- Aðild
- Byggingarleyfi
- Stjórnsýsla
- Sveitarfélög
- Skaðabótamál
D Ó M U R
Héraðsdóms Austurlands fimmtudaginn 14. desember 2017 í máli nr.
E-17/2017:
Grétar Helgi Geirsson
Bergur Einarsson
Grímseyjarbræður ehf.
(Þórður Már Jónsson hdl.)
gegn
Fjarðabyggð
(Jón Jónsson hrl.)
Mál þetta, sem tekið var til dóms
19. október 2017, höfðuðu Grétar Helgi
Geirsson, Hlíðargötu 59, Fáskrúðsfirði, Bergur Einarsson, Hlíðargötu 25,
Fáskrúðsfirði, og Grímseyjarbræður ehf., Skólavegi 70, Fáskrúðsfirði, hinn 1.
febrúar 2017 gegn sveitarfélaginu Fjarðabyggð, Hafnargötu 2, Fjarðabyggð.
Dómkröfur
stefnenda eru eftirfarandi:
A.
Stefnandinn Grétar Helgi Geirsson krefst þess aðallega að stefnda verði gert að
greiða honum 254.542 krónur, ásamt dráttarvöxtum, skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr.
38/2001, frá 21. maí 2016 til greiðsludags.
B.
Stefnandinn Bergur Einarsson krefst þess aðallega að stefnda verði gert að
greiða honum 254.542 krónur, ásamt dráttarvöxtum, skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr.
38/2001, frá 21. maí 2016 til greiðsludags.
C.
Stefnandinn Grímseyjarbræður ehf. krefst þess aðallega að stefnda verði gert að
greiða honum 410.552 krónur, ásamt dráttarvöxtum, skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr.
38/2001, frá 21. maí 2016 til greiðsludags.
Til vara krefjast stefnendur þess,
hver fyrir sig, að viðurkennd verði skaðabótaskylda stefnda vegna þess
fjártjóns sem stefnendur urðu fyrir við að gæta hagsmuna sinna, vegna
ákvörðunar eigna-, skipulags- og umhverfisnefndar Fjarðabyggðar, dags. 20.
apríl 2015, um að veita leyfi til eiganda efri hæðar Búðavegar 35 á
Fáskrúðsfirði, landnúmer 158540, fastanúmer 217-7808, til að breyta skrifstofu-
og verslunarhúsnæði á hæðinni í íbúð.
Þá krefjast stefnendur, hver fyrir
sig, í öllum tilvikum málskostnaðar að skaðlausu úr hendi stefnda.
Af hálfu stefnda er krafist sýknu af
öllum kröfum hvers stefnanda. Til vara
er krafist sýknu að svo stöddu. Til þrautavara er krafist lækkunar
stefnufjárhæðar hvers stefnanda. Þá krefst stefndi málskostnaðar úr hendi hvers
stefnanda.
Frávísunarkröfu
sem höfð var uppi sem aðalkrafa í greinargerð stefnda var hafnað með úrskurði
uppkveðnum 16. maí 2017.
I
Málsatvik
Í máli þessu krefjast stefnendur skaðabóta, hver fyrir sig, úr hendi hins stefnda sveitarfélags, en til vara viðurkenningar á skaðabótaskyldu stefnda, vegna fjártjóns sem þeir kveðast hafa orðið fyrir vegna kostnaðar af aðstoð lögmanns við að fá stjórnvaldsákvörðun stefnda hnekkt. Um er að ræða ákvörðun eigna-, skipulags- og umhverfisnefndar stefnda (hér eftir nefnd ESU) frá 20. apríl 2015 um að veita eiganda efri hæðar fjöleignarhússins að Búðavegi 35 leyfi (byggingarleyfi) til að breyta notkun hæðarinnar úr skrifstofu- og verslunarhúsnæði í íbúð. Stefnendur eiga neðri hæð sama húss í óskiptri sameign, Grétar Helgi og Bergur sín 25% en Grímseyjarbræður ehf. 50%, og mun vera um iðnaðarhúsnæði að ræða.
Eigandi efri hæðar hússins lagði fram umsókn sína um byggingarleyfi 10. febrúar 2014. Skipulags- og byggingarfulltrúi stefnda mun þá hafa bent umsækjanda á að afla þyrfti samþykkis eigenda neðri hæðar fjöleignarhússins. Í greinargerð stefnda segir að nokkur bið hafi orðið á afgreiðslu umsóknarinnar vegna þessa. Í stefnu kemur fram að stefnendur hafi mótmælt umsókninni við skipulags- og byggingarfulltrúann, bæði munnlega og skriflega, og staðið í þeirri trú að ekki yrði meira úr málinu.
Eigandi efri hæðarinnar ítrekaði fyrri umsókn sína um byggingarleyfi bréflega 25. mars 2015. Skömmu áður, 18. mars s.á., sendi lögmaður hans skipulags- og byggingarfulltrúanum tölvupóst þar sem bent var á tiltekið álit kærunefndar fjöleignarhúsamála sem umsækjandi taldi hafa þýðingu varðandi mat á nauðsyn samþykkis annarra eigenda fjöleignarhúss til breyttrar notkunar séreignar. Í framhaldinu lagði skipulags- og byggingarfulltrúinn það til, í minnisblaði til ESU, að umsóknin yrði samþykkt.
ESU samþykkti á fundi 20. apríl 2015 að fela byggingarfulltrúanum að gefa út byggingarleyfi vegna umsóknarinnar þegar tilskilin gögn lægju fyrir. Umsækjanda var tilkynnt um þá ákvörðun með bréfi, dags. 21. s.m.
Stefnendur kveðast hafa fengið
tilkynningu um ákvörðun ESU með bréfi, dags. 7. maí s.á. Af hálfu
stefnenda var ákvörðuninni mótmælt með tölvupósti 10. maí s.á. Með bréfi, dags.
4. júní 2015, kynnti skipulags- og byggingarfulltrúi að erindið hefði verið
tekið fyrir á fundi ESU 29. maí s.á. og að bókað hefði þá verið um að
ákvörðunin hefði verið tekin „án samþykkis annarra eigenda hússins“ og að hún
ætti „ekki að hafa áhrif á notkun neðri hæðar Búðavegar 35 enda
verða eigendur fyrirhugaðrar íbúðar að sætta sig við þá starfsemi sem fram fer
í húsinu, enda geti tilkoma hennar ekki sett öðrum eigendum nýjar og þrengri skorður
á nýtingu eignarhluta sinna.“
Af
hálfu eigenda neðri hæðar fasteignarinnar voru frekari mótmæli sett fram með
tölvupósti til skipulags- og byggingarfulltrúa 21. júní s.á. Kom þar fram að
stefnendur skildu ekki hvernig unnt væri að breyta skráningu notkunar efri
hæðar fasteignarinnar án samþykkis eigenda neðri hæðrarinnar og að þeir myndu
leita sér lögræðilegrar ráðgjafar í ljósi þeirrar stöðu sem upp væri komin. Því
erindi svaraði skipulags- og byggingarfulltrúinn með tölvupósti degi síðar og
kom þar fram að eiganda efri hæðar hefði verið neitað um byggingarleyfi í 14
mánuði eða þar til bent hefði verið á að í úrskurði í sambærilegu máli kæmi
fram að það þyrfti ekki samþykki annarra eigenda til að breyta notkun húsnæðis.
Hefði fengist staðfest hjá lögfræðingi Reykjavíkurborgar að um sambærilegar
aðstæður væri að ræða.
Í
framhaldinu leituðu stefnendur til lögmanns, sem ritaði af þeirra hálfu bréf
til stefnda, dags. 25. október 2015, þar sem þess var krafist að ákvörðun
stefnda um að heimila breytta notkun efri hæðarinnar yrði felld úr gildi.
Erindinu var svarað bæði með bréfi og tölvupósti skipulags- og
byggingarfulltrúa 12. nóvember s.á. Var þar áréttað að fyrri afgreiðsla ESU, um
veitingu byggingarleyfis, stæði óbreytt.
Í
desember 2015 óskuðu stefnendur, með aðstoð lögmanns síns, eftir áliti
kærunefndar húsamála. Álit nefndarinnar í máli nr. 53/2015 lá fyrir 11. apríl
2016 og var niðurstaðan sú að eiganda efri hæðar hússins væri óheimilt að
breyta eignarhluta sínum úr atvinnuhúsnæði í íbúðarhúsnæði án samþykkis allra
eigenda hússins.
Lögmaður stefnenda ítrekaði með bréfi til stefnda, dags. 21. apríl 2016, kröfu sína um að ákvörðun um að heimila breytta notkun efri hæðar hússins yrði felld úr gildi án tafar, enda væri ákvörðunin ógildanleg, með vísan til álits kærunefndar húsamála í máli nr. 53/2015. Var bent á að stjórnvöld bæru skaðabótaábyrgð á tjóni sem leiddi af ólögmætum stjórnvaldsákvörðunum og var þess krafist að stefndi greiddi áfallinn málskostnað stefnenda að fjárhæð 590.554 krónur.
Álit kærunefndar húsamála var lagt fram til kynningar á fundi ESU 2. maí 2016, ásamt erindi lögmanns stefnenda frá 21. apríl s.á. Samþykkti nefndin að fela skipulags- og byggingarfulltrúa að svara bréfi lögmannsins og jafnframt að kalla eftir áliti eiganda efri hæðar fasteignarinnar á framkomnu áliti kærunefndar húsamála. Í bréfi skipulags- og byggingarfulltrúans til lögmanns stefnenda, dags. 4. maí 2016, var kynnt að til stæði að kalla eftir viðbrögðum eiganda efri hæðarinnar, en jafnframt var þar áréttað að niðurstaða kærunefndar húsamála væri „álit“ og að álitið varðaði ekki ágreiningsefni milli stefnenda og sveitarfélagsins, heldur milli eigenda fjöleignarhússins. Þá var því alfarið hafnað í bréfinu að lagagrundvöllur væri fyrir ábyrgð stefnda á kostnaði stefnenda af lögmannsaðstoð.
Á fundi ESU 30. maí 2016 var lagt fram til kynningar bréf eiganda efri hæðar Búðavegar 35, dags. 24. s.m., vegna álits kærunefndar húsamála í máli nr. 53/2015.
Á fundi ESU 15. júní s.á. var síðan bókað að nefndin teldi, í ljósi álits kærunefndar húsamála, að byggingarleyfi sem samþykkt var á fundi nefndarinnar 20. apríl 2015 kynni að vera „ógildanlegt, þar sem eigandi efri hæðar hafi ekki haft eignarréttarlegar heimildir til breyttrar notkunar eignarinnar skv. 1. mgr. 27. gr. fjöleignarhúsalaga nr. 26/1994.“ Var skipulags- og byggingarfulltrúa falið að tilkynna eiganda efri hæðarinnar um þetta og veita rétt til andmæla.
Á fundi ESU 11. ágúst 2016 var ákveðið að leggja til að byggingarleyfið sem samþykkt var 20. apríl 2015 yrði afturkallað, eftir að andmælabréf eiganda efri hæðarinnar hafði verið lagt fram og yfirfarið. Fól nefndin skipulags- og byggingarfulltrúa að tilkynna um afturköllunina, að aflokinni málsmeðferð bæjarstjórnar. Mun eiganda efri hæðarinnar hafa verið tilkynnt um afturköllunina bréflega 22. ágúst 2016. Sú ákvörðun mun hafa verið kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með kæru, dags. 7. desember 2016, en ekki er kunnugt um afdrif þeirrar kæru.
Með bréfi til eins stefnenda, dags. 10. október 2016, hafnaði bæjarstjóri stefnda alfarið kröfu um greiðslu lögfræðikostnaðar. Er tekið fram í bréfinu að ekki sé til staðar sérstök lagaheimild að baki kröfunni eða almennar heimildir til að krefja stjórnvöld um lögfræðikostnað vegna samskipta við þau. Með bréfi til annars stefnenda, dags. 19. desember s.á., var þessi afstaða ítrekuð, en bæjarráð hafði þá fjallað um erindið og hafnað því.
Við aðalmeðferð málsins gáfu stefnendurnir Grétar Helgi Geirsson og Bergur Einarsson aðilaskýrslu, sem og Ólafur Níels Eiríksson, fyrirsvarsmaður Grímseyjarbræðra ehf. Þá gaf Páll Björgin Guðmundsson, bæjarstjóri stefnda, aðilaskýrslu. Einnig gaf skýrslu sem vitni Valur Sveinsson, skipulags- og byggingarfulltrúi stefnda.
II
Málsástæður stefnenda
Stefnendur
kveðast byggja kröfur sínar á almennu skaðabótareglunni. Til
grundvallar þeirri ákvörðun hins stefnda sveitarfélags, sem síðar hafi verið
afturkölluð þar sem hún var talin ógildanleg, hafi legið ólögmæt og ómálefnaleg
sjónarmið sem hafi leitt til bersýnilega rangrar niðurstöðu, enda hafi
ákvörðunina skort lagastoð og þá hafi hún jafnframt farið gegn settum lögum.
Stefndi
hafi á ólögmætan og saknæman hátt valdið stefnendum tjóni, einkum kostnaði við
meðferð málsins á stjórnsýslustigi, auk kostnaðar við undirbúning dómsmáls til
ógildingar á hinum ólögmæta úrskurði stefnda. Vegna þessarar ólögmætu
ákvörðunar stefnda hafi stefnendur orðið fyrir töluverðum kostnaði og
óþægindum við að fá sín mál rétt fyrir dómstólum.
Aðalkrafa stefnenda byggist
á því að stefndi verði dæmdur til að greiða stefnendum skaðabætur vegna
óhjákvæmilegs kostnaðar þeirra við að gæta réttinda sinna gagnvart bersýnilega
ólögmætri ákvörðun stefnda.
Á því sé byggt að ákvörðun
sú sem stefndi hafi tekið í málinu hafi verið ólögmæt. Ákvörðunina hafi skort lagastoð
auk þess sem hún hafi farið í bága við ýmis lög, svo sem skipulagslög nr.
123/2010, lög um fjöleignarhús nr. 26/1994, stjórnsýslulög nr. 37/1993 og hina
óskráðu lögmætisreglu íslensks stjórnsýsluréttar. Þá hafi ákvörðunin farið í
bága við vandaða stjórnsýsluhætti á fjölmargan hátt, bæði í aðdraganda
ákvörðunarinnar og í kjölfar hennar. Stefndi hafi, án þess að gefa stefnendum
kost á því, sem þó sé áskilið í lögum um fjöleignarhús, tekið ákvörðun sem
skert hafi mikilsverð réttindi þeirra og eignarrétt og hafi verið til þess
fallin að valda þeim augljósu fjárhagslegu tjóni. Stefnendur hafi verið
nauðbeygðir til þess að ráða sér lögmann til að gæta réttinda sinna vegna þessa
stjórnsýsluklúðurs stefnanda, en sú aðgerð hafi verið bein og augljós afleiðing
af framferði og gáleysi starfsmanns eða starfsmanna stefnda í þessu máli.
Stjórnvöld geti bakað sér
skaðabótaábyrgð þegar þau taki ákvarðanir sem séu ólögmætar og verði borgurunum
til tjóns. Í fræðum og framkvæmd hafi verið viðurkennt að þegar fyrir liggi að
stjórnvaldsákvörðun hafi skort lagastoð eða fari í bága við lög hafi
stjórnvöld skapað sér skaðabótaskyldu. Þegar stjórnvöldum skriki fótur við
opinbera sýslan, t.d. við túlkun réttarheimilda, hafi þau ekki gætt ítrustu
varfærni í störfum sínum og þannig sýnt gáleysi. Sé á því byggt í máli þessu.
Enn fremur sé á því byggt, og talið
að það auki á saknæmisstig stefnda, að við málsmeðferðina og ákvörðunina hafi
starfsmaður stefnda ekki gætt margvíslegra ákvæða stjórnsýslulaga;
rannsóknarreglu 10. gr. með því að hafa tekið ákvörðun í málinu án þess að gæta
að því að málið væri nægilega upplýst, jafnræðisreglu 11. gr. enda njóti
stefnandi ekki jafnræðis á við aðra í sambærilegri stöðu, meðalhófsreglu 12.
gr. enda hafi ákvörðunin farið freklega gegn hagsmunum stefnenda, andmælareglu
13. gr. enda hafi ákvörðunin verið tekin án þess að hlustað væri á stefnendur
eða þeim gefið tækifæri til andmæla, auk tilkynningarskyldu 14. gr. þar sem
stefnendum hafi ekki verið tilkynnt um að málið væri til meðferðar. Þá sé vísað
til vandaðra stjórnsýsluhátta. Samkvæmt öllu framangreindu sé á því byggt að
málsmeðferðin hafi verið háð alvarlegum annmörkum, bæði að efni til og formi,
sem hafi leitt til þess að ákvörðunin varð röng. Telji stefnendur þetta liggja
fyrir óumdeilt í máli þessu. Álitaefnið sé hver eigi að bera það tjón sem
stefnendur hafi orðið fyrir vegna þessa.
Stefnendum verði ekki kennt um
ólögmæta og glórulausa ákvörðun stefnda, enda hafi engra málsmeðferðarreglna
verið gætt. Hefði það verið gert hefði ákvörðunin aldrei verið tekin, því að
ákvörðunin hafi augljóslega verið ólögmæt og skaðað hagsmuni stefnenda. Um það
sé við stefnda einan að sakast. Því fylgi ábyrgð þegar stjórnvald taki
ákvarðanir út á við um réttindi borgaranna. Ekki síst þegar augljóst sé að
ákvarðanirnar varði mikilsverð og að auki fjárhagsleg réttindi borgaranna og
skerði eignarrétt þeirra. Ákvörðun þessi hafi verið að minnsta kosti tekin af
gáleysi, ef ekki stórkostlegu gáleysi, af hálfu starfsmanns stefnda. Ákvörðunin
hafi valdið stefnendum sannanlegu tjóni sem felist í óhjákvæmilegum kostnaði
við að gæta réttar þeirra. Tjón þetta sé sennileg afleiðing af saknæmri og
ólögmætri háttsemi starfsmanns stefnda.
Í stefnu er sameiginlegt tjón
stefnenda sundurliðað svo:
Lögmannskostnaður 39,25 klst. 20.900
kr./klst. 830.325 krónur
Vsk. 24% 196.878
krónur
Útlagður kostnaður 965
krónur
Samtals: 1.018.168
krónur
Stefnendur hafi skipt kostnaðinum á
milli sín í réttu hlutfalli við eign sína í fasteigninni. Grétari Helga hafi því
verið gerður reikningur fyrir 254.542 krónum (25%), Bergi reikningur fyrir
254.542 krónum (25%) og Grímseyjarbræðrum ehf. reikningur upp á 509.084 krónur.
Allar fjárhæðir séu með virðisaukaskatti inniföldum.
Skaðabótakrafa Grétars Helga
Geirssonar sundurliðist svo, að 205.276 krónur séu vegna vinnuliðar og 49.266
krónur vegna virðisaukaskatts, samtals 254.542 krónur. Grétar sé ekki
virðisaukaskattsskyldur og því krefjist hann einnig skaðabóta vegna greiðslu
virðisaukaskatts.
Skaðabótakrafa Bergs Einarssonar
sundurliðist svo, að 205.276 krónur séu vegna vinnuliðar og 49.266 krónur vegna
vegna virðisaukaskatts, samtals 254.542 krónur. Bergur sé ekki
virðisaukaskattsskyldur og því krefjist hann einnig skaðabóta vegna greiðslu
virðisaukaskatts.
Krafa Grímseyjarbræðra ehf.
sundurliðist svo, að 410.552 krónur séu vegna vinnuliðar. Grímseyjarbræður ehf.
séu virðisaukaskattsskyldir og því krefjist þeir eigi skaðabóta vegna greiðslu
virðisaukaskatts líkt og Grétar Helgi og Bergur geri.
Byggt sé á sakarreglunni og öðrum
meginreglum skaðabótaréttar varðandi bótaskyldu stefnda, enda hafi verið um að
ræða ólögmæta stjórnvaldsákvörðun sem tekin hafi verið með saknæmum hætti og
bakað hafi stefnendum tjón.
Allir stefnendur krefjist
dráttarvaxta frá 21. maí 2016, þ.e. að mánuði liðnum frá því að stefnendur hafi
fyrst gert kröfu um skaðabætur með bréfi, dags. 21. apríl 2016.
Til vara krefjist stefnendur þess,
hver fyrir sig, að viðurkennd verði skaðabótaskylda stefnda vegna þess
fjártjóns sem stefnendur urðu fyrir við að gæta hagsmuna sinna vegna ákvörðunar
ESU frá 20. apríl 2015 um að veita umrætt byggingarleyfi. Varðandi
viðurkenningarkröfu þessa sé byggt á öllum röksemdum sem settar séu fram til
stuðnings aðalkröfu um skaðabætur og um lagarök sé vísað til 2. mgr. 25. gr.
laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.
III
Málsástæður stefnda
Stefndi bendir á að hann sé
sveitarfélag sem hafi með höndum stjórnsýsluverkefni á sviði laga nr. 160/2010
um mannvirki. Mál þetta sé sprottið upp af umsókn eiganda efri hæðar Búðavegar
35 um breytta notkun á fasteigninni, þ.e. skráningu efri hæðar sem
íbúðarhúsnæðis í stað skrifstofu- og verslunarhúsnæðis, sbr. umsókn, dags. 10.
febrúar 2014. Við afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar beri sveitarfélagi að taka
tillit til hagsmuna umsækjanda af eðlilegri og hagkvæmri nýtingu eignar sinnar.
Jafnframt beri sveitarfélagi að taka tillit til hagsmuna annarra aðila af
breyttri notkun, auk laga, reglna og skipulagsáætlana. Einn þáttur í þeirri
vinnu sé að gæta að eignarréttarlegum heimildum umsækjanda til að standa að
byggingarleyfisumsókn. Eðli máls samkvæmt geti hagsmunir umsækjanda og annarra
aðila verið andstæðir við afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar. Þá bendi gögn
málsins til þess að ágreiningur hafi verið uppi milli eigenda fjöleignarhússins
Búðavegar 35 vegna annarra málefna, svo sem réttar til lóðar, bílastæða o.fl.
Stefndi kveðst byggja aðalkröfu sína
um sýknu á aðildarskorti. Frumorsök meints tjóns stefnenda sé umsókn eiganda
efri hæðar Búðavegar 35 um byggingarleyfi. Lögmannskostnaður stefnenda sé vegna
þeirrar málsmeðferðar og sé m.a. vegna reksturs máls fyrir kærunefnd húsamála,
sem stefndi hafi ekki átt aðild að.
Þá kveðst stefndi byggja sýknukröfu
sína á því að grundvallarskilyrði almennu skaðabótareglunnar, sem stefnendur
byggi málsókn sína á, séu ekki uppfyllt eða færð fram sönnun um slíkt.
Í fyrsta lagi liggi ekki fyrir að
tjón hafi orðið. Í öðru lagi sé ósannað að ætlað tjón teljist sennileg
afleiðing tjónsatburðar. Í þriðja lagi þá leiði reglur um skyldu tjónþola að
takmarka tjón sitt til þess að skaðbótaábyrgð stefnda komi ekki til greina. Í
fjórða lagi hafi ekki átt sér stað ólögmæt og/eða saknæm háttsemi af hálfu
stefnda.
Tjónshugtakið og sönnun tjóns:
Stefnendur séu eigendur
fasteignarinnar Búðavegar 35, neðri hæðar. Á eigendum fasteigna hvíli almennar
eigendaskyldur sem m.a. feli í sér að gæta að hagsmunum tengdum eignarhaldi á
fasteigninni. Búðavegur 35 sé fjöleignarhús sem um gildi lög um fjöleignarhús
nr. 26/1994, sbr. ákvæði 12. og 13. gr. um réttindi og skyldur eigenda
fjöleignarhúss, auk annarra ákvæða um réttarstöðu slíkra eigna. Búðavegur 35 sé
staðsett í þéttbýli og þurfi eigendur slíkra eigna að sæta því að gæta hagsmuna
sinna gagnvart ákvörðunum á sviði skipulags- og mannvirkjamála vegna nálægra
eigna. Kostnaður af slíkri hagsmunagæslu sé ekki tjón í skilningi
skaðabótaréttarins. Nauðsynlegar aðgerðir til að gæta að eigin hagsmunum, eftir
atvikum með aðstoð sérfróðra aðila, teljist ekki tjón í skilningi
skaðabótaréttarins.
Það sé meginregla að aðilar þurfi að
gæta að hagsmunum sínum gagnvart stjórnvöldum á eigin ábyrgð. Stefnendur beri
sjálfir ábyrgð á kostnaði, kjósi þeir að leita til lögmanns vegna slíkrar
hagsmunagæslu. Til hliðsjónar sé einnig vísað til 129. gr. laga nr. 91/1991 um
meðferð einkamála, um skilgreiningu á málskostnaði. Ákvæðið varði einungis
kostnað vegna reksturs máls fyrir dómi, en ekki stjórnvöldum. Sérfræðikostnaður
stefnenda vegna samskipta við stefnda teljist ekki tjón. Tjónshugtakið taki til
skerðingar á lögvörðum hagsmunum. Ákvörðun stefnda frá 20. apríl 2015 um
veitingu byggingarleyfis geti með engu móti falið í sér að kostnaður stefnenda
við að gæta hagsmuna sinna teljist vera þeir hagsmunir sem skertir hafi verið.
Þá sé bent á að hagsmunagæsla
stefnenda, m.a. með aðstoð lögmanns, með því að leita álits kærunefndar
húsamála, sé í grunninn hagsmunagæsla gagnvart meðeiganda í fjöleignarhúsinu
Búðavegi 35. Umþrætt ákvörðun stefnda, dags. 20. apríl 2015, geti með engu móti
talist fela í sér skerðingu á lögvörðum hagsmunum stefnenda, sem nemi fjárhæð
lögmannskostnaðar við að skýra réttarstöðu stefnenda gagnvart eiganda efri
hæðar Búðavegar 35.
Stefndi kveðst mótmæla sérstaklega
fullyrðingum í stefnu um að ákvörðun stefnda, dags. 20. apríl 2015, hafi falið
í sér takmarkanir á nýtingu eignar stefnenda og/eða að tjón hafi hlotist á
lögvörðum hagsmunum stefnenda vegna ákvörðunarinnar. Í stefnu sé ekki gerð
grein fyrir slíku tjóni og engin tilraun gerð til að sanna að slíkt tjón hafi
orðið. Stefnukröfur varði einungis kostnað af lögmannsþjónustu.
Þá sé byggt á því að ekki liggi
fyrir sönnun um tjón að öðru leyti.
Tjón er ekki sennileg afleiðing meints tjónsatburðar:
Verði talið að kostnaður stefnenda
teljist tjón í skilningi skaðabótaréttarins, byggi stefndi á því að umkrafðar
skaðabætur varði ekki tjón sem teljist sennileg afleiðing af tjónsatburði.
Ákvörðun stefnda, dags. 20. apríl
2015, um byggingarleyfi til handa eiganda efri hæðar Búðavegar 35, hafi verið
kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. lög nr.
130/2011. Yrði kostnaður af aðkeyptri lögmannsvinnu gagnvart stjórnvöldum
talinn sennilegt tjón af ógildanlegri útgáfu byggingarleyfis, væri það einungis
vegna málarekstrar fyrir þeirri úrskurðarnefnd. Stefnendur hafi ekki borið
málið undir nefndina, heldur hafi vinna lögmannsins beinst að öðrum þáttum.
Bent sé á að í bréfi stefnenda,
dags. 20. júní 2015, hafi verið kynnt að stefnendur hygðust leita til lögmanns
vegna málsins. Fyrsta erindi lögmanns hafi hins vegar komið fram í október 2015
og hafi málið aldrei verið borið undir úrskurðarnefnd umhverfis- og
auðlindamála af hans hálfu. Vinna lögmannsins hafi varðað almenn bréfasamskipti
við stefnda, öflun álits fyrir kærunefnd húsamála, þar sem stefndi hafi ekki
haft aðild, og gerð stefnudraga, sem hafi enga þýðingu haft fyrir lyktir
málsins. Stefnendur sjálfir hafi jafnframt staðið í samskiptum við stefnda.
Skylda stefnenda til að takmarka tjón sitt:
Þá sé vísað til þess að á stefnendum
hafi hvílt skylda til að takmarka hugsanlegt tjón í samræmi við meginreglur
skaðabótaréttar. Í því felist að gera verði þá kröfu að stefnendur og lögmaður
á þeirra vegum leggi málið í forsvaranlegan farveg. Stefnendum hafi verið unnt
að kæra umþrætta ákvörðun til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Það
hafi ekki verið gert, heldur hafi hagsmunagæsla lögmannsins beinst að
réttarstöðu stefnenda gagnvart meðeigendum þeirra að fjöleignarhúsinu Búðavegi
35. Síðar hafi lögmaðurinn stofnað til tilefnislauss kostnaðar með því að vinna
stefnu á sama tíma og stefndi hafi haft málið til meðferðar í ljósi álits
kærunefndar húsamála. Sú málsmeðferð hafi síðar leitt til þess að
byggingarleyfið, dags. 20. apríl 2015, var afturkallað.
Skilyrði sakarreglu um ólögmæta og saknæma háttsemi:
Sakarreglan feli í sér það skilyrði
fyrir skaðabótaábyrgð að tjóni sé valdið með ólögmætri og saknæmri háttsemi.
Stefndi byggi á því að tjóni hafi ekki verið valdið með ólögmætri og saknæmri
háttsemi með ákvörðun, dags. 20. apríl 2015, um byggingarleyfi.
Gögn málsins beri með sér að við
afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar eiganda efri hæðar fasteignarinnar hafi
byggingarfulltrúi, sem undirbjó afgreiðslu ESU, haft til sérstakrar skoðunar
hvort samþykki eigenda neðri hæðar fasteignarinnar væri nauðsynlegt. Upplýst sé
að byggingarfulltrúinn hafi þar sérstaklega haft til skoðunar álit kærunefndar
húsamála í máli nr. 19/2012. Þá hafi byggingarfulltrúinn einnig leitað eftir
upplýsingum um stjórnsýsluframkvæmd hjá Reykjavíkurborg. Með tilliti til þessa
undirbúnings hafi verið bókað af ESU að skilyrði væru til að veita
byggingarleyfi. Bent sé á að stefndi hafi á þessum tíma haft
byggingarleyfisumsókn til meðferðar og hafi lögum samkvæmt borið að taka
afstöðu til hennar, m.a. með hliðsjón af hagsmunum umsækjandans.
Stefndi byggi á því að ákvörðun ESU
verði í ljósi framangreinds ekki metin sem saknæm háttsemi. Stefnda hafi borið
skylda til að taka afstöðu til fyrirliggjandi umsóknar og við þá afgreiðslu
taka afstöðu til lögfræðilegs álitaefnis um réttarstöðu eigenda fjöleignarhúss
innbyrðis. Fyrir hafi legið álit kærunefndar húsamála í hliðstæðu máli, þar sem
fjallað hafi verið um umfang röskunar sem fylgt hafi breytingu séreignar úr
atvinnuhúsnæði í íbúðarhúsnæði.
Með áliti kærunefndar húsamála,
dags. 11. apríl 2016, sem borist hafi stefnda upp úr 18. apríl sama ár, hafi
komið fram vísbending um að ákvörðunin væri ógildanleg. Þótt afgreiðsla stefnda
geti flokkast undir mistök verði háttsemi stefnda ekki talin saknæm. Það hafi
verið góðir og gegnir stjórnsýsluhættir við undirbúning málsins í apríl 2015 að
líta til fyrri álita kærunefndar húsamála og kanna stjórnsýsluframkvæmd hjá
öðrum sveitarfélögum.
Stefndi telji jafnframt að með
áliti, dags. 11. apríl 2016, hafi kærunefnd húsamála í raun breytt um áherslur
varðandi skýringu á 27. gr. fjöleignarhúsalaga. Þá áherslubreytingu hafi
stefndi ekki getað séð fyrir eða að öðru leyti greint að sérstakar líkur væru á
að mismunandi niðurstöðu í þessum tveimur málum, svo það verði metið til
stefnda til sakar.
Á grundvelli alls framangreinds beri
að sýkna stefnda bæði af greiðslukröfum stefnenda og varakröfu um viðurkenningu
skaðabótaábyrgðar.
Um varakröfu:
Stefndi kveður varakröfu sína um
sýknu að svo stöddu hvíla á því að ákveðin óvissa sé um það hvort afturköllun
stefnda á ákvörðun ESU, dags. 20. apríl 2015, standist. Afturköllunin hafi
verið gerð með bókun ESU, dags. 11. ágúst 2016. Eigandi efri hæðar Búðavegar 35
hafi kært ákvörðunina til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með kæru,
dags. 7. desember 2016. Afturköllunin hafi hvílt á áliti kærunefndar húsamála,
sem falið hafi í sér að kærunefndin hafi gefið það álit að samþykki eigenda
neðri hæðar hefði þurft vegna útgáfu byggingarleyfisins. Það sé í raun
fræðilega mögulegt að úrskurðarnefndin telji afturköllunina ekki standast, þar
sem skilyrði hafi verið til útgáfu upphaflegs byggingarleyfis. Stefnendur hafi
verið upplýstir um þessa stöðu, með bréfi stefnda, dags. 19. desember 2016.
Ef sú aðstaða skapist að ákvörðun
ESU, dags. 20. apríl 2015, teljist ekki vera afturkallanleg, sé sýnt að
kostnaður af hagsmunagæslu eigenda neðri hæðar Búðavegar 35 varði ekki
ógildanlega ákvörðun sem stefnda hafi verið heimilt að afturkalla. Upphafleg
ákvörðun um breytta skráningu efri hæðar Búðavegar 35 myndi því standa óhögguð.
Hagsmunagæsla eigenda neðri hæðar myndi því ekki geta þjónað þeim tilgangi að
hnekkja ógildanlegri ákvörðun. Á meðan slík óvissa sé til staðar verði að sýkna
stefnda að svo stöddu.
Um þrautavarakröfu:
Verði talið að stefndi beri
skaðabótaábyrgð á tjóni stefnenda, sé byggt á því að lækka beri stefnukröfur
verulega. Einungis kæmi þá til greina að kröfur stefnenda næðu til þeirra
vinnuliða lögmannsins sem hefðu beina þýðingu við að hnekkja ákvörðun ESU,
dags. 20. apríl 2015.
IV
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um það hvort
hið stefnda sveitarfélag sé skaðabótaskylt gagnvart stefnendum vegna ákvörðunar
stefnda frá 20. apríl 2015 um veitingu byggingarleyfis til breyttrar notkunar
séreignar á efri hæð fjöleignarhússins að Búðavegi 35, Fáskrúðsfirði, án
samþykkis stefnenda sem eigenda neðri hæðar hússins. Tjónið kveða stefnendur
felast í útlögðum kostnaði þeirra af aðstoð lögmanns við að fá ákvörðun þessari
hnekkt. Miðast fjárkröfur þeirra við vinnu lögmannsins á tímabili frá október
2015 til júní 2016, þ.m.t. við gerð stefnu sem aldrei var gefin út.
Dómkröfum stefnenda er réttilega
beint að stefnda sem því stjórnvaldi sem tók ákvörðun um veitingu
byggingarleyfis, enda eru kröfurnar reistar á því að ákvörðunin og málsmeðferð
stefnda hafi verið haldin annmörkum bæði að formi til og efni. Verður kröfu
stefnda um sýknu á grundvelli aðildarskorts því hafnað.
Líkt og tekið hefur verið fram í
dómum Hæstaréttar, t.d. í málum nr. 70/2008, nr. 444/2008 og nr. 585/2015,
gildir sú meginregla í íslenskum rétti að borgararnir verða almennt sjálfir að
bera þann kostnað sem þeir hafa af erindum sínum til stjórnvalda og málarekstri
fyrir þeim. Kjósi þeir að nota aðstoð sérfræðinga við slík erindi og hafa af
því kostnað geta þeir ekki krafist þess að sá kostnaður verði þeim bættur,
hvort sem erindið skilar þeim árangri eða ekki. Þarf sérstaka lagaheimild til
þess að unnt sé að krefjast endurgreiðslu slíks kostnaðar. Sú lagaheimild er
ekki fyrir hendi í því tilviki sem hér um ræðir.
Þess finnast þó dæmi í dómum
Hæstaréttar að fallist hafi verið á kröfur um skaðabætur vegna tjóns sem talið
er felast í kostnaði af aðstoð sérfræðinga, s.s. lögmanna, við málarekstur
fyrir stjórnvöldum. Dæmi um slíkt er að finna í fyrrnefndum dómum réttarins í
málum nr. 70/2008 og nr. 444/2008, en dæmi um sýknu af slíkri kröfu er að finna
í áðurnefndum dómi í máli nr. 585/2015.
Kröfur stefnenda eru í máli þessu
settar fram sem skaðabótakröfur, á grundvelli hinnar almennu skaðabótareglu
(sakarreglu) íslensks réttar og reglu um vinnuveitendaábyrgð. Skilyrði þess að
taka megi þær kröfur til greina er að stefnendur sýni fram á að starfsmenn
stefnda hafi sýnt af sér saknæma og ólögmæta háttsemi við afgreiðslu á
byggingarleyfisumsókn eiganda efri hæðarinnar eða í kjölfar hennar, og að þeir
hafi orðið fyrir tjóni sem telst í orsakasambandi við og sennileg afleiðing af þeirri
háttsemi starfsmanna stefnda. Þá verður af dómafordæmum Hæstaréttar á þessu
sviði ráðið að gerðar séu nokkuð ríkar kröfur til þess að um augljósa eða
verulega annmarka á efni stjórnvaldsákvörðunar eða málsmeðferð sé að ræða, til
þess að skilyrði sakarreglunnar um saknæmi teljist uppfyllt.
Fyrir liggur að hið stefnda
sveitarfélag mat það sjálft svo að ákvörðun þess um veitingu byggingarleyfis
til eiganda efri hæðar hússins væri haldin ógildingarannmarka, eftir að álit
kærunefndar húsamála frá 11. apríl 2016, sem stefnendur öfluðu, lá fyrir. Verður
því við það að miða að ákvörðun stefnda um veitingu byggingarleyfisins hafi
verið haldin efnisannmarka. Leiddi þetta til þess að stefndi ákvað að
afturkalla byggingarleyfið í ágústmánuði 2016.
Við mat á því hve augljós
framangreindur efnisannmarki mátti vera starfsmönnum stefnda við ákvörðun um
veitingu byggingarleyfisins, og þar með mat á saknæmi þeirra, verður að líta
til lagaákvæða sem þýðingu hafa við ákvörðun um veitingu byggingarleyfa og
eftir atvikum skipulagsákvæða. Af gögnum málsins, þ.m.t. minnisblaði skipulags-
og byggingarfulltrúa stefnda til ESU, dags. 16. mars 2015, og framburði hans
fyrir dómi, verður ráðið að skipulagsákvæði hafi ekki verið talin standa í vegi
þess að breytt notkun efri hæðar úr skrifstofuhúsnæði í íbúðarhúsnæði yrði
heimiluð. Hafa stefnendur ekki fært fyrir því haldbær rök að það mat hafi verið
rangt.
Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr.
160/2010 um mannvirki skal umsókn um byggingarleyfi fylgja samþykki meðeigenda
samkvæmt ákvæðum laga um fjöleignarhús nr. 26/1994. Í þessu samhengi eru það
ákvæði 27. gr. og 41. gr. laganna sem koma til skoðunar. Samkvæmt 1. mgr. 27.
gr. laganna eru breytingar á hagnýtingu séreignar frá því sem verið hefur eða
ráð var fyrir gert í upphafi, sem hafa í för með sér verulega meira ónæði,
röskun eða óþægindi fyrir aðra eigendur eða afnotahafa en áður var og gengur og
gerist í sambærilegum húsum, háðar samþykki allra eigenda hússins. Í 2. mgr.
segir að þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. geti eigandi ekki sett sig á móti slíkri
breytingu ef sýnt er að hún hafi ekki í för með sér neina röskun á lögmætum
hagsmunum hans. Í 3. mgr. segir að sé um að ræða breytta hagnýtingu sem ekki er
veruleg sé nægilegt að samþykki einfalds meirihluta miðað við fjölda og eignarhluta
liggi fyrir. Loks segir í 4. mgr. að ef breytt hagnýting eignarhluta hafi
sérstök og veruleg óþægindi eða truflun í för með sér fyrir suma eigendur, einn
eða fleiri, en aðra ekki þá eigi þeir sem sýnt geta fram á það sjálfstæðan rétt
til að krefjast þess að af breytingunni verði ekki. Í 41. gr. laganna, þar sem
fjallað er um ákvarðanatöku um sameiginleg málefni í fjöleignarhúsum, sbr. 39.
gr., segir í 5. tölul. A-liðar 1. mgr. að til ákvarðana um verulegar breytingar
á hagnýtingu séreignar, sbr. 1. mgr. 27. gr., þurfi samþykki allra eigenda. Í
3. tölul. C-liðar sömu málsgreinar segir að til ákvarðana um breytta hagnýtingu
séreignar sem ekki er veruleg, sbr. 3. mgr. 27. gr. þurfi samþykki einfalds
meirihluta eigenda, bæði miðað við fjölda og eignarhluta á húsfundi.
Samkvæmt framangreindum lagaákvæðum
er ljóst að það valt á skýringu matskenndra lagaákvæða hvort samþykki allra
eigenda fjöleignarhússins var nauðsynlegt til að orðið yrði við umsókn eiganda
efri hæðar um byggingarleyfi.
Stefndi byggir á því að breytt mat
skipulags- og byggingarfulltrúa hans á nauðsyn samþykkis allra eigenda
fjöleignarhússins Búðavegar 35, við undirbúning ákvörðunar ESU um afgreiðslu
byggingarleyfisumsóknar eiganda efri hæðar, hafi verið forsvaranlegt í ljósi
álits kærunefndar húsamála frá 23. október 2012 í máli nr. 19/2012. Í álitinu
segir m.a. að 27. gr. laga um fjöleignarhús sé „fyrst og fremst ætlað [að]
takmarka að stunduð sé atvinnustarfsemi í húsnæði sem ætlað er til íbúðar, þó
svo að gildissvið greinarinnar verði ekki bundið við slík tilvik eingöngu.“ Þá
segir þar að kærunefnd fallist ekki á sjónarmið álitsbeiðanda um að búseta í
húsinu muni að öllum líkindum leiða til vandamála fyrir álitsbeiðanda, svo sem
varðandi opnunartíma og fleira, enda verði „eigendur fyrirhugaðrar íbúðar að
sætta sig við þá atvinnustarfsemi sem fram fer í húsinu, enda geti tilkoma
hennar ekki sett öðrum eigendum nýjar og þrengri skorður á nýtingu eignarhluta
sinna.“ Fyrir dómi kvaðst skipulags- og byggingarfulltrúinn hafa leitað til
Mannvirkjastofnunar og síðan til lögmanns Reykjavíkurborgar til að ráðfæra sig
um hvort álitið gæti talist fordæmisgefandi við afgreiðslu umræddrar
byggingarleyfisumsóknar.
Að framanrituðu virtu, og þrátt
fyrir að lagt sé til grundvallar að ákvörðun um útgáfu byggingarleyfis hafi
verið haldin efnisannmarka eins og fyrr sagði, þykir það ekki verða virt
starfsmönnum stefnda til sakar að hafa litið til framangreinds álits
kærunefndar húsamála sem fordæmis við skýringu framangreindra lagaákvæða og
haldið sig við þá skýringu þar til álit sömu nefndar, sem stefnendur leituðu,
lá fyrir 11. apríl 2016.
Hvað varðar málsmeðferð stefnda við
töku ákvörðunar um veitingu byggingarleyfis verður í ljósi málsatvikalýsingar
stefnenda sjálfra að leggja til grundvallar að þeim hafi verið kunnugt um að
til meðferðar hjá stefnda væri mál vegna umsóknar eiganda efri hæðar hússins um
byggingarleyfi, enda kveðast stefnendur hafa komið á framfæri mótmælum sínum
við umsókninni, bæði munnlega og skriflega, við skipulags- og byggingarfulltrúa
stefnda. Var því ekki þörf á að tilkynna þeim sérstaklega að málið væri til
meðferðar, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga. Í framburði skipulags- og
byggingarfulltrúa stefnda fyrir dómi kom fram að sjónarmið stefnenda hafi verið
talin liggja nægilega ljós fyrir, áður en ákvörðun um veitingu byggingarleyfis
var tekin. Þótt mat skipulags- og byggingarfulltrúa stefnda á lagaatriðum,
varðandi nauðsyn samþykkis sameigenda, hafi breyst eftir að hann kynnti sér
álit kærunefndar húsamála í máli nr. 19/2012, var ekki um nýjar upplýsingar í
málinu að ræða. Verður þvi ekki séð að brotið hafi verið gegn andmælarétti
stefnenda, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Þá var stefnendum birt ákvörðun um
veitingu byggingarleyfis með bréfi, dags. 7. maí 2015. Í stefnu eru hvergi
gerðar athugasemdir við að skort hafi á að stefndi gætti leiðbeiningarskyldu
gagnvart stefnendum, s.s. um kæruleið til úrskurðarnefndar umhverfis- og
auðlindamála, sbr. 7. gr. og 2. tölul. 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Verður
niðurstaða í máli þessu því ekki á því byggð að þess hafi ekki verið gætt.
Málsástæður stefnanda um að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu,
meðalhófsreglu og jafnræðisreglu stjórnsýslulaga við málsmeðferð stefnda eru
lítt studdar rökum og ósannaðar. Verður þeim hafnað.
Hvað varðar málsmeðferð stefnda
eftir að álit kærunefndar húsamála frá 11. apríl 2016 lá fyrir, þá liggur fyrir
að ESU ákvað á fundi 2. maí s.á. að kalla eftir afstöðu handhafa
byggingarleyfisins til álitsins og var lögmanni stefnenda tilkynnt það með
bréfi 4. maí s.á. Hófst þar með undirbúningur að ákvörðun um afturköllun
byggingarleyfisins, sem tekin var í ágúst sama ár. Verður ekki séð að sú
málsmeðferð stefnda hafi verið svo verulega tafsöm eða ámælisverð að skilyrði
um saknæmi starfsmanna stefndu teljist uppfyllt.
Þegar af þeirri ástæðu að ósannað
er, samkvæmt framansögðu, að skilyrði um saknæma háttsemi starfsmanna stefnda
sé fullnægt, verður að sýkna stefnda af bæði aðalkröfum stefnenda um skaðabætur
og varakröfu þeirra um viðurkenningu skaðabótaskyldu. Gerist þá ekki þörf á að
taka afstöðu til annarra málsástæðna að baki kröfum stefnenda, s.s. um sönnun
orsakasamhengis og þess hvort og þá hvaða kostnaður stefnenda af lögmannsaðstoð
teljist sennileg afleiðing af háttsemi starfsmanna stefnda.
Eins og rakið hefur verið er hér lagt
til grundvallar að ákvörðun stefnda um veitingu byggingarleyfis, sem síðar var
afturkölluð, hafi verið haldin efnisannmarka og var ekki brugðist við þeim
annmarka fyrr en stefnendur höfðu leitað álits kærunefndar húsamála. Eftir
atvikum öllum og með vísan til 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð
einkamála þykir rétt að málskostnaður milli aðila falli niður.
Dómur þessi er kveðinn upp af Hildi
Briem héraðsdómara að gættu ákvæði 1. mgr. 115. gr. laga nr. 91/1991. Voru
lögmenn aðila og dómari sammála um að ekki væri þörf á endurflutningi málsins
þrátt fyrir þann drátt sem varð á dómsuppsögu fram yfir lögbundinn frest, sem
helgaðist af embættisönnum dómarans.
Dómsorð:
Stefndi, Fjarðabyggð, er sýkn af
öllum kröfum stefnenda í máli þessu.
Málskostnaður milli aðila fellur
niður.
Hildur
Briem