Héraðsdómur Reykjavíkur Dómur 18. nóvember 2024 Mál nr. E - 4202/2024 : Innnes ehf. (Páll Rúnar M. Kristjánsson lögmaður) gegn Samkeppniseftirliti nu (Margrét Helga Kr. Stefánsdóttir lögmaður) Dómur 1. Mál þetta, sem dómtekið var 1. nóvember 2024 , var höfðað 8. ágúst sama ár af Innnes i ehf., Korngörðum 3, Reykjavík , gegn Samkeppniseftirliti nu , Borgartúni 26 , Reykjavík , til ógildingar stjórnvaldsákvörðunar . 2. Stefnandi krefst þess að úrskurður Samkeppniseftirlitsins frá 26. júlí 2024, með til - vísunarnúmer 2407007, þar sem hafnað er kröfu stefnanda um íhlutun, verði felldur úr gildi . Krafist er málskostnaðar úr hendi stefnda. 3. Stefndi krefst sýknu af kröfum stefnanda og málskostnaðar úr hans hendi. Helstu málsatvik 4. Stefnandi ritaði stefnda bréf 8. júlí 2024 og var efni bréfsins skilgreint í fyrirsögn sem krafa um inngrip af hálfu stefnda í háttsemi framleiðendafélaga. Slík félög eru efnislega skilgreind í 5. gr. búvörulaga nr. 99/1993, sb r. lög nr. 30/2024 , sem fyrstu framleiðendur kjötafurða og afleiddra afurða og annast slátrun og/eða vinnslu kjötafurða og afleiddra afurða . K röfu stefnanda var synjað af stefnd a 26. júlí 2024 þar sem það væri ekki lengur á valdsviði stefnda að grípa til íhlutunar gagnvart háttsemi nefndra félaga vegna undan - þáguheimild a sem settar hefðu verið með núgildandi 71. gr. A búvörulaga nr. 99/1993, sbr. lög nr. 30/2024. M álsókn stefnanda lýtur að því a ð fá þe ssa ri ákvörðun stefnda hnekkt. 5. Frumvarp i þ ví sem varð að lögum nr. 30/20 2 4 , sem fól meðal annars í sér framangrein d nýmæli sem kveðið var á um í 5. og 71. gr. A í búvörul ögum þegar frumvarpið var samþykkt eftir 3. umræðu , var útbýtt á Alþingi 14. n vember 2023 . Frumvarpið var lagt 2 fram af matvælaráðherra sem stjórnarfrumvarp og bar heitið Frumvarp til laga um breytingu á búvörulögum nr. 99/1993 (framleiðendafélög) . 6. Frumvarpið , eins og það var lagt fyrir Alþingi í öndverðu , fól í sér að bætt yrði við b úvörulög nýjum kafla sem yrði III. kafli laganna sem fengi fyrirsögnina F ramleiðendafélög og hefði sá kafli að geyma tvö ný ákvæði sem yrðu 5. og 6. gr. laganna , sbr. 1. gr. frumvarpsins . Í frumvarpi ráðherra voru nefnd ákvæði orðuð svo: A - liður 1. gr. ( 5. gr. ) Ákvæði 10. og 12. gr. samkeppnislaga um bann við ólögmætu samráði gilda ekki um samninga milli frumframleiðenda landbúnaðarafurða, sbr. 6. gr., eða samninga og ákvarðanir félaga slíkra framleiðenda eða samtaka slíkra félaga, sem varða framleið slu og sölu búvöru, sameiginlegt birgðahald, meðferð eða vinnslu búvöru, enda sé með þessu ekki sett fast verð við sölu eða samkeppni útilokuð. Samkeppniseftirlitinu er heimilt að mæla fyrir um að einstakir samningar eða ákvarðanir framleiðenda eða fra mleiðendafélaga séu óheimilir, að þeim skuli breytt eða að skylt verði að láta af þeim, enda feli þeir í sér hættu á því að samkeppni sé útilokuð. Þar til slík ákvörðun hefur verið tekin skulu viðkomandi samningar eða ákvarðanir teljast lögmætir. B - liður 1. gr. ( 6. gr. ) Til félaga frumframleiðenda teljast aðeins félög sem eru í eigu eða undir stjórn frumframleiðenda, það er fyrstu framleiðenda búvöru. Sama gildir um samtök slíkra félaga. Félag frumframleiðenda getur m.a. verið hlutafélag, einkahlutafélag, samvinnufélag eða sameignarfélag. Sé hluti félags í eigu óskyldra aðila, getur félag engu [að] síður talist til félags frumframleiðenda enda ráði frumframleiðendur að lágmarki yfir 51% atkvæða í félaginu og eðlileg takmörk sett við ávöxtunarkröfu hlut afjár eða stofnfjár óskyldra aðila. Sækja skal um skráningu framleiðendafélags. Í umsókn um skráningu skal umsækjandi sýna fram á að skilyrð [i] þessara laga og reglugerða settra á grundvelli þeirra sé uppfyllt. Þá skulu koma fram í umsókn ítarlegar upp lýsingar um starfsemi félagsins og alla eigendur. Heimilt er að krefja umsækjanda um viðbótarupplýsingar sem þykja nauðsynlegar til að meta umsókn. 7. Í frumvarpinu var í 2. gr. kveðið á um að ný málsgrein myndi bætast við 81. gr. laganna er lyti að heimild r áðherra til að setja reglugerð. Í frumvarpi ráðherra v ar nefnt ákvæði orðað svo: 3 Ráðherra skal setja með reglugerð frekari skilyrði um framleiðendafélög, sbr. III. kafla laganna, þar á meðal um starfshætti, lágmarksfjölda félaga, félagsaðild, skyldur framl eiðenda gagnvart félagi og upplýsingagjöf. 8. Í 3. gr. frumvarpsins var kveðið á um að breyting laganna tæki gildi þegar í stað. 9. Mat v ælaráðherra mælti fyrir frumvarpinu á þingfundi 21. nóvember 2023 og lagði til að frumvarpinu yrði vísað til 2. umræðu og til atvinnuveganefndar. Eftir umræðu var samþykkt að málið gengi til 2. umræðu og til atvinnuveganefndar . 10. Atvinnuveganefnd sendi út níu umsagnabeiðnir 22. nóvember 2023 og veitti frest til 6. desember sama ár til að koma umsögnum á framfæri. Nefndinni bárust 12 umsagnir en þar á meðal voru umsagnir sem sendar voru í kjölfar þess að búvörulögunum var breytt. 11. Meðal þeirra sem óskað var í öndverðu eftir ums ögn frá var stefnd i , Samkeppnis eftir lit ið . Stefndi brást við þeirri beiðni og lét í té umsögn um frumvarpi ð sem dagsett er 16. febrúar 2024. Í þeirri umsögn er vísað til fyrri umsagna r stofnunarinnar um önnur drög að frumvarpi til breytinga á búvörulög u num sem veitt hafði verið 25. október 2023 , auk þess sem vísað var til fyrri umsagna stefnda sem látnar höfðu verið í té við fyrri ráðagerðir um breytingar á búvörulögunum sem til umfjöllunar höfðu verið á árinu 2022. Í umsögn sinni dró stefndi athugasemdir sínar um efni frumvarpsins saman , meðal annars með athugasemdum um að afar mikilvægt væri að gætt yrði að þ ví að sam þykki frumvarpsins myndi ekki leiða til þess að hagsmunum bænda og neytenda væri fórnað. Grunnhugmyndin að baki undanþágum í nágrannalöndunum væri að bæta samn - ingsstöðu bænda gagnvart viðsemjendum sínum, þar á meðal afurðastöðvum. Vísað var til þess að í könnunum sem stofnunin hefði staðið fyrir á meðal bænda hefði komið fram að bændur telji samningsstöðu sína almennt veika eða enga gagnvart afurða stöðvum. Tiltekið var að af þessum sökum ætti það að vera grundvallarforsenda fyrir mögulegum undan þágum að bændur sem hefðu það að aðalstarfi f æ r u með raunverulega stjórn þeirra framleiðendafélaga sem l ö gin m y n d u ná til. Að fram settum ítarlegum athugasemdum var tekið fram að ljóst væri að það varðaði miklu fyrir hagsmuni bænda og neytenda að frumvarpið yrði tekið til frekari skoðunar með vísan til athugasemdanna og áréttað að í veigamiklum atriðum færu saman hagsmunir bænda og neytenda af því að samkeppni væri tryggð í vin nslu kjötafurða. S tefndi mælti gegn sam þykki frum varpsins. 12. Haldnir voru fimm nefndarfundir í atvinnuveganefnd þar sem frumvarpið var til umfjöll - unar. Sá síðasti var haldinn 14. mars 2024 þar sem meiri hluti atvinnuveganefndar ritaði undir nefndarálit sem fól í sér breytingar á frumvarpinu og gerði tillögu um að frumvarpið yrði samþykkt með breytingum sem orðaðar voru svo: 4 1. Við 1. gr. a. A - liður [ 1. gr. (5. gr.) ] , falli brott. b. 1. mgr. b - liðar orðist svo: Til framleiðendafélaga teljast aðeins félög sem eru f yrstu framleiðendur kjötafurða og afleiddra afurða og annast slátrun og/eða vinnslu kjötafurða og afleiddra afurða. Sama gildir um samtök slíkra félaga. Framleiðendafélag getur m.a. verið hlutafélag, einkahlutafélag, samvinnufélag eða sameignarfélag. Þá sk al skýrt tekið fram í samþykktum félags sem starfar sem framleiðendafélag að tilgangur þess sé að starfa sem framleiðendafélag til samræmis við ákvæði 71. gr. A. c. 2. og 3. mgr. b - liðar falli brott . 2. Á eftir 1. gr. komi ný grein, svohljóðandi: Á eftir 71. gr. laganna kemur ný grein, 71. gr. A, svohljóðandi: Þrátt fyrir ákvæði samkeppnislaga er framleiðendafélögum skv. 5. gr. heimilt að sameinast, gera með sér samkomulag um verkaskiptingu milli afurðastöðva að því er varðar framleiðslu einstakra kjötafurða og hafa með sér annars konar samstarf til þess að halda niðri kostnaði við framleiðslu, geymslu og dreifingu kjötvara. Framleiðendafélög sem nýta sér heimild 1. mgr. skulu: a. safna afurðum frá framleiðendum á grundvelli sömu viðskiptakjara, b. selja öðr um vinnsluaðilum afurðir til frekari vinnslu á grundvelli sömu viðskiptakjara og dótturfélögum eða öðrum félögum sem framleiðendafélag hefur yfirráð yfir, c. ekki setja skorður við því að framleiðendur færi viðskipti sín til annars aðila, d. t ryggja öll um framleiðendum rétt til að eiga einungis viðskipti við framleiðendafélag um afmarkaða þætti, svo sem slátrun og hlutun. Samkeppniseftirlitið fer með eftirlit með framkvæmd 2. mgr. 3. 2. gr. orðist svo: Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóða ndi: Fyrir lok árs 2028 skal ráðherra flytja Alþingi skýrslu þriggja óháðra sérfræðinga á sviði hagfræði og samkeppnisrekstrar um reynsluna af framkvæmd undanþágureglu 71. gr. A og meta áhrif hennar m.a. með hliðsjón af markmiðsákvæðum laganna. Meta skal s érstaklega hver ávinningur bænda og neytenda hefur verið . 5 13. Nefndaráliti atvinnuveganefndar með framangreind u m breytingum var dreift á Alþingi 18. m ars 2024 og tekið til umræðu næsta dag eftir framsögu formanns atvinnuvega - nefndarinnar sem til þess hafði verið kjörinn af nefndinni. Umræðan hélt svo áfram 20. mars og gekk svo að nýju til atvinnuveganefndar . Eftir 2. umræðu var frumvarpi ð gefið út í breyttri mynd í samræmi við framangreindar breytinga r tillögur nefndarinnar. 14. At vinnuveganefnd tók málið á ný til umfjöllunar 20. mars . Meiri hluti nefndarinnar sam - þykkti tillögu formanns nefndarinnar um að afgreiða málið frá nefndinni til 3. umræðu án nefndarálits. 15. Undir 3. umræðu kom fram frávísunartillaga af hálfu tveggja þingmann a úr stjórnar - andstöðu , svohljóðandi: Þar sem málið hefur tekið verulegum breytingum, sem ekki hafa verið metnar út frá mögulegum áhrifum á bændur, neytendur eða yfirstandandi kjarasamninga, er lagt til að frumvarpinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar. 16. Þá komu fram athugasemdir þingmanns úr stjórnarandstöðu er lutu að meðferð þing máls - ins . Þingmaðurinn hafði farið fram á að málið yrði kallað aftur inn í nefnd og þá einkum vegna þess að þær breytingar sem voru gerðar í meðförum nefndarinnar hefðu verið svo viðurhluta miklar að í raun væri þingið komi ð með nýtt frumvarp í hend urnar sem ætti með réttu að senda út til umsagnar. A tvinnuveganefnd hafi síðan borist bréf frá forstjóra stefnda, Sam keppniseftirlitsins. Í því hafi kom ið fram atriði sem þing mað urinn taldi að myndi kall a á frekari umræðu og frekari umfjöllun af hálfu nefndar innar. Stefndi hefði bent á að með þeim breytingum sem urðu á málinu í atvinnuvega nefnd m yndu undanþágurnar frá sam keppnislögum taka til kjötafurðastöðva í öllum bú greinum án tillits til stöðu viðkomandi búgreinar . Þar sé líka bent á að kjötafurðastöðvum yrði veitt fullt sjálfdæmi um verð lagningu til bænda og smásala og neytenda og ekki væri gert ráð fyrir að bændur gætu skapað aðhald með kjötafurðastöðvum í gegnum meiri - h lutaeignarhald. Enginn áskiln aður væri gerður um eignarhald bænda eða stjórnun þeirra á afurðastöðvum líkt og kveð ið hefði verið á um í upphaflegu frumvarpi. Taldi þing - maðurinn að rýna yrði athuga semdirnar mjög vel og bregðast við þeim, hvort sem það f æli í sér einhverjar meiri háttar breytingar á frumvarpinu eða að veittar yrðu einhverjar skýringar á því hvers vegna sú leið væri farin sem hefði verið valin . Bréf stefnda sem til var vísað er dagsett 20. mars 2024 og skráð móttekið af atvinnuveganefnd 21. mars sama ár. 6 17. Er 3. umræða fór fram var búið að afgreiða málið úr nefndinni eins og áður gat. Í kjölfar umræðunnar voru lögin samþykkt , 21. mars , og svo birt sem lög nr. 30/2024 , 5. apríl 2024. 18. Matvælaráðuneytið sendi atvinnuveganefnd erindi , dagsett 8. apríl 2024 , í kjölfar setningar laganna og kom athugasemdum og áhyggjum á framfæri vegna þeirra breytinga sem gerðar höfðu verið á frumvarpinu frá því að það var unnið í ráðuneytinu. Lýst var markmiði með lagafrumvarpinu eins og það var lagt fr am og að við samningu þess hefði verið horft til annarra N orðurlanda en Noregs þar sem fyrirkomu lag mála þar væri ólíkt . V ísað var til þess að áhersla hefði ve r ið lögð á að tryggt væri með löggjöf að innlendir framleiðendur h efð u ekki lakara svigrúm til h agræðingar og samstarfs en framleiðendur í nágrannalöndunum þar sem starfað væri samkvæmt EES - löggjöf . B ent hefði verið á að víðtækari undanþágur frá samkeppni en frumvarpið hefði falið í sér gæt u farið gegn ákvæð um EES - samningsins. Með þeim breytingum sem gerðar hefðu verið á frumvarpinu hefði verið gengið mun lengra og var gerð sérstök athugasemd við að svonefnt samrunaeftirlit væri un d anþegið og að ekki væri gerð krafa um eignar hald eða stjórn bænda í framleið endafélögum . Margvísl egir aðilar sem jafnvel stundi fjölbreytta starfsemi , til dæmis innflutning landbúnaðarafurða eða rekstur sem f alli ekki undir landbúnað , gæt u átt þar undir að mati ráðuneytisins. Ekkert sé fjallað um fjárhags legan aðskilnað framleiðendafélags frá annarri starfsemi. Leiðrétta þyrfti umfjöllun nefndarinnar í þessu tilliti sem ekki endurspegli orðalag undanþáguákvæðisins sem væri óheppilegt og hefði valdið misskilningi í opinberri umræðu um málið. Taldi ráðuneytið æskilegt að gerðar yrðu leiðréttingar á nefn darálitinu eða leiðréttum upplýsingum komið á framfæri á annan hátt. Þá var gerð athugasemd um að ekki væri útfært í lögunum hvernig eftirlit Samkeppniseftirlitsins ætti að fara fram , auk þess óljóst væri til hvaða úrræða eftirlitið gæti gripið ef fyrirtæk i fullnæ gðu ekki skilyrðum laganna. Af hálfu ráðu - neytisins voru athugasemdir Samkeppniseftirlitsins jafnframt raktar og þess getið að ráðuneytið teldi að æskilegt hefði verið að hafa varnagla í lögunum varðandi sjálfdæmi kjötafurðastöðva um verðlagningu t il bænda , smásala og neytenda til að gæta að hags - munum bænda og neytenda og nefnt sem dæmi ákvæði um opinbera verðlagningu eins og gilti um mjólkurafurðir. Þá tók ráðuneytið undir áhyggjur Samkeppniseftirlitsins um áhrif laganna gagnvart skuldbindingum sa mkvæmt EES - reglum, einkum 53. gr. EES - samningsins. 7 19. Eins og áður gat ritaði stefnandi stefnda bréf 8. júlí 2024 þar sem tilefnið var skilgreint í fyrirsögn sem krafa um inngrip í háttsemi framleiðendafélaga. Kallað var eftir aðgerðum. Þess var krafist að stefndi aðhefðist gagnvart framleiðendafélögum og beitti lögbundnum úrræðum sínum gagnvart þeim. Var þess krafist að stefndi beindi þv til framleiðenda - f laga að haga starfsemi sinni til samræmis við kvæði samkeppnislaga og viðhafa enga þ h ttsemi sem br yti gegn banni samkeppnislaga við samr ði og misnotkun markaðs - r ðandi stöðu . Til þess var meðal annars vísað að ákveðin slík félög , eins og komist var að orði , væru að vinna að því að sameinast og skipta milli sín verkefnum og viðhafa samstilltar aðgerðir og samráð í andstöðu við ákvæði samkeppnislaga. Þ ess v ar sérstak - lega krafist að stefndi beindi þv til framleiðendaf laga að virða kvæði 17. gr. sam - keppnislaga um samruna . Tekið var sérstaklega fram að stefnandi teldi stefnda óbundi nn af þeim breytingum sem gerðar hefðu verið á búvörulögum þar sem lagabreytingin færi gegn æðri réttarheimildum. 20. Stefndi brást við erindi stefnanda með bréfi , dagsettu 26. júlí 2024. M eðal annars var vísað til þess að tilkynnt hefði verið um að hluthafar Kjarnafæðis Norðlenska hf. hefðu samþykkt tilboð Kaupfélags Skagfirðinga í allt að 100% hlutafjár fyrrnefnda félagsins. Vísað var til þess að í opinberri tilkynningu þess félags hefði verið vísað til undanþágu - heimilda samkvæmt lögum nr. 30/2024 sem fólu í sér umrædda breytingu á búvöru - lögum. Þess var jafnframt getið að stefndi hefði gert alvarlegar athugasemdir við þær heimildir og vísað til bréfa stefnda til atvinnuveganefndar frá 21. mars 2024 og bréfs til matvælaráðuneytisins frá 19. júní sama ár. Allt að einu synjaði stefndi erindi stefnanda þar sem það væri ekki lengur á valdsviði stefnda að grípa til íhlutunar gagnvart háttsemi framleiðendafélaga sem undanþáguheimildir núgildandi 71. gr. A búvörulaga nr. 99/1993, sbr. lög nr. 30/202 4 , lúta að. 21. Með bréfi , dagsettu 6. ágúst 2024 , til Héraðsdóms Reykjavíkur upplýsti stefnandi að hann hygðist höfða mál til að fá ákvörðun stefnda hnekkt og óska ði eftir því með vísan til 123. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála að málið myndi sæta f lýtimeðferð fyrir dómi. Fallist var á ósk stefnanda 8. ágúst og réttarstefna gefin út í samræmi við þá ákvörðun. 22. Áður en til aðalmeðferðar málsins kom var því a f hálfu dómsins beint til aðila , með vísan til 100. gr. laga um meðferð einkamála , að gera grein fyrir því á hvern hátt sakarefni málsins f élli undir vald dómstóla til að dæma um, sbr. 1. mgr. 24. gr., sömu laga , s érstaklega með tilliti til valdmarka milli dómsvalds og löggjafarvalds. Þá var því einnig 8 beint til aðila að taka af skarið um afstöðu mál saðila til þess hvort í dómkröfu stefnanda fælist lögspurning í andstöðu við 1. mgr. 25. gr. og á hvern hátt stefnandi hefði lögvarða hagsmuni af dómkröfu sinni, sbr. 2. mgr. 25. gr. Af hálfu beggja aðila var brugðist við og raktar málsástæður í málflutnin gi er lutu að þessum álitaefnum. Hvorugur aðila taldi tilefni til þess að málinu yrði vísað frá dómi. Helstu m álsástæður og lagarök stefnanda 23. Stefnandi fjallaði um það álitaefni hvort vísa ætti málinu frá dómi án kröfu með hliðsjón af ábendingu dómsins . 24. Að mati stefnanda verði máli nu ekki vísað frá dómi á þeirri forsendu að í úrlausn dómsins á sakarefni málsins felist inngrip í hlutverk löggjafans. Þvert á móti felist í úrlausn málsins að dómstóllinn ræki það hlutverk sitt að gæta að því að lög sett á Alþ ingi samrýmist stjórnarskrá , til dæmis að lög fullnægi gildisskilyrði 44. gr. stjórnarskrárinnar sem byggt sé á að hin umþrætta breyting á búvörulögunum standist ekki. Valdheimild löggjafans samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar afmarkist af því að reglum stj órnarskrár - innar sé fylgt um það hvernig lög séu sett. Ef farið sé út fyrir þær heimildir séu lögin sem slík ekki ógild en þau hafi á hinn bóginn ekki áhrif samkvæmt efni sínu. Vísað sé til dæmis til dóms Hæstaréttar í máli nr. 34/1949 um afle i ðingu þess a ð út af sé brugðið við lagasetningu. Sá dómur sem og dómar Hæstaréttar í málum nr. 317/1995 , 318/1995 og 319/1995 staðfesti endurskoðunarvald dómstóla og valdbærni til að dæma um gildi og áhrif laga í þessu tilliti eins og fræðimenn hafi ítrekað fjallað um . Vísað sé til fræði skrifa þar sem því hafi verið slegið föstu að ef vafi risi um hvort lög hefðu verið sett með stjórnskipulegum hætti gætu dómstólar skorið úr um það. 25. Sakarefni málsins falli innan valdmarka dómstóla að leysa úr og það sé ekki einasta h eimilt heldur skylt að dómstólar taki slíkt til úrlausnar. Grundvallarlög og réttaröryggi borgaranna kref j ist þess að allan vafa í þeim efnum eigi að skýra mannréttindum borgar - anna í hag. Lög sem brjóti í bága við grundvallarlög verði að lúta í lægra hald i og brýnt sé að dómstólar veiti löggjafarvaldinu aðhald í þessum efnum til að stuðla að vandaðri löggjöf og að grunnreglur stjórnarskrárinnar séu hafðar í heiðri . 26. Þá sé byggt á því af hálfu stefnanda hvað lögvarða hagsmuni snerti að honum sé ekki tækt að standa í samkeppni á jafnréttisgrundvelli ga gn vart samkeppnisaðilum sínum sem falli undir undanþágu frá samkeppnislögum. Honum væri til að mynda ómögulegt að bjóða í tollkvóta fyrir kjöt vörur þegar samkeppnisaðilunum væri tækt að hafa samráð um 9 það hvernig þeir stæðu að því að bjóða í slíka kvóta. Um sé að ræða viðskipti upp á hundruð milljóna króna á hverju ári sem stefnandi yrði í raun útilokaður frá. Gagnaðilar sem gætu orðið mjög öflugir í skjóli þessara lagabreytinga geti skipt vöru tegund um á milli sín, keypt uppsafnað hráefni hver af öðrum og haldið uppi verði á tollfrjálsu vörunni. Í krafti slíkrar fákeppni væri hægt að kaupa kvótana á háu verði þar sem verðinu til verslana væri í raun stjórnað. 27. Þá væri stefnandi í raun útilokaður frá þv í að kaupa önnur fyrirtæki eða standa að samrunum við önnur fyrirtæki því stefndi yrði að s æta samrunaeftirliti af hálfu stefnda vegna slíkra viðskipta og s leppa í gegnum nálarauga samkeppnisreglna. Samkeppnis - aðilarnir myndu ekki lenda í slíku vegna undan þáganna og hefðu því mikið forskot við slík kaup eða samruna sem myndi leiða til þess að stefnandi yrði undir í þessari samkeppni sem myndi svo leiða til þess að samkeppnisaðilarnir gætu orðið risavaxnir og markaðsráðandi. 28. Stefndi sem stjórnvald hafi tekið ákvörðun með því að neita að taka kröfu stefnanda til efnislegrar úrlausnar. Stefnandi sem borgari eigi rétt á að láta reyna á réttmæti þeirrar ákvörðunar fyrir dómstólum. Í þessu sambandi sé ennfremur til þess að líta að stefndi hafi lýst því yfir að han n muni taka málið upp að nýju ef dómsniðurstaða falli stefnanda í hag. Þannig hafi úrslit málsins þýðingu fyrir stefnanda. Vísað sé í þessu tilliti til dóms Hæstaréttar í mál i nr. 25/2022 þar sem tekið sé fram að 60. gr. stjórnarskrárinnar kveði á um að dómendur skeri úr öllum ágreiningi um embættistakmörk yfirvalda. Jafnframt sé því slegið föstu í dómnum að af ákvæðum stjórnarskrárinnar leiði að b orgar ar nir eigi stjórnarsk r árv arinn rétt til að fá efnisdóm í máli um lögmæti stjórnvaldsákvarðana að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Vísað sé í því tilliti til dóma Hæstaréttar í tveimur málum , nr. 652/2012 frá 26. mars 2023 og nr. 452/2017 frá 31. júlí 2017. 29. Áréttað sé af hálfu stefn anda að niðurstaða þessa máls mun i hafa raunhæf áhrif fyrir hann . Að óbreyttu muni réttarstaða hans gagnvart samkeppnisaðilum taka stakkaskiptum til hins verra. A f því hafi hann ótvíræða lögvarða hagsmuni og þar með af dómkröfu sinni, sbr. 2. mgr. 25. gr. laga um meðferð einkamála. 30. Stefnandi byggi aðild sína að málinu á því að fyrirtækið sé heildsala sem flytji inn land - búnaðarvörur í samkeppni við framleiðendafélög. Umrædd lagasetning muni heimila samkeppnisaðilum stefnanda að starfa óháð ákvæðum samkeppn islaga . S lík háttsemi muni bersýnilega skaða hagsmuni stefnanda. Þá eigi stefnandi aðild að stjórnvalds - ákvörðun á stjórnsýslustigi sem hann krefjist ógildingar á. Því sé viðkomandi stjórnvaldi 10 sem tekið hafi ákvörðunina stefnt til varnar. Samkvæmt 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar beri öllum réttur til að fá úrlausn dómstóla um réttindi sín og skyldur. Stefnandi eigi rétt á því að fá úrlausn um þá hagsmuni sína sem hafi falist í ákvörðun stefnda. S tefndi Sam - keppniseftir litið hafi að auki sagt í umræddri ákvörðun að hún kunni að verða tekin til endurskoðunar komist dómstólar að þeirri niðurstöðu að lög nr. 30/2024 hafi ekki lög - formlegt gildi. Þingleg meðferð brot gegn 44. gr. stjórnarskrár 31. Við mat á málsástæðu um að meðferð þingsins hafi falið í sér brot gegn 44. gr. stjórnar - skrá rinnar sé nauðsynlegt að horf t sé á frumvarp það sem varð að lögum nr. 30/2024 fyrir og eftir þá breytingu sem gerð hafi verið á því á milli umræðna á Alþingi . Í athuga - semdum við upphaflegt frumvarp komi eftirfarandi fram: Frumvarpið sem nú er lagt fram heimilar fyrirtækjum í eigu eða undir meirih l utastjórn frumframleiðenda að eiga með sér samstarf um afmarkaða þætti líkt og tíðkast í nágrannalöndum. [ ] Með því er stefnt að því að styrkja st öðu framleiðenda búvara og skapa tækifæri til aukinnar samvinnu og verðmætasköpunar. Stefnt er að því að innlendir framleiðendur hafi ekki lakara svigrúm til hagræðingar en tíðkast í nágrannalöndum okkar, eins og fram kemur í [landbúnaðarstefnu, ályktun nr . 21/153] . 32. Af athugasemdunum verði ályktað að tilgangur frumvarpsins hafi verið að innlendir framleiðendur hefðu ekki lakara svigrúm til hagræðingar en tíðk i st í nágrannalöndum okkar . Ráðið verði af samhenginu að átt sé við frumframleiðendur. Framar í athugasemd - unum k o m i fram að samtök í atvinnulífinu hafi lagt áherslu á að með þessu mætti jafna stöðu bænda á svipaðan hátt og gerist erlendis. Þá verði ráðið af athugasemdunum að horfið hefði verið frá áður fyrirhuguðu frumvarpi matvælaráðherra sem náð h afi bæði til bænda og kjötafurðastöðva af þeirri ástæðu að bent hefði verið að hagsmunir þessara h pa færu ekki endilega saman. Síðar í athugasemdunum sé hnykkt á eftirfarandi: Með hliðsjón af öllu framangreindu er með frumvarpi þessu leitast við að rý mka möguleika bænda, það er frumframleiðenda búvöru, til þess að auka samstarf sín í milli í því skyni að starfa að sameiginlegum hagsmunamálum [ ] . Með frumvarpinu er leitast við að tryggja að bændur og félög þeirra geti notið líkra heimilda á markaði, að gættum samkeppnissjónarmiðum, og þekkjast í samanburðarlöndum. 33. Af athugasemdunum verði því ályktað að markmið frumvarpsins hafi verið að tryggja frumframleiðendum, þ.e. bændum, ákveðið hagræði með því að heimila samstarf á milli þeirra eða félaga í þeirra eigu um afmarkaða þætti en þó þannig að gætt yrði að ákveðnum 11 samkeppnissjónarmiðum. Hið sama verð i ráðið af ræðu matvælaráðherra við 1. umræðu þingsins . 34. Af nefndaráliti meiri hluta atvinnuveganefndar verði á hinn bóginn ráðið að markmið breytingartillög u meiri hluta nefndarinnar hafi verið að styðja við endurskipulagningu og hagræðingu í slátrun og kjötvinnslu og þá einnig verið litið til samstarfs vegna vinnslu, pökkunar, flutnings og fleira. Í nefndarálitinu komi fram að það sé mat meiri hlutans að rýmka þurfi möguleika kjötafurðastöðva til þess að sameinast eða auka samstarf sín í milli. 35. Af samanburði á upphaflegu frumvarpi og breytingartillögu verði því ráðið að markmiðið hafi breyst frá því að tryggja frumframleiðendum, þ.e. bændum, ákveðið hagræð i yfir í að styðja einkum við rekstur kjötafurðastöðva með því að leyfa þeim að sameinast og auka samstarf sín í milli. Breytingartillagan hafi því falið í sér að markmið frumvarpsins hafi brey st. Sömuleiðis verði ráðið að breytingartillögunni hafi verið æ tlað að taka á öðrum vanda , að minnsta kosti að hluta , en upphafleg u frumvarp hafi verið ætlað að leysa, þ.e. rekstrarskilyrðum kjötafurðastöðva. 36. Í þessu sambandi verði að líta til þess að horfið hafi verið frá þeirri fyrirætlan matvæla - ráðherra að leggja fram frumvarp á Alþingi sem náði einnig til kjötafurðastöðva. Með breytingartillögu meiri hluta atvinnuveganefndar hafi því í reynd verið stigin ákveðin skref til baka í átt að því frumvarpi matvælaráðherra sem hætt h a fði verið við að leggja fram. Fyrirlig gjandi frumvarpi hafi þar með á milli umræðna verið breytt í annað frumvarp sem ekki h efði verið lagt fram. Það hafi tekið til annarra aðila en það átti að gera í upphafi sem og annarra atvika . Umfang breytinganna má einnig ráða af breytingu þess texta sem um ræði og hvernig hann hafi riðlast. Í því samhengi sé ljóst að texta - breytingin hafi verið slík að breytingartillagan fól í sér nýja útgáfu af lagafrumvarpinu. Samkvæmt breytingartillögu meiri hluta atvinnuveganefndar hafi í fyrsta lagi verið gert ráð f yrir að a - liður 1. gr. frumvarpsins félli brott en b - liður 1. gr. tæki þeim breytingum að félög frumframleiðenda væru skilgreind upp á nýtt sem framleiðendafélög. S lík félög séu ekki lengur bundin við að vera í meirihlutaeigu bænda. Í öðru lagi hafi verið lagt til að ný grein bættist við frumvarpið sem hafi verið efnislega ný og orðið að 71. gr. A. Í þriðja lagi hafi 2. gr. frumvarpsins verið breytt á þann veg að í stað þess að mæla fyrir um reglugerðarheimild um framleiðendafélög hafi verið bætt við nýju ákvæði til bráða - birgða um að gera skuli skýrsl u um reynsluna af framkvæmd 71. gr. A . 12 37. Þannig hafi verið gerðar umtalsverðar og heildstæðar breytingar á efni frumvarpsins með breytingartillögunni. Þá hafi nefndarálit meiri hluta atvinnuveganefndar yfir sér þann heildar brag að fela í sér nýjar og heildstæðar athugasemdir sem jafnað verði til athuga - semda við frumvarp. Breytingartillagan hafi í raun g jö rbreytt frumvarpinu. Þannig sé í fyrsta lagi markmið breytingartillögunnar annað en frumvarpsins. Í öðru lag i nái breyt - ingartillagan til annarra aðila en frumvarpið, þ.e. kjötafurðastöðva. Í þriðja lagi h a f i meginuppbygging frumvarpsins breyst verulega. Í fjórða lagi fel i breytingartillagan í sér breytingu á öðrum hlutum búvörulaga en frumvarpið með því að bætt hafi verið við nýrri grein í 71. gr. A og ákvæði til bráðabirgða . Um þann viðsnúning sem hafi orðið á frumvarpinu megi einnig vísa til erindis matvælaráðuneytisins frá 8. apríl 2024 og umsagnar stefnda um frumvarpið eftir 2. umræðu. Meginefni frumvarpsins hafi breyst og ekki hafi verið efnislegt samhengi á milli breytingartillögu og upphaflegs frumvarps . 38. kvæði 44. gr. stj rn arskr rinnar hlj ði svo: Ekkert lagafrumvarp m samþykkja fyrr en það hefur verið rætt við þrj r umræður Alþingi. Ljóst sé a ð frumvarp það sem varð að lögum nr. 30/2024 hafi ekki fengið þá meðferð sem kveðið sé á um í 44. gr. stjórnarskrárinnar. Lagafrumvarp sem ekki hefur verið rætt við þrj r umræður eða h r ður fyrr við skilinn fj lda umræðna b ðum deildum hafi ekk i verið samþykkt stj rnskipulegan h tt. Lagaákvæði sem sett sé í andstöðu við ákvæði stjórnarskrár um þinglega meðferð hafi ekki lagagildi. Þessu hafi verið slegið f stu dómi Hæstaréttar frá 1950 á bls. 175 og svo einnig með dómi Hæstaréttar frá 1997 á bls. 8 6, dómi Hæstaréttar frá 1997, bls. 106 , og dómi Hæstaréttar frá 1997, bls. 11 6 . Af þessum dómum m egi ráða að jafnvel smávægileg frávik frá tilskilinni þinglegri meðferð leiði til þess að lög hafi ekki verið sett á stjórnskipulega réttan hát t. 39. Þá sk uli þess getið að slenskir stj rnlagafræðingar s u einu m li um að 44. gr. stj rnar - skr rinnar setji þv m rk hversu v ðtækar breytingar sé heimilt að gera frumvarpi við 2. og 3. umræðu þess. Sömu niðurstöðu leiði einnig af öðrum rétta r heimildum, sem þó séu ekki jafnréttháar stjórnarskrá. Megi þar nefna lög um þingsköp Alþingis nr. 55/1991 . Helstu m álsástæður og lagarök stefnda 40. Hvað varðar álitaefni er lúta að því hvort vísa eigi málinu frá dómi án kröfu er af hálfu stefnda áréttað að mál sæti úrlausn dómstóla svo fremi sem þau séu ekki skýrlega undan lögsögu dómstóla tekin og er vísað til 2. gr. stjórnarskrárinnar í þessum efnum. Úrskurð - arvald dómstóla um stjórnskipulegt gildi byggi síðan á stjórnskipunarvenju. Þetta sé 13 dómstólum tækt að þv í gefnu að skilyrði um lögvarða hagsmuni af úrlausn séu uppfyllt. Þetta endurskoðunarvald geti bæði beinst að formlegum og efnislegum atriðum tengdum lagasetningu . U m þetta vald hafi ítrekað verið fjallað í dómsmálum, þar með talið hvort lög hafi ver ið sett á stjórnskipulega réttan hátt með tilliti til breytinga milli 2. o g 3. umræðu á Alþingi. 41. Hvað varðar það álit a efni hvort í sakarefni málsins felist lögspurning sem ekki ver ði borin undir dómstóla sé lögð áhersla á lokaorð 1. mgr. 25. gr. laga um me ðferð einkamála um að því skilyrði verði að vera fullnægt að úrlausn álitaefnisins sé nauðsynleg til að unnt sé að leysa úr ákveðinni kröfu í dómsmáli. Hér hátti svo til að álitaefni um stjórn - skipulegt gildi laga nr. 30/2024 sé í beinum tengslum við kröfu stefnanda um að ákvörðun stefnda verði felld úr gildi . E r því hér ólíku saman a ð jafna og til dæmis þegar þess var krafist að lög um E vrópska efnahagssvæðið yrðu dæmd ógild, sbr. dóm Hæstaréttar frá 1994 á bls. 1451 í dóm a safni réttarins. 42. Það skilyrði að aðili hafi lögvarða hagsmuni af málsókn sinni feli í sér ólögfesta grund - vallarreglu einkamálaréttarfars. Úr því hafi verið leyst fyrir dómstólum að í skjóli megin - reglu fyrri málsliðar 60. gr. stjórnarskrárinnar njóti sá sem hafi átt aðild að máli fyrir stjórnvaldi almennt réttar til að bera undir dómstóla hvort farið hafi verið að lögum við meðferð þess og úrlausn. Í þessu sambandi er v ísað til dóms Hæstaréttar í máli nr. 231/2002 frá 12. júní 2002. 43. Meginreglan sé sú að til að öðlast aðila stöðu að stjórnsýslumáli og þar með fyrir dóm - stólum , ef reyni á gildi ákvörðunar stjórnvaldsins , þurfi viðkomandi aðili að eiga einstak - legra, beinna lögvarinna hagsmuna að gæta . T úlkun á því hvenær þessu skilyrði sé full - nægt sé þó ekki einhlít eins og r áða megi af dómaframkvæmd. Þannig hafi keppinautar verið taldir geta átt aðild að stjórnsýslumáli geti ákvörðun í því haft áhrif á sam keppnis - lega hagsmuni viðkomandi aðila enda beri að túlka aðildarhugtak í stjórnsýslu málum rúmt þannig að bæði geti veri ð átt við þá sem eiga beinna og óbeinna hagsmuna að gæta . V ísað sé til dóms Hæstaréttar í máli nr. 83/2003 frá 19. júní 2003 þessum málatilbúnaði til stuðnings. Vakin sé athygli á að keppinaut um samrun a aðila væri unnt að kæra til áfrýjunarnefndar ákvarðanir stefnda um að heimila samruna og stefna málinu svo fyrir dómstóla eftir atvikum. 44. Fyrir liggi að stefnandi og afurðastöðvar sem falli undir lög nr. 30/2024 séu samkeppnis - aðilar þegar komi að innflutningi og heildsölu kjötafurða og að erindi stef nanda til stefnda hafi lotið að samruna og samstarfi stórra samkeppnisaðila hans á markaði. Hefði 14 laga grundvöllur verið til staðar hefði stefnanda verið veitt aðild að rannsókn stefnda á fram göngu þessara aðila á markaði. Á sama hátt hefði hann notið kær uheimildar til áfrýjunar nefndar samkeppnismála og svo til dómstóla í fram h aldi ef tilefni hefði orðið til. Þannig njóti stefnandi sem kvartandi almenn s rétt ar til að bera undir dómstóla hvort farið hefði verið að lögum við meðferð erindis hans og úrlausn. 45. Stefndi byggi sýknukröfu á því að það sé utan valdsviðs síns að grípa til íhlutunar gagnvart háttsemi framleiðendafélaga sem undanþáguheimildir 71. gr. A búvörulaga gildi um. Vegna þeirra undanþága frá samkeppnislögum sem framleiðendafélög njóti samkvæmt ákvæðum búvörulaga, þar með tal dar kjötafurðastöðvar, hafi verið óhjá - kvæmilegt fyrir stefnda að hafna kröfum í erindi stefnanda. 46. Samkvæmt 1. mgr. 71. gr. A búvörulaga, sbr. 2. gr. laga nr. 30/2024, sé framleiðenda - félögum samkvæmt 5. gr. laganna heimilt, þrátt fyrir ákvæði samkeppnislaga, að sam - einast, gera með sér samkomulag um verkaskiptingu milli afurðastöðva að því er varðar framleiðslu einstakra kjötafurða og hafa með sér annars konar samstarf til að halda niðri kostnaði við framleiðslu, geymslu og dreifingu kjötvara. 47. Í frumvarpi matvælaráðherra, sem hafi verið lagt fram í nóvember 2023, hafi sú undan - þága frá samkeppnislögum sem í því hafi verið að finna einskorðast við samninga milli frumframleiðenda landbúnaðarafurða og félaga eða samtaka félaga f rumframleiðenda, þ.e. bænda. F élag hafi getað talist til félags frumframleiðenda ef þeir réðu að lágmarki 51% atkvæða í félaginu. F rumvarp matvælaráðherra h efði haft þann grundvallar tilgang að rýmka möguleika bænda, það er frumframleiðenda búvöru, til þes s að auka samstarf sín í milli í því skyni að starfa að sameiginlegum hagsmunamálum, þar með talið sölu, vinnslu og markaðssetningu á afurðum sínum . Í þeim breytinga r tillögum sem atvinnuveganefnd hefði lag t til og samþykktar voru við 2. umræðu um frumvarpi ð á Alþingi 20. mars 2024 h e fði krafa um eignarhald eða stjó rn bænda verið felld út. F élag hefði þannig getað talist vera framleiðendafélag , sem væri fyrsti framleiðandi kjötafurða og afleiddra afurða , og ann a st slátrun og/eða vinnslu kjötafurða og afleidd ra afurða , þ ar með tal dar kjötafurðastöðva , án frekari skilyrða. Með þessu hefði undanþágan frá samkeppnislögum verið gerð mun víðtækari en lagt hefði verið til grundvallar í frum - varpi matvælaráðherra. Að a uk i hefð u framleiðendafélög verið undanþegin samr una - eftirliti, sem ekki h e fði verið ráðgert í frumvarpi matvælaráðherra. Frumvarpið hafi verið samþykkt svo breytt eftir 3. umræðu 21. mars 2024 . 15 48. Búvörulög teljist sérlög gagnvart almennum ákvæðum samkeppnislaga. Ljóst sé að ekki sé á valdsviði stefnda að leggja mat á stjórnskipulegt gildi laga og því sé stefndi bundinn af fyrirmælum umræddra laga. Honum sé ekki unnt að gr ípa til íhlutunar gagnvart hátt - semi framleiðendafélaga sem undanþáguheimildir 71. gr. A búvörulaga mæli fyrir um. Það eigi við svo lengi sem umrædd lagafyrirmæli séu í gildi eða dómstólar hafi ekki komist að þeirri niðurstöðu að virða beri þau að vettugi þar sem þau gangi í berhögg við stjórnarskrá eða af öðrum ástæðum. Stefndi leggur í þessu sambandi áherslu á að það sé hlutverk dómstóla að skera úr um það hvort lög séu sett með stjórnskipulegum hætti, ekki stjó rn valda . 49. Stefndi byggi á því að stefnandi hafi ekki sýnt fram á að frum varpið sem hafi orðið að lögum nr. 30/2024 hafi ekki fengið þá meðferð sem kveðið sé á um í 44. gr. s tjórnar - skrár innar og að lö gin hafi af þeim sökum ekki lagagildi. Ljóst sé að atvik í þeim dóms - málum er stefnandi vís i til séu með öðrum hætti en í tilvik i fyrrgreindrar lagasetningar og því sé fordæmisgildi hæstaréttardóma nna frá 19. apríl 1950 á bls. 175 í dóma safni Hæstaréttar og frá 16. janúar 1997 á bls. 86, bls. 106 og bls. 116 takmarkað fyrir mál þetta . Í þessum málum h afi verið um að ræða mistök sem höfðu átt sér stað við breytingar á þingskjölum . Þau mistök hefðu orðið til þess að ákvæði stjórnarskrárinnar um aðferð við lagasetningu hefði ekki verið talið virt . Hæstiréttur hafi litið svo á að umrædd lagaákvæði hefðu ekki verið sett með stjó rn skip ulegum hætti og hefðu því ekki lagagildi. Af þessum málum verð i ekki dregin sú ályktun að smávægileg frávik frá [ tilskil inni] þinglegri meðferð leiði til þess að lög hafi ekki verið sett á stjórnskipulega réttan hátt eins og stefnandi byggi á. 50. Ótvírætt sé að frumvörp taki ítrekað efnisbreytingum í meðförum Alþingis, einkum eftir umfjöllun í nefndum þingsins að 1. umræðu afstaðinni, án þess að slíkar breytingar séu taldar leiða til þess að fyrirmæli 44. gr. stjórnarskrárinnar hafi verið brotin og að lagaákvæði sem breytingar snerti hafi ekki verið sett á stjórnskipulega réttan hátt. Ljóst sé að í tilviki frumvarps þess sem varð að lögum nr. 30/2024 hafi atvinnuveganefnd metið það svo að breytingar sem hún hefði lagt til væru ekki þess eðlis að þörf væ ri á að nefndin legði fram nýtt frumvarp um efnið. Heimild Alþingis til að gera breytingar á frumvörpum verði að virða í ljósi þess að þingið fari með löggjafarvaldið. 51. Í 65. gr. stjórnarskrárinnar sé mælt fyrir um að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti. Ljóst sé að upptalning í ákvæðinu 16 er ekki tæmandi. Ákvæði 65. gr. stjórnarskrárinnar sé talið fela í sér bann við að leiddar séu í lög mismunandi reglur um þá sem búi við sömu aðstöðu nema slíkt sé gert á mál - efnalegum forsendum, sbr. dóm Hæstaréttar frá 10. apríl 2014 í máli nr. 726/2013. Ákvæðið standi því þannig ekki í vegi að löggjafinn setji mismunandi lagareglur um aðila í ólíkri aðstöðu, sé það byggt á málefnalegum rökum. Ó tvírætt sé að löggjafanum sé heimilt að mæla fyrir um undanþágur frá almennum reglum samkeppnislaga með lögum . Slíkt hafi meðal annars lengi verið gert í búvörulögum í þeim tilgangi að fylgja eftir markmiðum laganna, eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpi matvæla - ráðherra. Þannig sé u til að mynda sérstakar heimildir í 13. og 71. gr. búvörulaga til afmarkaðs samstarf s afurðastöðva í mjólkuriðnaði, sem eru að mestu eða öllu leyti í eigu mjólkurframleiðenda . 52. Stefndi byggi á því að stefnandi hafi ekki sýnt fram á að með undanþáguheimild skv. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 30/2024 sem fól í sér lögfestingu á 71. gr. A í búvörulögum sé aðilum í sömu stöðu mismunað á ótilhlýðilegan hátt í bága við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnar - skrárinnar og óskráða meðalhófsreglu íslenskrar stjórnskipunar . Í nefndaráliti meiri hluta atvinnuveganefndar með breytinga r tillögu við frumvarp til laga um breytingu á búvöru - lögum nr. 99/1993 (framleiðendafélög) séu færð rök nefndarinnar fyrir þessari undan - þágu sem síðar hefði verið lögfest í 71. gr. A búvörulaga. Af nefndarálitinu megi ráða að löggjafinn hafi metið það svo að þörf væri á að festa slíka undanþágu fyrir afurðastöðvar í lög og talið málefnalegt að þeir aðilar, og aðrir sem undir undanþáguna f é llu samkvæmt 5. gr. laganna, gætu sameinast óháð samkeppnislögum og átt með sér samstarf sem ella væri óheimilt. Stefnandi hafi ekki sýnt fram á að í undanþáguheimildinni felist að honum sé á ótilhlýðilegan hátt mismunað gagnvart samkeppnisaðilum í sölu kjötafurða eða að löggjafinn hafi með undanþáguákvæðinu gengið of langt við að koma fram markmiðum sínum þannig að ákvæði 71 . gr. A yrði ekki talið stjórnskipulega gilt. St efnandi hafi að þessu leyti ekki sýnt fram á að ákvörðun stefnda sé ekki í samræmi við lög . Niðurstaða 53. Í máli þessu reynir fyrst og fremst á stjórnskipulegt gildi laga nr. 30/2024 sem fólu í sér breytingar á búvörulögum nr. 99/1993. Óumdeilt er með aðilum að lagasetning þessi kom í veg fyrir að stefndi myndi bregðast við erindi stefnand i frá 8. júlí 2024 um að láta málefni svonefndra framleiðendafélaga til sín taka í samræmi við heimildir stefnda samkvæmt samkeppnislögum. 17 54. Að tilhlutan dómsins voru reifuð sjónarmið um hvort vísa ætti máli þess u frá dómi án kröfu. Málsaðilar eru á einu máli um að svo hátti ekki til í málinu. Er í því sambandi sérst aklega vísað til þess að það sé einmitt hlutverk dómstóla að gæta þess að ákvæði stjórnarskrár séu höfð í hávegum við lagasetningu og vísað til dóma þ ar að lútandi, bæði dóms Hæstaréttar í máli nr. 34/1949 frá 19. apríl 1950 á b ls. 175 í dómasafni réttarins og þriggja dóma Hæstaréttar frá 19 97, bls. 86, 106 og 116. 55. Fyrir liggur að dómstólar skera samkvæmt 60. gr. stjórnarskrárinnar úr öllum ágreiningi um embættistakmörk yfirvalda og geta þannig ógilt ákvarðanir framkvæmda r valdshafa ef þeim er áfátt að formi eða efni. Það leiðir hins vegar af þrískiptingu ríkisvaldsins, sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar , að það er hvorki á færi dómstóla að taka nýjar ákvarðanir sem stjórnvöldum eru falin að lögum né heldur að segja fyrir um efnislegt inntak lög gjafar. Þessi afmörku n sem leiðir af nefndri þrískiptingu má á hinn bóginn ekki fela í sér svo þröng mörk á endurskoðunarvald i dómstóla að unnið sé gegn r éttaröryggi borgar anna , til dæmis ef ekki væri gætt að því að hafa ákvæði stjórnarskrárinnar í hávegum við beitingu löggjafarvalds. 56. Hlutverk stefnda er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 með svo hljóð - andi hætti: Hlutverk Samkeppniseftirlitsins er sem hér segir: a. að framfylgja boðum og bönnum laga þessara og leyfa undanþágur samkvæmt þeim, b. að ákveða aðgerðir gegn samkeppnishamlandi hegðun fyrirtækja, c. að gæta þess að aðgerðir opinberra aðila takmarki ekki samkeppni o g benda stjórnvöldum á leiðir til þess að gera samkeppni virkari og auðvelda aðgang nýrra samkeppnisaðila að markaði, d. að fylgjast með þróun á samkeppnis - og viðskiptaháttum á einstökum mörkuðum í íslensku viðskiptalífi og kanna stjórnunar - og eignatengs l á milli fyrirtækja; skal þetta gert m.a. í því skyni að meta hvort í íslensku viðskiptalífi sé að finna einkenni hringamyndunar, óæskilegra tengsla eða valdasamþjöppunar sem takmarkað geta samkeppni; stofnunin skal birta skýrslur um athuganir sínar og gr ípa til aðgerða til að stuðla að virkri samkeppni þar sem það er nauðsynlegt. 57. Fyrir liggur í þessu máli að stefndi hafnaði að taka erindi stefnanda til skoðunar í ljósi þeirra breytinga á búvörulögum sem leidd i af setningu laga nr. 30/2024 , einkum vegna 2. gr. laganna sem fól í sér að 71. gr. A var lögfest . Í 1. mgr. þeirrar greinar er kveðið á um heimildir svonefndra framleiðendafélaga til að sameinast, gera með sér samkomulag um verkaskiptingu milli afurðastöðva að því er varðar framleiðslu einstakra kjöt afurða 18 og hafa með sér annars konar samstarf til þess að halda niðri kostnaði við framleiðslu, geymslu og dreifingu kjötvara þ rátt fyrir ákvæði samkeppnislaga . 58. Því var lýst yfir af stefnda að ef þeirri breytingu væri ekki til að dreifa hefði stofnunin tek ið álitaefni sem fólst í erindi stefnanda til umfjöllunar. Í ljósi þessa og tilvitnaðra dóma verður því slegið föstu að máli þetta sé réttilega lagt fyrir dóm til úrlausnar enda ljóst að hin umþrætta löggjöf stendur erindi stefnanda til stefnda í vegi . S te fnda er ekki tækt að rækja hlutverk sem honum er falið almennt með samkeppnis lög um í þessu tilviki vegna þeirrar takmörkunar sem leiðir af 71. gr. A búvörulaga þar sem framleiðendafélögum er veitt sérstök undanþága frá samkeppnis lögum, . 59. Þá liggur einnig fy rir að dómstólar hafa ekki beitt þröngri túlkun við mat á því hvort um lögvarða hagsmuni sé að ræða af úrlausn máls á sviði samkeppnislaga . Er hér sérstaklega að líta til dóms Hæstaréttar í máli nr. 83/2003 frá 19. júní 2003 þar sem því var slegið föstu að samkeppnisaðili gæti átt aðild að stjórnsýslumáli og þar með átt rétt á að leita til dómstóla vegna umfjöllunar stefnda um keppinaut þess aðila. Þau sjónarmið sem rakin eru í dómi Hæstaréttar sýnast eiga fullt eins við í máli þessu þótt svo hátti til að málefni samkeppnisaðila stefnanda hafi verið sérstaklega undanskilin afskiptum stefnda með hinni umþrættu breytingu á búvörulögum. Því hefur enda verið lýst yfir af hálfu stefnda að ef ekki væri fyrir hina umþrættu breyti ngu á lögunum sem er tilefni þessarar málsóknar hefði stefndi tekið til skoðunar álitaefni um samruna fyrirtækja sem falla undir 71. gr. A í búvörulögum, sbr. lög nr. 30/2024 eins og áður gat . 60. Því má að sönnu hreyfa að áhorfsmál sé hvort betur hefði farið á því að beina málsókn þessari að íslenska ríkinu vegna þessarar lagasetningar fremur en að stjórnvaldi sem hafnað hefur að taka erindi til úrlausnar á þeim grunni að hendur þess séu bundnar vegna ákvæða í margnefndum lögum . M eð vísan til framangreinds dó ms Hæstaréttar verður þetta sjónarmið ekki látið ráða úrslitum hvað þetta álitaefni snertir. 61. Á grundvelli framangreindra sjónarmiða verður talið að sakarefni það sem stefnandi hefur beint til dómsins með málsókn sinni eigi undir lögsögu dómstóla og að stef nandi hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Því eru ekki efni til að vísa máli þessu frá dómi án kröfu. 62. Úrlausnarefni máls þess a er fyrst og fremst stjórnskipulegt gildi laga nr. 30/2024. Til úrlausnar er hvort formskilyrðum 44. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands sé fullnægt sem hljóðar svo: Ekkert lagafrumvarp má samþykkja fyrr en það hefur verið rætt við þrjár umræður á Alþingi . S tjórnarskrárá k væði ð kveður þannig afdráttarlaust á um 19 tilgreindan umræðufjölda sem gildiskilyrði. Þ rjár umræður v erða að fara fram áður en samþykkja má frumvarp sem lög frá Alþingi . 63. Ákvæði þetta er efnislega óbreytt frá því að stjórnarskrá um hin sérstaklegu málefni Íslands frá 5. janúar 1874 var sett. Þ ar var kveðið á um í 27. gr . að ekkert lagafrumvarp m ætt i samþy kkja til fullnaðar f yrr en það hefði verið rætt þrisvar sinnum í hvorri þingdeildinni um sig. Á þeim tíma starfaði Alþingi í tveimur deildum . S ama krafa var þar um þrjár umræður sem gildisskilyrði laga að því viðbættu að umræðurnar þurftu að fara tvisvar f ram, þrisvar sinnum í hvorri deild . Þess má geta í þessu sambandi að komist er eins að orði í 38. gr. laga nr. 55/1991 um þingsköp Alþingis þar sem einnig er áskilið að frumvarp sé ekki samþykkt til fullnaðar fyrr en eftir þrjár umræður. 64. Fræðimenn sem gefið hafa stjórnskipunarrétti gaum allt frá fjórða áratug 20. aldarinnar , frá því fyrir lýðveldisstofnun 1944 , og til þessa árs hafa lýst þeirri afstöðu að þessum afdráttarlausa áskilnaði stjórnarskrárákvæðanna í 27. gr. eldri stjórnarskrári nnar og svo 44. gr. núgildandi stjórnarskrár verði ekki fullnægt nema um sé að ræða sama frumvarpið við allar umræðurnar . Frumvarpi nu megi ekki haf a verið breytt svo mjög í meðförum Alþingis að því hafi verið gjörbreytt eða á því gerðar svo gagngerar breyt ingar að í raun sé um nýtt frumvarp að ræða . Horft hefur verið til þess að við þær aðstæður hafi frumvarp ekki sætt þeirri meðferð af hálfu þingsins sem stjórnarskráin mæli fyrir um . Ótvírætt ligg i fyrir að vissulega m egi gera breytingar á frumvörpum eins og mýmörg dæmi eru um enda styðst það við 39., 40. og 41. gr. laga um þingsköp Alþingis . Þ ess verður á hinn bóginn að gæta að ákvæði stjórnarskrárinnar sé haft í heiðri. 65. Þau efnislegu rök hafa verið færð fram í þessu sambandi að horfa verði til þess að umr æðufjöldinn sé ákveðinn í því skyni að frumvarp verði vel og rækilega íhugað og ekki rasað um ráð fram með samþykki þess. Með þessum um r æðufjölda sé líka stuðlað að því að almenningur geti haft tækifæri til að hafa áhrif á lagasetningu, ekki síst þeir aðilar sem lögin muni taka til og geti jafnvel stuðlað að þjóðfélagsumræðu. Þessum tilgangi verði einungis náð að um sama efni sé ætíð að ræ ða í frumvarpinu því ef megi g jö rbreyta því , til dæmis við 3. umræðu , þannig að það yrði allt annars eðlis en upphaflega frumvarpið myndi það í raun ekki fá tilskilinn umræðufjölda. Með umræðu - fjöldanum hljóti tilætlunin að vera sú að um sama málið sé að r æða allan þann tíma sem þingið er að fjalla um málið því ella yrði áskildum umræðufjölda samkvæmt stjórnar - skránni ekki náð. Hafi slíkar breytingar verið gerðar standist viðkomandi löggjöf ekki ákvæði 44. gr. stjórnarskrárinnar. Í þessu tilliti hefur verið vísað til áðurnefndra dóma frá 20 1950 á bls. 175 í dómasafni réttarins og þriggja dóma Hæstaréttar frá 1997, á bls. 86, 106 og 116 í dómasafninu. Þegar út af bregði í þessum efnum hafi lögin af þessari ástæðu ekki lagagildi. Um þetta hafa íslenskir stjórnla gafræðingar verið á einu máli. 66. Í m álsatvika kafla getur að líta texta upphaflegs frumvarps sem lagt var fram á Alþingi 14. n vember 2023 í efnisgrein nr. 6 og þann texta sem fól í sér þær breytinga r á búvörulögum sem samþykkt voru á Alþingi í efnisgrein nr . 12 . Þegar þess ir text ar er u bor n i r saman blasir við að upphaflega frumvarpið og breytingar tillögu r atvinnuveganefndar eiga fátt sameiginlegt annað en þingmál s númerið og heitið. Þetta blasir sérstaklega við af fylgiskjali , sem er meðal dómskjala , er stefndi lét fylgja bréfi sem ritað var atvinnu vega nefnd Alþingis 20. mars 2024 . Í því skjali var allur sá texti sem upphaflega var í frumvarpinu og hafði verið felldur út vegna breytinga af hálfu nefndarinnar yfirstrikaður og nýr texti auðkenndur með rau ðum lit. Við blasir að öllum text a frumvarpsins er laut að efni upphaflega frumvarpsins var skipt út og ný r settur í hans stað annars efnis. 67. Með upphaflega frumvarp inu var samkvæmt lögskýringargögnum stefnt að því með breytingum á 5. og 6. gr. búvörulaga að efla hagsmuni bænda en lagabreytingin eins og hún var samþykkt á Alþingi , eftir breytingar atvinnuveganefndar , er í þágu afurðastöðva með það að markmiði að efla rekstrarskilyrði þeirra , með samstarfi, samruna og með því að reyna að nýta þann samtakamátt sem geti falist í því þegar svona fyrirtæki vinni saman , eins og formaður atvinnuveganefndar komst að orði er hann mælti fyrir breyt - ingartillögum nefndarinnar úr ræðustól á Alþingi . Augljóst er að ólíkir aðilar njóta góðs af. 68. Þá er efni þeirr a réttinda sem er u til umfjöllunar í lagafrumvörpunum hvort af sínu og ólíku tagi og undanþágur frá samkeppnisr eglum allt aðrar og miklu meiri . Þannig var ráðgert í upphaflega frumvarpinu , eins og rakið var í athugasemdum með því , að bann við misnotkun á m arkaðsráðandi stöðu sem og samrunareglur og - eftirlit samkeppnisréttar mynd u gilda fullum fetum sem ekki á við eftir breytingar atvinnuveganefndar . Þ á verðu r einnig að horfa til þess að afmörkun þess hóps sem nýtur góðs af þessari breytingu er miklu rými en þegar frum varpið tók ein ungis til frumframleiðenda, bænda. Afdráttarlaust er að b ændur áttu að njóta góðs af upphaflega frumvarpinu . A furðastöðvar njóta á hinn bóginn góðs af eins og Alþingi afgreiddi frumvarpið og það án tillits til þess hvort þær stö ðvar séu reknar í tengslum við bændur. Raunar kom fram við málflutning af hálfu stefnanda að sam kvæmt fréttaflutningi af því 21 tilviki þar sem afurðastöðvar h afa þegar nýtt sér hina um þrættu heimild til sameiningar hefð u bændur sem átt hefðu hlut í hinu yf irtekna félagi og ekki h ö fðu selt hlut sinn mátt sæta innlausn á hlut afé sínu í samræmi við hlutafélaga lög . 69. Þegar horft er til þessara gagngeru breytinga sem gerðar voru á frumvarpi matvæla - ráðherra blasir við sú ályktun að í raun hlaut frumvarp ið , sem útbýtt var á Alþingi 14. n vember 2023 , einungis eina umræðu á Alþingi sem fram fór 21. nóvember sama ár . A nnað eðlisólíkt frumvarp í samræmi við tillögur atvinnuveganefndar var svo rætt við tvær umræður, 20. og 21. mars 2024 . Áskildum fjölda umræðna samk væmt 44. gr. stjó r nar skrárinnar var þannig ekki náð. S ú breyting sem gerð var á búvörulögum og samþykkt á Alþingi 21. mars og gefin út sem lög nr. 30/2024 5. apríl 2024 , var ekki sett á stjórnskipulegan hátt þar sem hún st ríðir gegn stjórnarskrá og hefur af þeim sökum ekki lagagildi . Breyting þessi stendur þ annig ekki í vegi fyrir því að stefndi taki erindi stefnanda frá 8. júlí 2024 til úrlausnar í samræmi við lögbundið hlutverk sitt samkvæmt 8. gr. samkeppnislaga. 70. Þar sem komist er hér að framan að þeirr i niðurstöðu að breyting búvörulaga hafi strítt gegn 44. gr. stjórnarskrárinnar og hafi af þeim sökum ekki lagagildi gerist ekki þörf á að taka afstöðu til málsástæðu stefnanda um að lagabreytingin hafi falið í sér brot gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnar skrárinnar sökum þess að stefnandi hafi vegna breytingarinnar borið skarðan hlut frá borði gagnstætt samkeppnisaðilum sem notið hafi góðs af henni . 71. Með vísan til framangreinds verður fallist á dómkröfu stefnanda en þó að teknu tilliti til þess að umþrætt á kvörðun stefnda var tekin án þess að sérstakur úrskurður yrði kveðinn upp. Miðað við málatilbúnað stefnanda er um augljósa misritun að ræða í dómkröfu . R étt þykir með vísan til 3. mgr. 13 0 gr. laga nr. 91/1991 að máls kostnaður falli niður eins og hér sten dur á. Páll Rúnar M. Kristjánsson lögmaður flutti málið fyrir stefnanda og Margrét Helga Kr. Stefánsdóttir lögmaður fyrir stefnda. Björn L. Bergsson héraðsdómari kveður upp dóm þennan. 22 Dóms orð: F elld er úr gildi á kvörðun Samkeppniseftirlitsins frá 26. júlí 2024, með tilvísunarnúmer 2407007, þar sem synjað var kröfu stefnanda um íhlutun . Málskostnaður fellur niður. Björn L. Bergsson