NS - 17, sem stefnandi geri út . Sé á greininglaust að á tímabili dómkröfu hafi bæði skipin leitt rétt sinn af 1. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 og því hafi Fiskistofu skv. 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 165/2020 verið heimilt að veita skipunum leyfi til grásleppuveiða árið 2020 að fenginni umsó kn og að uppfylltum almennum skilyrðum , en réttindi til veiða á grásleppu séu tengd við tiltekin skip. Réttindin veit i skipunum ekki fortakslausan rétt til grásleppuveiða, heldur sé veiðunum stýrt með árlegri útgáfu reglugerða um veiðarnar í sam - ræmi við r áðgjöf Hafrannsóknastofnunar. Útgerðir skipa þurf i að virkja leyfin með því að til - greina hvaða dag þær vilj i að skipin geti hafið veiðar og greiða leyfisgjald. Ef gjaldið er greitt virk i st leyfið á þeim degi sem óskað hafi verið eftir og teljist hann vera fyrsti dagur veiði - tímabils umrædds skips. 36. Stefndi hafi aflað upplýsinga frá Fiskistofu um eigendasögu, útgerðaraðild og landanir nefndra skipa. 37. Athugun Fiskistofu á leyfasögu Sæunnar Eirar NS - 47 hafi leitt í ljós að útgerð skipsins hafi ekki sótt um ley fi til grásleppuveiða fyrir skipið á árinu 2020 og að það hafi síðast stundað grásleppuveiðar árin 2017 og 2018 , en ekki árin 2016 og 2019. Upplýsingar frá Fiskistofu ber i sömuleiðis með sér að skipið hafi ekki haft leyfi til veiða í atvinnuskyni þegar reg lugerð nr. 407/2020 hafi verið var gefin út í lok apríl 2020 , en skv. 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 165/2020 sé leyfi til veiða í atvinnuskyni forsenda grásleppuveiðileyfis. 38. Athugun Fiskistofu á leyfasögu Davíðs NS - 17 hafi lei tt í ljós að í apríl 2020 hef ði verið sótt um leyfi til grásleppuveiða fyrir það skip frá og með 12. apríl 2020. Skömmu síðar hafi Fiskistof a orðið við beiðni útgerðarinnar um að gildistöku leyfisins yrði frestað þannig að það tæki gildi 20. apríl 2020. Skoðun á löndunartölum skipsins sýni hins vegar að skipið hafi engum afla landað frá 20. apríl til 3. maí 2020 . Við stöðvun veiða 3. maí 2020, sbr. reglugerð 9 nr. 407/2020 , hafi skipið því ekki stundað veiðar , að því er virðist . Sé því óvíst hvaða áhrif stöðvun veiðanna k unni að hafa haf t á áform stefnanda og h afi hann í því ljósi ekki uppfyllt skilyrði réttarfars um lögvarða hagsmuni. E innig skorti á að viðhlítandi rök hafi verið færð fyrir því hverjar áætlanir stefnandi hafi haft um að hefja veiðar á svæði 2 í Breiðafirði skv. 2. mgr. 2 . gr. reglugerðarinnar, m.a. með hliðsjón af staðbundnu eðli þessara veiða og því að stefnandi sótti ekki um leyfi þar að lútandi. Meginregla n sé sú að dómstólar get i ekki kveðið upp dóma þar sem niðurstaðan verð i aðeins sú að eitthvað sé almennt ólögmætt, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar í máli nr. 52/2011. H afi stefnandi og aðrir útgerðaraðilar um landið í sömu stöðu haft í hyggju að hefja veiðar á því svæði, eftir að veiðar höfðu verið stöðvaðar að meginstefnu til, m egi ætla að full þörf hafi verið á því að tak marka heimild til veiða á svæðinu eins og gert hafi verið . Stefndi bendi einnig á að skipið hafi stundað grásleppuveiðar árin 2016 og 2019 en ekki árin 2017 og 2018. 39. E kki sé hægt að ganga út frá því að stefnandi hafi orðið fyrir tjóni af því að hafa ekki k omist á grásleppuveiðar, m.a. þar sem ekki sé sjálfgefið að hann hafi haft fjárhagslegan ávinning af veiðunum. F ramlögð matsgerð sé ekki tækt sönnunargagn þar sem hún byggi st á ófullnægjandi forsendum og hennar hafi auk þess verið aflað einhliða. Í matsger ðinni virðist m.a. ekki hafa verið litið til þess að þegar veiðar voru stöðvaðar frá og með 3. maí 2020 hefði Davíð NS - 17 virkja ð leyfi sitt frá tilteknu m degi án þess að stunda veiðar. Í matsgerðinni sé fjallað um mismunandi veiðitap eftir því hvort bátar hefðu veitt út frá Vopnafirði eða í innanverðum Breiðafirði en sams konar samanburður sé ekki á kostnaðarmati við veiðarnar , en kostnaður k u nn i að vera mismunandi eftir því hvaðan báturinn kemur og hvar hann er þjónustaður, svo sem með tilliti til olíunot a, hafnargjalda, launa og rekstrar - og viðhaldskostnaðar almennt. Æ tlað tjón stefnanda sé verulega vanreifað í stefnu. 40. Verði litið yrði svo á að stefnandi hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins byggir stefndi á því að reglugerð nr. 407/2020 hafi falið í sér almennar og málefnalegar takmarkanir sem ekki hafi verið til þess fall nar að skerða stjórnarskrárvarin réttindi stefnan da eða mismuna honum. Umræddar takmarkanir hafi haft viðhlítandi lagastoð, sbr. 1. og 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997, og hafi hvorki að eðli né umfangi farið út fyrir þann ramma sem þar sé markaður. T akmark an - irnar hafi ekki veri ð umfram það sem væntinga r stefnanda gátu staðið til , auk þess sem gildar ástæður hafi búið þeim að baki og réttilega verið að þeim staðið í stjórnsýslulegu tilliti. Þá sé ekki fullnægt skilyrðum sakarreglunnar, þ. á m. um ólögmæta háttsemi og sök. 41. Um atvik málsins árétti stefndi að í minnisblaði ráðuneytisins til ráðherra frá 29. apríl 2020 hafi komið fram að afli á dag væri umfram það sem vænta hefði mátt og ef koma ætti í veg fyrir að heildarafli færi fram úr ráðlögðum heildarafla, 4646 tonnum, yrði að stöðva veiðar og aftur kal la leyfi til þeirra. Bendi stefndi á að f rá því að veiðar hófust og þar til þær voru stöðv - aðar 3. maí 2020 hafi heildaraflinn verið rúm 4500 tonn , en þegar Fiskistofa hafi tilkynnt 22. maí að opnað hefði verið fyrir umsóknir um grásleppuveiði á innanverðu m Breiðafirði hafi heildaraflinn verið kominn í tæp 4700 tonn. Hafrannsóknastofnun hafi 15. júní 2020 10 endurskoðað ráðgjöf sína til hækkunar í 5200 tonn og hafi aflinn verið nálægt því þegar veiðitímabilinu hafi lokið 12. ágúst s.á. 42. Í 1. mgr. 7. gr. laga nr . 79/1997 sé mælt fyrir um að ráðherra setji reglugerð um skipulag grásleppuveiða og veiðitíma og að hann geti m.a. ákveðið að leyfi séu bundin við ákveðið svæði og að aðeins hljóti leyfi til veiða á tilteknu svæði skip sem skráð eru á því svæði. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. h afi ráðherra jafnframt heimild til að leyfisbinda og skipuleggja veiðar úr stofnum sem ekki sé stjórnað með skiptingu heildarafla milli einstakra skipa, svo sem til að koma í veg fyrir staðbundna ofnýtingu á tilteknum stofni. Í því efni sé ráðherra heimilt að setja almennar og svæðisbundnar reglur og m.a. ákveða að leyfin séu bundin við ákveðið svæði og að aðeins hljóti leyfi til veiða á tilteknu svæði tiltekinn fjöldi skipa, skip sem skráð eru á því svæði, skip af ákveðinni stærð eða gerð e ða skip sem áður hafa stundað tilteknar veiðar. 43. L öng hefð sé fyrir því að íslensk veiðistjórn sé miðuð við veiðiráðgjöf Hafrannsóknastofnunar. Eigi það jafnt við um fiskistofna sem séu hlutdeildarsettir og þá sem veiddir séu í samræmi við aðrar veiðistýringaraðferðir. Við veiðar á hlutdeildarsettum tegundum get i útgerðir fiskiskipa almennt gengið út frá því að veiða á fiskveiðiárinu það aflamark sem skipin hafa fengið úthlutað á grundvelli aflahlutdeilda sinna. Öðru máli gegn i um þær tegundir sjávarafla sem ekki haf i verið hlutdeildarsettar , eins og í tilviki grásleppuveiða þar sem veiðum sé stýrt með sóknarmarki og þar sem sóknardaga r eru ákveðnir með hliðsjón af ráðgjöf Hafrannsókna - stofnunar. Það leiði af eðli slíks fyrirko mulags að vandamál get i skapast við stjórn veiða þegar upp kom i fráv i k , eins og gerst hafi árið 2020 . V ið þær aðstæður hafi verið full ástæða til að takmarka veiðar og endurskipuleggja stjórnun þeirra svo sem ráð hafi verið fyrir gert í 2. mgr. 3. gr. stof nreglugerðar nr. 165/2020 og með þeim hætti sem gert var í reglugerð nr. 407/2020, um bann við hrognkelsaveiðum árið 2020. Með 1. gr. síðarnefndu reglugerðarinnar hafi ráðherra sett almenna reglu sem miðað hafi að því að koma í veg fyrir ofnýtingu á grásle ppustofninum og draga úr öðrum óæskilegum áhrifum sem af ofveiði hefðu getað hlotist, m.a. að virtum sjálfbærnisjónarmiðum. Stöðvun veiðanna með reglugerðinni hafi einnig verið í samræmi við þann tilgang sem lýst sé í 1. gr. laga nr. 79/1997 og 1. gr. laga nr. 116/2006 , að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu nytjastofna á Íslandsmiðum og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Þei m sem stund að hefðu veiðar á vertíðinni eða ætl a ð sér að stunda veiðar á vertíðinni hafi mátt vera ljóst að það gæ ti komið til stöðvunar veiða, m.a. í ljósi þeirra vísindalegu forsendna sem bú i að baki ákvörðun um fjölda veiðidaga og heimild ráðherra til að takmarka eða endurskipuleggja veiðarnar. Þá hafi þeim sem gera út á grásleppu mátt vera kunnugt um að stjórnvöld væru að vinna að aðgerðum til að endurheimta MSC - vottun og væri því mikilvægt að veiðar tækju mið af vísindalegri ráðgjöf. 44. Stefndi hafn i því jafnframt að stefnanda hafi verið mismunað með 2. gr. reglugerðar nr. 407/2020. A lmennur upphafsdagur grásleppu vei ða hafi verið 10. mars 2020 að undanskildu skilgreind u svæði í Breiðafirði þar sem upphafsdagur veiða hafi verið ráðgerður 20. maí 2020. 11 Útgerð stefnanda hafi því augljóslega ekki verið í sömu stöðu og þeir aðilar sem gert hafi verið ráð fyrir að myndu stunda veiðar í Breiðafirði. Engu breyti þótt svæðaskipulag hafi verið afnumið í tíð reglugerðar nr. 165/2020 , enda séu umræddar veiðar almennt staðbundnar. Al - mennt bann við veiðunum hafi tekið gildi í byrjun maí, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 407/2020, þ.e . áður en heimilt hafi verið að hefja veiðar í Breiðafirði og sanngirnisjónarmið hafi því leitt til þess að báta r á því svæði væru undanskildir banni við veiðum með þeim hætti sem gert hafi verið í 2. gr. U m skýrt afmarkaða heimild hafi verið að ræða sem b undin hafi verið við skip með veiðireynslu á svæðinu og veiðar v erið bundnar við tiltekinn dagafjölda og hámarksafla. Undan tekningarregla n hafi átt sér skýra stoð í 7. gr. laga nr. 79/1997 og verið til þess fallin að draga eftir mætti úr röskun á innbyrði s jafnræði þessara rétthafa gagnvart þeim sem h e fðu haft tækifæri til að hefja veiðar fyrr á vertíðinni. Stefnandi og aðrir í sömu stöðu hafi að mati stefnda orðið sjálfir að bera áhættuna af því að hafa ekki hafið veiðar sínar fyrr, sbr. til hliðsjónar dó m Hæstaréttar í máli nr. 50/2019. Reglan hafi í senn verið málefnaleg og hófleg og ekki til þess fallin að skerða atvinnufrelsi stefnanda. 45. Stefndi tel ji loks að stefnandi hafi ekki stutt haldbærum rökum þau sjónarmið sín að við undir - búning og útgáfu reglu gerðarinnar hafi ekki verið gætt meginreglna stjórnsýsluréttar. 46. Að öllu virtu telji stefndi að sýkna eigi hann af kröfum stefnanda. V Niðurstaða 47. Í máli þessu er gerð sú krafa af hálfu stefnanda að viðurkennd verði skaðabótaskylda stefnda á fjártjóni sem leitt hafi af því að fiskibátum stefnanda hafi verið meinað að stunda veiðar á hrognkelsum árið 2020 á grundvelli reglugerðar nr. 407/2020 um bann við hrognkelsaveiðum. Vísar stefnandi til 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála um heimild til máls - höfðunarinnar , enda hafi hann lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 508/2017, og eigi rétt á að úr ágreining i málsins verði skorið. Til að fá viðurkenningu á rétti til bóta samkvæmt fyrrgreindu ákvæði hefur í dómaframkvæmd verið byggt á því að leiða verði nægar líkur að því að tjón hafi orðið, í hverju það tjón felist og að það megi rekja til atvika máls. 48. S tefna ndi greinir á milli og gerir sjálfstæða kröfu um að bótaskylda verði viðurkennd vegna hvors báta hans um sig, annars vegar vegna Davíðs NS - 17 og hins vegar vegna Sæunnar Eirar NS - 47. Byggir stefnandi á því að komið hafi verið með ólögmætum hætti í veg fyri r veiðar hans með bátunum og hafi hann orðið fyrir tjóni af þeim sökum, en stefndi telur það óljóst. Lúta athuga s emdir stefnda að atvikum sem snerta báða báta stefnanda, svo og að ætluðu tjóni stefnanda. 49. Fyrir liggur að á þeim tíma sem um ræði r hafði leyf i til veiða á Davíð NS - 1 7 verið gefið út og er óumdeilt að Sæunn Eir NS - 47 hafði grásleppuréttindi sem hefði verið hægt að virkja uppfyllti hún önnur skilyrði til veiða. 12 50. Þegar leyfi var gefið út 20. apríl 2020 til grásleppuveiða á Davíð NS - 17 v oru veiðar á honum heimilar í 44 samfellda veiðidaga skv. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 165/2020 um hrognkelsa - veiðar , eins og henni var breytt með reglugerð nr. 297/2020. Þegar bann við hrognkelsaveiðum tók gildi á miðnætti 3. maí 2020 í kjölfar setningar reglugerð ar þess efnis nr. 407/2020 og leyfi til grásleppuveiða, m.a. fyrir Davíð NS - 17, voru felld úr gildi, hefði að óbreyttu verið ónýttur 31 veiðidagur á þeim bát . Hefði ekki komið til þess hefði stefnandi getað veitt þá daga sem eftir stóðu hvar svo sem það va r heimilt, þ. á m. á Breiðafirði eftir 20. maí 2020 , en önnur svæðaskipting lá ekki fyrir skv. reglu g erð nr. 165/2020 . 51. Alla jafna eru fólgin fjárhagsleg verðmæti í því að fá að stunda veiðar samkvæmt gildandi leyfum og breytir það því ekki að stefnandi ha f ð i ekki hafið veiðar þegar bann við hrogn - kelsaveiðum tók gildi. Í því skyni að færa frekari líkur að tjóni stefnanda hefur hann einhliða aflað mats þar sem reiknað er út ætlað tjón hans miðað við hvorn bát fyrir sig og veiðar í 15 daga, hvort sem þeir he fðu verið gerðir út til veiða frá heimahöfn þeirra í Vopnafirði eða frá Breiða firði. Við útreikning matsmanna á tjóni vegna veiðitaps er miðað við meðalafla á sóknardag þeirra báta sem stunduðu veiðar á greindum svæðum. Þótt taka megi undir með stefnda að það sé ágalli á matsgerðinni að samanburður hafi ekki farið fram á þeim kostnaði sem felst í því að gera út bát á hvoru svæði fyrir sig verður ekki hjá því litið að sá kostnaður sem um ræðir er hverfandi í samanburði við ætlað tjón. Þá er rétt að taka fra m að þ ótt niðurstaða um fjárhæð bóta í skaðabótamáli verði almennt ekki byggð á einhliða mati , svo sem því sem hér liggur fyrir, eru ekki efni til að gera sömu kröfur til málatilbúnað ar stefnanda hvað þetta varðar við úrlausn þess hvort um lögvarða hagsmun i er að ræða. Má í þessu sambandi vísa til hliðsjóna r til dóms Hæstaréttar í máli nr. 69/2016. Hefur þá einnig verið haft í huga að s ýna verður varfærni í því að vísa máli frá dómi vegna skorts á lögvörðum hagsmunum, sbr. hér til hliðsjóna r dóm Hæstaréttar í máli nr. 171/2004. Að öllu þessu virtu telst stefnandi , þegar kemur að Davíð NS - 17, hafa fært nægar líkur að því að hann hafi orðið fyrir tjóni, sýnt fram á í hverju það felist og tengsl þess við atvik málsins. Þ ykir s akarefni máls ins að þessum hluta því þannig vaxið að það hafi raunhæfa þýðingu fyrir réttarstöðu aðila að leysa úr því og s tendur 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 því ekki í vegi að leys t verði úr málsástæðum stefnanda hvað þann bát varðar. 52. Eins og áður segir er í kröfugerð stefnanda greint á milli Davíðs NS - 17 og Sæunnar Eirar NS - 47 en byggt er á sömu málsástæðum og rökum vegna beggja bátanna. Atvik vegna þeirra eru þó ekki í öllu sambærileg og kom fram í skýrslu fyrirsvarsmanns stefnanda við aðalmeðferð málsins að ætlunin hefði verið að hefja veiðar á Davíð NS - 17, fá svo leyfi á Sæunni Eir NS - 47 , b úa þann bát haffærum og halda veiðum áfram. Samkvæmt gögnum málsins fékk Sæunn Eir NS - 47 almennt veiðileyfi 9. maí 2020 en gat þá ekki fengið leyfi til grásleppuveiða. Þótt beita beri , eins og áður segi r, varfærni í að vísa málum frá vegna skorts á lögvörðum hagsmunum er ljóst af því sem fram kom við skýrslutökur að það var háð ýmsum óvissuþáttum hvort haldið hefði verið til veiða á Sæunni Eir NS - 47 í kjölfar veiða á Davíð NS - 17 . Þ á liggur 13 fyrir og verður ekki litið fram hjá því að árin 2016 2019 gerði stefnandi út til grásleppuveiða ýmist Davíð NS - 17 eða Sæunni Eir NS - 47, en gerði þá ekki báða út á sömu vertíð. Verður stefnandi að öllu virtu því ekki talinn hafa fært nægar líkur að því að tjón hafi hlotist af því að honum hafi verið gert ókleift að stunda grásleppuveiðar á Sæunni Eir NS - 47 og verður kröfu hans um viðurkenningu á bótaskyldu vegna þess því vísað frá dómi vegna skorts á lögvörðum hags m u n um af úrlausn þeirrar kröfu. 53. Eins og fram kemur í málsatvikalýsingu er grásleppuveiðum stjórnað með setningu reglugerða á grundvelli laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða og laga nr. 79/1997 um veiðar í fiskveiði - landhelgi Íslands og eru reglugerðirnar settar að fenginni ráðgjöf Hafra nnsóknastofnunar. Hefur stefnandi ekki gert athugasemdir við það fyrirkomulag og verður af stefnu málsins ráðið að hann telji að heimilt hefði verið að banna grásleppuveiðarnar hefði aflahámarki verið náð og öllum verið bannaðar veiðar. Hann byggir hins ve gar á því að það hafi það verið ólögmætt og án lagastoðar að banna veiðarnar þegar aflahámarki var ekki náð, en tryggja hafi átt rétt stefnanda til veiðanna eins og lög bjóði, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006 . Nefnt lagaákvæði kveður á um að veiðar á þeim tegundum sjávardýra sem ekki sæta takmörkun á leyfilegum heildarafla skv. 3. gr. séu frjálsar öllum þeim skipum sem leyfi fá til veiða í atvinnuskyni skv. 4. gr. með þeim takmörkunum sem leiði af almennum reglum um veiðisvæði, veiðarfæri og veiðitíma. 54. Í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 segir að ráðherra skuli í reglugerð kveða nánar á um skipulag grá sleppu veiða og veiðitíma samkvæmt þessari málsgrein og getur ráðherra m.a. ákveðið að leyfin séu bundin við ákveðið svæði og að aðeins hljóti leyfi til v eiða á tilteknu svæði skip sem skráð eru á því svæði. Á þeim tíma sem hér um ræðir hafði verið sett reglugerð nr. 165/2020 um hrognkelsaveiðar sem síðar var breytt með reglugerð nr. 297/2020, en með áorðnum breyt - ingum var að teknu tilliti til ráðgjafar Ha frannsóknastofnunar ákveðið að grásleppuveiðileyfi hvers báts skyldu gefin út til 44 samfelldra daga, sbr. 1. mgr. 3. gr. stofnreglugerðarinnar. Í 2. mgr. reglugerðarákvæðisins kemur fram sá fyrirvari að ráðherra sé heimilt að fela Fiskistofu að fella úr g ildi leyfi til grásleppuveiða sé talin ástæða til að takmarka veiðar eða endur - skipuleggja stjórnun þeirra. Með reglugerð nr. 407/2020 var í 1. gr. lagt bann við hrognkelsa - veiðum frá 3. maí 2020 og mælt fyrir um að leyfi til þeirra yrðu felld niður með þe irri undan - tekningu þó skv. 2. gr. að heimilt væri að gefa út leyfi til grásleppuveiða í allt að 15 daga til þeirra sem stundað hefðu grásleppuveiðar árin 2018 eða 2019 á Breiðafirði, svæði 2, sam - kvæmt leyfum sem hefðu tekið gildi 20. maí þau ár eða síðar. 55. Vitnið Þorsteinn Sigurðsson, f yrrverandi starfsmaður á skrifstofu sjávarútvegs og fiskeldis í atvinnuvega - og nýsköpunarráðuneytinu , lýsti því við aðalmeðferð málsins hvernig setningu reglugerða r nr. 407/2020 hefði borið að. Upphafleg ráðgjöf um veiðar hefði verið um 1400 tonn en verið aukin um mánaðamótin mars og apríl í um 4500 tonn. Tók hann fram að Haf - rann sóknastofnun miðaði ráðgjöf sína við tonn þar sem margir óvissuþættir fylgdu því að ák veða sóknardaga, en ráðuneytið hefði ákveðið veiðidaga eftir að hafa leitað álits 14 Landssambands smábátaeigenda og aflað gagna frá Fiskistofu um landanir. Hversu mörg grásleppuveiðileyfi væru virkjuð væri óvissuþáttur í ákvörðunartöku, u.þ.b. 200 hefðu veri ð virkjuð en 400 verið möguleiki. Litið væri til talna um afla framan af vertíð og til fyrri afla. Á fyrri árum hefði komið upp að ráðgjöfin gengi ekki eftir og ráðherra hefði þá aukið við daga. Bar vitnið að í upphafi vertíðar þeirrar sem um ræddi hefði e kkert bent til annars en að þróunin væri í samræmi við fyrri ár. Ráðuneytið hefði verið í vikulegum samskiptum við Fiskistofu en aflabrögð hefðu ekki breyst fyrr en um miðjan apríl 2020. Fyrst hefði verið talið um stutt tímabil að ræða en svo hefði ekki ve rið og því verið nauðsynlegt að bregðast við ef standa ætti við hámarksafla. Hefði ráðherra verið upplýstur þar um. Tók vitnið fram að allt frá árinu 2008 hefði sjávarútvegsráðherra reynt að fylgja ráðgjöf varðandi aflamark og að grunnurinn að ákvörðun um að fylgja ráðgjöf væri að vernda og tryggja að hrygningarstofn væri nægilega stór til framtíðar. Meginástæða fyrir ákvörðun ráðherra hefði verið nýting , en MSC - vottun hefði einnig spilað þar inn í. Þegar veiðar hefðu verið stöðvaðar hefði verið komið nálæg t aflamarki sem reynt hefði verið að halda eins nálægt ráðgjöf og hægt var. 56. Að áliti dómsins var með setningu reglugerðar nr. 407/2020 kveðið á um skipulag grásleppuveiða og veiðitíma í skilningi 1. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997. Er þar í dæmaskyni nefnt að ráðherra geti ákveðið að leyfin séu bundin við ákveðið svæði, svo sem hann gerði, og þótt orðalag undanþáguheimildar 2. gr. reglugerðar nr. 407/2020 sé ekki samhljóða á þann veg að aðeins hljóti leyfi til veiða á tilteknu svæði skip sem skráð eru á því sv æði rúmast það efnislega innan ákvæðis nefndrar 1. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 . Er þar enda ekki með tæmandi hætti talið upp hvaða ákvarðanir ráðherra geti tekið um skipulag og veiðitíma . Þ egar litið er til þess að þegar veiðar voru stöðvaðar frá 3. maí 2 020 og leyfi til grásleppuveiða felld niður hafði verið landað miklum meirihluta þeirra 4646 tonn a sem ráðgjöf Hafrannsóknastofnunar gerði ráð fyrir, eða ríflega 4531 tonni , verður ekki heldur talið að óheimilt hafi verið að stöðva veiðar áður en afla hámarki var ráð. Kom enda fram í áðurgreindum vitnisburði, sem einnig á sér stoð í gögnum málsins, að vandasamt er að stýra veiðum með sókn og erfitt að spá fyrir um hvenær nákvæmlega aflahámarki er náð . L iggur í hlutarins eðli að ef ráðherra hefði beðið þ ar til því var náð með að taka ákvörðun um stöðvun hefðu veiðar væntanlega farið fram úr fyrirliggjandi ráðgjöf Hafrannsóknastofnuna r sem fram kom í máli vitnisins að hefði verið rík áhersla lögð á að virða . H efði það jafnframt verið í andstöðu við það mar kmið laga nr. 79/1997 og laga nr. 116/2006 að stuðla að viðgangi og verndun nytjastofna , sbr. 1. gr. hvorra tveggja þeirra laga. Að öllu virtu hafði reglugerð nr. 407/2020 því viðhlítandi lagastoð, sbr. einnig hér til hliðsjónar dóm Hæst a réttar í máli nr. 387/2016. 57. Aðrar málsástæður stefnanda lúta einkum að því að hann hafi með ólögmætum og ómálefna - legum hætti verið útilokaður frá veiðum, enda hafi honum verið gróflega mismunað þegar afmörkuðum hópi hafi með reglugerð nr. 407/2020 verið leyft að stunda vei ðar í Breiðafirði. Heldur s tefnandi því fram að hún sé í andstöðu við ákvæði 65. og 75. gr. , sbr. og 72. gr., stjórnar skrárinnar. 15 58. Í dómaframkvæmd hefur verið gengið út frá því að ákvæði 75. gr. stjórnarskrárinnar standi því ekki í vegi að með lögum séu v eiðar takmarkaðar, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 145/1998, sbr. og dóm réttarins í máli nr. 12/2000 þar sem jafnframt var fallist á að lög geti heimilað ráðherra að ákveða hvernig slíkum takmörkunum skuli hagað. Í dómum Hæstaréttar, sjá einkum dóm hans í máli nr. 462/2015, hefur jafnframt verið lagt til grundvallar að veiðistjórnun verði að vera reist á málefnalegum grunni þannig að ekki fari gegn jafnræðisreglu stjórnar - skrárinnar, auk þess sem gæta þurfi jafnræðis við takmörkun atvinnufrelsis skv. 1. mgr. 75. gr. hennar. 59. Með stofnreglugerð nr. 165/2020 var Fiskistofu heimilað að veita öllum bátum með grásleppuréttindi leyfi til grásleppuveiða og var hægt að gera þá báta út til veiða hvar sem var í fiskveiðilandhelgi Íslands að undanskildum þeim svæðum sem lokuð voru fyrir veiðum með hrognkelsanetum vegna hættu á meðafla sjávarspendýra, sbr. 10. gr. reglugerðarinnar, og innan verðum Breiðafirði þar sem veiðar skyldu hefja st eftir 20. maí , sbr. 3. mgr. 3. gr. hennar. Sú réttarstaða breyttist með tilkomu reglugerðar nr. 407/2020 sem kvað á um að heimildir til veiða þar skyldu takmarkaðar við þá sem stundað hefðu grásleppuveiðar árin 2018 eða 2019 á svæði 2 á Breiðafirði. Var heimilt að veita þeim leyfi til grásleppuveiða í allt að 15 daga og g a t bátur með slíkt leyfi landað að hámarki 15 tonnum á vertíðinni, sbr. breytinga reglugerð nr. 455/2020. 60. Í vitnisburði Þorsteins Sigurðssonar kom fram að í aðdraganda setningar regluger ðar nr. 407/2020 hefði ráðherra verið mjög í mun að gæta jafnræðis og sanngirni, en á þessum tíma hefðu bátar við Breiðafjörð ekki fengið að byrja veiðar. Því hefði farið fram töluverð rannsókn á því hverjir hefðu verið við veiðar á Breiðafirði. Þá væri lj óst að hefði ráðherra hleypt öllum bátum í Breiðafjörð hefði afli aukist og líklega farið fram úr ráðgjöf. Ef fleiri bátar hefðu komið á Breiðafjörð hefðu aflabrögð sömuleiðis dottið niður og verið erfitt að koma niður netum, en afli á sóknareiningu, þ.e. kg í net á dag , sé m.a. háð netafjölda. 61. Eins og áður er komið fram hafði mik lum meirihlut a þess afla sem ráðgjöf Hafrannsókna - stofnunar gerði ráð fyrir verið landað þegar veiðar á grásleppu voru stöðvaðar. Voru þá einungis óveidd um 115 tonn af þeirri ráð gjöf. Hafrannsóknastofnun hækkaði ráðgjöf sína um 554 tonn , í 5200 tonn , 15. júní 2020 og voru tilgreindum bátum á Breiðafirði því heimilaðar veiðar á alls 669 tonn um af grásleppu með áðurgreindum takmörkunum á fjölda veiðidaga og hámarksafla hvers báts . S amkvæmt gögnum málsins var landað tæpum 505 tonnum frá því að veiðar á innanverðum Breiðafirði voru heimilaðar og þar til þeim lauk, en í minnisblaði til ráðherra, dags. 29. apríl 2020, kemur fram að afli af því svæði hafi verið rúm 1300 tonn árið 2019 en tæp 800 tonn árið 2018. Í minnisblaði nu kemur enn fremur fram að 171 bátur hafi á þeim tíma sótt um leyfi til grásleppuveiða á vertíðinni en gera megi ráð fyrir að fjöldinn verði 200 220 þegar allt hafi verið talið. Í tilkynningu Fiskistofu um að hægt væri að sækja um leyfi til grásleppuveiða á innanverðum Breiðafirði var að finna lista yfir þá 49 báta sem talið var að uppfylltu skilyrði til útgáfu slíks leyfis. Er því ekki varhugavert að leggja til grundvallar að 16 hefðu um 220 bátar fengið leyfi til veiða á þeim 669 tonnum sem um ræddi af grásleppu hefðu aflabrögð orðið allt önnur og minni, eins og fram kom í máli áðurnefnds vitnis. 62. Eins og reglugerðir fyrri ára bera með sér hefur sú tilhögun verið höfð um árabil að veiðitímabil grásleppu byrji ekki á innanverðum Breiðafirði fyrr en eftir 20 . maí ár hvert. L ýsti fyrr greint vitni því að þegar ráðgjöf Hafrannsóknastofnunar hefði verið aukin 15. júní 2020 hefði veiðum verið lokið að mestu á öðrum svæðum, en áður hafði vitnið borið að veiðar á grásleppu vær u bestar í upphafi veiðitímabils á Norðausturlandi en grásleppa kæmi seinna inn á vesturhluta landsins, sérstaklega Breiðafirði þar sem hún gengi seint inn og gæta þyrfti að æða r varpi og sel vegna verndarhagsmuna. 63. Í ljósi þess sem að framan greinir í efni sgreinum 60 og 61 verður að telja að efnisrök hafi verið fyrir þeirri ráðstöfun skv. reglugerð nr. 407/2020 að takmarka veiðar á innanverðum Breiðafirði og veita ekki öllum leyfi til veiða sem hefðu almennt getað aflað leyfis til grásleppuveiða. Kemur þá t il skoðunar hvort málefnalegt hafi verið að sú takmörkun beindist að þeim grásleppuveiðibátum sem ekki höfðu stundað grásleppuveiðar á svæðinu árin 2018 og 2019 eða hvort það hafi brotið í bága við jafnræðissjónarmið þau sem stefnandi hefur vísað til . 64. Af dómum Hæstaréttar, t.d. í máli nr. 221/2004, sbr. og áðurgreindan dóm réttarins í máli nr. 12/2020, er ljóst að heimilt er að líta til veiðireynslu við úthlutun aflaheimilda og jafnframt er ljóst að það sjónarmið telst málefnalegt, sbr. einnig fyrrnefndan dóm Hæstaréttar í máli nr. 462/2015 . 65. Í reglugerð nr. 407/2020 var gert ráð fyrir að veiðiheimildir á innanverðum Breiðafirði yrðu bundnar við þá sem hefðu veiðireynslu á því svæði undanfarin tvö ár. Af vitn is burði fyrir dómi og gögnum málsins verður að telja upplýst að almenn verndarsjónarmið hafi legið að baki reglu gerðinni og þykir jafnframt í ljós leitt að takmarka hafi þurft veiðar í innanverðum Breiða - firði þar sem sérstakir verndarhagsmunir væru fyrir hendi. Með það í huga og í samræmi við það markmið 1. gr. laga nr. 79/1997 og 1. gr. laga nr. 116/2006 að stuðla að hagkvæmri nýtingu nytja stofna verður ekki talið ómálefnalegt að veiðireynsla á innanverðum Breiðafirði skyldi gerð að skilyrði fyrir veiðum þar árið 2020 , en játa verður ákveðið svig rúm til þess með hvaða hætti veiðireynsla er lögð til grundvallar, sbr. hér til hliðsjónar áðurgreindan dóm Hæstaréttar í máli nr. 462/2015. Þrátt fyrir veiðireynslu sættu þeir bátar sem halda máttu til veiða á Breiðafirði takmörkunum um dagafjölda og háma rksafla sem aðrir bátar á vertíðinni höfðu ekki þurft að sæta, auk þess sem heildarafli á svæðinu var minni en undanfarin ár. Verður að telja að með þessu hafi verið stefnt að því að gæta jafnræðis og hófs eins og kostur var miðað við aðstæður. Í þessu sam bandi skal og nefnt að þótt reglugerð nr. 165/2020 hafi ekki gert ráð fyrir að grásleppuveiðileyfi væru bundin við ákveðið veiðisvæði þá byggðu st reglugerðir vegna þeirra ára sem veiðireynsla var miðuð við á því . Er vandséð með það í huga að hægt hefði ver ið að miða við annars konar veiðireynslu þegar fyrir lá að takmarka þyrfti veiðarnar , eins og heimilt var, sbr. það sem áður segir í efnisgrein 62 . 17 66. Þá verður ekki fram hjá því litið að stefnandi, rétt eins og aðrir með grásleppubáta, hafði haft tækifæri a llt frá 10. mars 2020 til að sækja um leyfi og halda til grásleppuveiða. Fyrirsvarsmaður hans bar fyrir dómi að hann og bróðir hans stunduðu veiðar saman og hefðu þær verið fyrirhugaðar í maí og júní árið 2020 þegar bróðir hans yrði í leyfi frá störfum sín um sem sjómaður hjá annarri útgerð. Fyrir því hefði hann haft vilyrði og raunar fengið leyfi 3. maí þegar hann hefði komið í land, heldur síðar en áætlað hefði verið. Af hvaða sökum sem það var v erður stefnandi sjálfur að bera áhættuna af því að hafa ekki hafið veiðar fyrr og verður ekki lögð ábyrgð á neinn annan vegna þess að skip hans var ekki mannað fyrr en veiðar höfðu verið stöðvaðar , sbr. hér til hliðsjónar dóm Hæstaréttar í máli nr. 50/2019. Í þessu sambandi er einnig rétt að benda á að leyfi til han da stefnanda var gefið út með heimild í reglugerð nr. 165/2020, m eð s íðari br eytingum , en í 2. mgr. 3. gr. hennar var sérstaklega tekið fram að ráð - herra væri heimilt að fela Fiskistofu að fella úr gildi leyfi til grásleppuveiða væri talin á s tæða til að ta kmarka veiðar eða endurskipuleggja stjórnun þeirra. Gat stefnandi því vænst þess að til breytinga gæti komið þótt því verði ekki borið í mót að þær kunni að hafa komið honum illa. 67. Að öllu framansögðu virtu verður ekki talið að brotið hafi verið gegn þeim r éttindum stefnanda sem varin eru af 65. og 75. gr. stjórnarskrárinnar. 68. Loks vísar stefnandi til þess að með sömu rökum og áður hafi stöðvun veiðanna brotið í bága við reglur stjórnsýsluréttar og vandaða stjórnsýsluhætti , en færir ekki fyrir því frekari rök en þau að ráðstöfunin hafi ekki verið málefnaleg. Þegar hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að svo hafi verið og að ekki hafi verið brotið gegn stjórnarskrárbund num réttind um stefnanda , m.a. jafnræðisreglu . Gerist þá ekki frekari þörf á að fjalla f rekar um þessa málsástæðu stefnanda. 69. Leiðir allt það sem að framan er rakið til sýknu stefnda. 70. Eins og mál þetta er vaxið þykir þó rétt að málskostnaður milli aðila falli niður, sbr. 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. 71. Af hálfu stefnan da flutti málið Magnús Jónsson lögmaður og af hálfu stefnda flutti málið Eiríkur Áki Eggertsson lögmaður. 72. Nanna Magnadóttir héraðsdómari kveður upp dóm þennan að gættum ákvæðum 1. mg r. 115. gr. laga nr. 91/1991, en lögmenn og dómari voru sammála um að ekki þyrfti að endurflytja málið þótt dómsuppsaga drægist fram yfir lögbundinn frest . Dómarinn tók við meðferð málsins 4. janúar 2022. 18 Dómsorð: Vísað er frá dómi kröfu stefnanda, Davíðssona ehf., um að viðurkennd verði skaðabótaskylda stefnda, íslenska ríkisins, á fjártjóni sem leitt hafi af því að fiskibátnum Sæunni Eir NS - 47, skipaskrárnr. 1847 , hafi verið meinað að stunda veiðar á hrognkelsum árið 2020 á grundv elli reglugerðar nr. 407/2020. Að öðru leyti er stefndi sýknaður af kröfum stefnanda. Málskostnaður milli aðila fellur niður. Nanna Magnadóttir