Héraðsdómur Reykjavíkur Dómur 15 . janúar 202 5 Mál nr. E - 2457/2024 : Brynhildur Briem, Hannes Þór Sigurðsson, Jón Benjamín Jónsson, Kristjana Ragnarsdóttir, Örn Ingi Ingvarsson, Ólafur Arnar Jónsson, Úlfhéðinn Sigurmundsson, Þóra Þórarinsdóttir og Ölhóll ehf. ( Sif Konráðsdóttir lögmaður og Friðleifur Egill Guðmundsson lögmaður ) gegn í slenska ríki nu (Þorvaldur Hauksson lögmaður) og Landsvirkjun ( Guðjón Ármannsson lögmaður) Dómur Málsmeðferð , aðild og dómkröfur aðila 1. Frumsök málsins var höfð u ð 23. apríl 2024 og framhaldssök 20. september 2024. Málið var dómtekið að lokinni aðalmeðferð 1 8 . desember 202 4 . 2. Stefnendur eru Brynhildur Briem, [...] , Hannes Þór Sigurðsson, [...] , Jón Benjamín Jónsson, [...] , Kristjana Ragnarsdóttir, [...] , Örn Ingi Ingvarsson, [...] , Ólafur Arnar Jónsson, [...] , Úlfhéðinn Sigurmundsson, [...] , Þór a Þórarinsdótt i r, [...] , og Ölhól l ehf., [...] . 3. Upphaflega voru einnig meðal stefnenda Renate Hannema nn, [...] , og Sigrún Jakobsdóttir, [...] , en kröfum þeirra var vísað frá dómi með úrskurði 12. nóvember 2024. 4. Stefndu e ru ís lenska ríkið, Arnarhvoli við Lindargötu í Reykjavík, og Landsvirkjun, Katrínartúni 2 í Reykjavík . 5. Málið sætir flýtimeðferð samkvæmt XIX. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. 6. Gengið var á vettvang 17. desember 2024. 2 7. Dómkröfur stefnenda í frumsök málsins eru þær að ógiltar verði með dómi eftirtaldar ákvarðanir: a. heimild Umhverfisstofnunar frá 9. apríl 2024 til handa Landsvirkjun t il byggingar Hvammsvirkjunar og b. leyfi Fiskistofu fyrir byggingu Hvammsvirkjunar frá 14. júlí 2022. 8. Í framhaldssök krefjast stefnendur þess að ógilt verði með dómi ákvörðun Orkustofnunar frá 12. september 2024 um að veita Landsvirkjun leyfi samkvæmt 4. gr. raforkulaga til að reisa og reka raforkuverið Hvammsvirkjun. 9. Stefnendur krefjast þess bæði í frumsök og framhaldssök, hvert um sig, að stefndi íslenska ríkið og Landsvirkjun greiði sér málskostnað óskipt ( in solidum ). 10. Bæði stefndi íslenska ríkið og stefndi Landsvirkjun krefjast sýknu af kröfum stefnenda, bæði í frumsök og framhaldssök, og málskostnaðar úr hendi stefnenda. 11. Upphaflega kröfðust stefndu þess aðallega að málinu yrði verði vísað frá dómi. Með fyrrnefndum úrskurði dómsins 12. nóvember 2024 var fr ávísunarkröfunum hafnað að öðru leyti en því að vísað var frá dómi kröfum þeirra stefnenda sem getið er um í efnisgrein nr. 3 hér að framan . Helstu málsatvik Ágreiningsefni málsins 12. Í málinu er deilt um þrjár ákvarðanir stjórnvalda sem varða Hvammsvirkjun í neðri hluta Þjórsár sem stefndi Landsvirkjun hyggst reisa. Þetta eru leyfi Fiskistofu frá 14. júlí 2022, heimild Umhverfisstofnunar frá 9. apríl 2024 til breytingar á vatnshlotinu Þjórsá 1 og virkjunarleyfi Orkustofnunar frá 12. september 2024. S tefnendu r eru eigendur fasteigna sem liggja nærri fyrirhuguðu athafnasvæði virkjunarinnar. Almennt um Hvammsvirkjun 13. Hugmyndir um virkj anir í neðri hluta Þjórsár hafa verið uppi um langt skeið. Fyrir aldamót setti stefndi Landsvirkjun fram hugmyndir um að byggja tvær virkjanir í byggð neðan Búrfellsvirkjunar, annars vegar svonefnda Núpsvirkjun og hins vegar Urriðafoss - virkjun. Ætlunin var að Núpsvirkjun yrði þrepaskipt , með tveimur lónum og annars vegar neðanjarðarstöðvarhúsi við Hagalón með uppsettu afli allt að 95 MW og fráveituskurði neðan Ölmóðseyjar og hins vegar stöðvarhúsi með allt að 50 MW uppsettu afli við bæinn 3 Akbraut sunnan Árness. Áform um Hvammsvirkjun snúa í reynd að hinum fyrrnefnda hluta Núpsvirkjunar, þó í nokkuð breyttri mynd frá hinum upphaflegu áformum. S tefnd i Landsvirkjun ráðgerir að Hvammsvirkjun verði byggð um 15 km neðan við Búrfellsstöð. Hún muni nýta 32 m etra fall Þjórsár frá Yrjaskeri, ofan við bæinn Haga í Skeiða - og Gnúp verjahreppi, og niður fyrir Ölmóðsey, ofan bæjarins Þjórsárholts. Farvegur Þjórsár verði stíflaður og við það myndist Hagalón sem verði um 4 km 2 að flatar máli og 3,3 m etra djúpt að meðaltali. Vatni verði veitt úr lóninu inn í stöðvarhús í landi Hvamms í Rangár þingi ytra. Úr stöðvarhúsi falli vatnið um jarð göng, í frárennslisskurð og aftur út í farveg Þjórsár neðan við Ölmóðsey. Neðan við stíflu verði rennsli í farvegi Þjórsár skert á um 3 km kafla þar til vatn úr frárennslis skurði komi aftur í farveginn. Uppsett afl Hvamms virkjunar verði allt að 95 MW og árleg framleiðslu geta raforku allt að 720 GWst. Umhverfismat vegna framkvæmdarinnar 14. Hinn 25. apríl 2003 sendi stefndi Landsvirkjun tilkynningu til Skipulagsstofnunar um sa mkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í matsskýrslu stefnda Landsvirkjunar frá 1. apríl 2003 var fjallað um tvo virkjunarkosti , annars vegar virkjun í einu þrepi með 4,6 km 2 inntakslóni við Haga og hins vegar virkjun í tveimur þre pum sem samanstóð af 4,6 km 2 inntakslóni við Haga og Holtavirkjun með 6,7 km² inntakslóni við Árnes. 15. Með úrskurði Skipulagsstofnunar 19. ágúst 2003 var f allist á fyrirhugaða virkjun Þjórsár við Núp í einu þrepi með byggingu Núpsvirkjunar og í tveimur þrepum með byggingu Hvammsvirkjunar og Holtavirkjunar ásamt breytingum á Búrfellslínu 1 með fimm nánar tilgreindum skilyrðum . Fyrsta skilyrðið varðaði endurheimt votle ndis, annað skilyrðið það að fyrirbyggt yrði fok á sand - og aurasvæðum og þriðja skilyrðið vöktun á öldurofi og eyðingu gróðurs á ströndum lóna . Í fjórða skilyrðinu var áskilið að áður en til fram - kvæmda kæmi þyrfti framkvæmdaraðili að standa fyrir þeim vi ðbótarrannsóknum um grunnástand lífríkis í Þjórsá sem lagðar væru til í sérfræðiskýrslu Veiðimálastofnunar um lífríki Þjórsár og raktar eru í kafla 4.3.3 í úrskurðinum. Um þetta segir að í ljósi niður - staðna þessara rannsókna þurfi framkvæmdaraðili að útfæ ra nánar og grípa til þeirra mót - vægisaðgerða sem lagðar séu til í umræddri sérfræðiskýrslu Veiðimálastofnunar. Að loknum framkvæmdum þurfi framkvæmdaraðili að fara að þeim tillögum að vöktun sem fram komi í skýrslu Veiðimálastofnunar. Vöktun þurfi að stan da yfir í a.m.k. 10 ár frá 4 því að starfsemi virkjananna hefjist. Viðbótarrannsóknir, mótvægisaðgerðir og vöktun þurfi að vinna í samráði við og bera undir veiðimálastjóra. Fimmta skilyrðið varðar það að framkvæmdaraðili fari að tillögum Fornleifaverndar ríkisins að mótvægisaðgerðum vegna áhrifa á hvern og einn fundarstað fornleifa. 16. Í úrskurðinum komst Skipulags stofnun að þeirri niðurstöðu , á grundvelli gagna fram - kvæmdaraðila lagðra fram v ið athugun, umsagna, athugasemda og svara framkvæmdar - aðila við þeim, að fyrirhuguð virkjun Þjórsár við Núp í einu þrepi með Núpsvirkjun og í tveimur þrepum með Hvammsvirkjun og Holtavirkjun ásamt breytingum á Búrfellslínu 1 mynd i ekki hafa í för með sér u mtalsverð umhverfisáhrif, m.a. að teknu tilliti til fyrr - greindra skilyrða. Þó kemur fram í úrskurðinum að ásýnd svæðisins muni breytast við það að ráðist verði í mannvirkjagerð og telji Skipulagsstofnun að báðir kostirnir muni hafa í för með sér neikvæð u mhverfisáhrif. Áhrifin séu þó mismunandi og þannig hafi virkjun Þjórsár við Núp í tveimur þrepum, Hvammsvirkjun og Holtavirkjun, með tveimur inntakslónum, alls 11 km 2 að flatarmáli, um 2 km skurðum og haugsetningu um 4,7 milljóna m 3 efnis, mun meiri sjónræ n áhrif í för með sér en virkjun í einu þrepi, Núps - virkjun, sem komi fram í meiri áhrifum á ferðaþjónustu, landnotkun, menningarminjar, gróður, fugla, jarðmyndanir og vatnafar. Þannig verði skerðing á votlendi t.a.m. um 10 sinnum meiri við virkjun í tveimur þrepum en einu þrepi eða um 1,5 km². Virkjun í einu þrepi mun i hins vegar hafa meiri áhrif á vatnalíf Þjórsár. Skipulag s stofnun telji að áhrif af breytingu Búrfellslínu 1 verði sambærileg fyrir báða virkjunarkosti. 17. Fram kemur í úrskurðinum að S kipulagsstofnun telji að verulegur munur sé annars vegar á heildaráhrifum virkjunar í tveimur þrepum með Hvammsvirkjun og Holtavirkjun og hins vegar virkjunar í einu þrepi með Núpsvirkjun. Virkjun í einu þrepi sé ótvírætt ákjósanlegri kostur , einkum hvað varðar sjónræn áhrif, áhrif á landnotkun, gróður og fugla. Skipulagsstofnun telji að áhrif Núpsvirkjunar og Hvammsvirkjunar á þessa um - hverfisþætti séu í meginatriðum sambærileg en að áhrif af byggin gu Holtavirkjunar og mannvirkjum henni tengd um komi að verulegu leyti til viðbótar þeim áhrifum sem annars myndu hljótast af virkjun í einu þrepi. Stofnunin telji að óhjákvæmilega verði talsvert ónæði innan áhrifasvæðis fyrirhugaðrar virkjunar á framkvæmda tíma. 18. Meðal gagna sem lágu fyrir Skipulagsstofnun við umrædda málsmeðferð var skýrsl a Veiðimálastofnunar frá september 2002 sem ber yfirskriftina Rannsóknir á lífríki Þjórsár og þveráa hennar vegna virkjana neðan Búrfells . Fram kemur í skýrslunni að hún hafi verið unnin að beiðni Landsvirkjunar vegna umhverfismats fyrirhugaðra virkjana í Þjórsá 5 við Núp og Urriðafoss. Á vegum stofnunarinnar hafi, að beiðni Landsvirkjunar, verið gerðar rannsóknir á lífríki Þjórsár og þveráa he nnar neðan Búrfells vegna umhverfismats fyrirhugaðra virkjana í Þjórsá við Núp og Urriðafoss. Einnig hafi verið lagt mat á áhrif virkjananna á vatnalífríki Þjórsár og settar fram tillögur um mótvægisaðgerðir. Í lífríkis - rannsóknunum hafi megináhersla verið lögð á rannsóknir á laxfiskum og fæðu dýrum þeirra. Könnuð hafi verið uppeldi og uppeldisskilyrði fyrir laxfiska og botn dýrafána vatnakerfisins. Metin hafi verið gæði og stærð búsvæða laxfiska og útbreiðsla tegunda. Þá hafi verið tekin saman eldri gögn u m seiðarannsóknir og veiði laxfiska, göngur, aldur og lífsferil fiska á vatnasvæðinu. 19. Í kafla 4.3.3 í úrskurði Skipulagsstofnunar er vitnað til skýrslu Veiðimálastofnunar varð - andi mótvægisaðgerðir , viðbótarrannsóknir og vöktunarrannsóknir. Þar getur Skipu lags - stofnun þess að Veiðimálastofnun hafi lagt til eftirfarandi mótvægisaðgerðir: Stýra rennsli í farvegum með skertu rennsli og forðast snöggar rennslisbreytingar. Lagfæra farvegi og gera búsvæði á ákveðnum köflum og í sérstökum hliðar - lænum. Byggja fiskvegi framhjá stíflumannvirkjum. Veita seiðum og fiski í sjógöngu framhjá virkjunum og stíflumannvirkjum. Sleppa seiðum á heppileg svæði. Opna upp ný svæði fyrir göngufisk. Hanna mannvirki og túrbínur þannig að ekki verði um ofauðgun lofts eða fisk - dauða að ræða. Jafnframt er vitnað til skýrslu Veiðimálastofnunar varðandi það að þörf sé á frekari rann - sóknum og að lagðar séu til eftirfarandi viðbótarrannsóknir á áhrifum á lífríki Þjórsár: Meta þurfi seiðaveitur og væntanlegan árangur slíkra mannvirkj a. Gera þurfi verkfræðilegar útfærslur á þeim aðgerðum sem helst komi til greina og meta út frá straumfræði og fiskatferli. Kanna þurfi gönguhegðun og finna göngutíma laxaseiða til sjávar í Þjórsá svo unnt sé að tímastilla og hagræða aðferðum til að veita seiðum niður framhjá virkjunum. Kanna þurfi mun betur göngur sjóbirtingsseiða og stálpaðs sjóbirtings á leið til sjávar. Einnig séu takmarkaðar upplýsingar um stærð og útbreiðslu sjóbirtings á vatnakerfinu sem bæta þyrfti. 6 Kanna þurfi gönguhegðun laxfiska á leið upp Þjórsá með rafeindamerkingum . Enn fremur er vitnað til þess sem fram komi í skýrslu Veiðimálastofnunar að ef fyrir - hugaðar virkjanir í Þjórsá komi til framkvæmda sé einnig nauðsynlegt að hefja vöktunar - rannsóknir á áhrifum á vatnalífríki. Þessa r rannsóknir miði einkum að því að nema breytingar vegna myndunar lóna og breyttra rennslishátta og meta árangur mótvægis - aðgerða. Lagðar séu til eftirfarandi vöktunarrannsóknir: Seiðarannsóknir með skipulögðum mælingum í vatnakerfinu með rafveiðum, eins o g farið hafi fram undanfarin ár. Leggja þurfi áherslu á að meta seiðabúskap m.t.t. áhrifa virkjana og árangur mótvægisaðgerða. Kanna þurfi fiskgöngur upp og niður Þjórsá. Koma megi teljurum fyrir í fisk - vegum og merkja fisk á uppgöngu með eltimerkjum og fylgjast þannig með göngum upp ána í þeim tilgangi að meta árangur mótvægisaðgerða. Göngum niður ána sé hægt að fylgjast með í gildrum og seiðaveitum síðar meir. Kanna þurfi áhrif framkvæmda á botndýrasamfélög Þjórsár. Fyrirliggjandi gögn séu byggð á sýnat öku af steinum og sé lagt til að slíkri sýnatöku yrði fram haldið. Kanna þurfi áhrif breyttra rennslishátta og aukins dýpis í lónum á fjölda og tegundasamsetningu botndýra með löndum en jafnframt þar sem gæti aukins flutnings botnefna. Æskilegt sé að fyl gst verði með áhrifum miðlunar vatns á botndýrasamfélög neðan Búðafoss svo hægt verði að meta gæði svæðisins m.t.t. uppeldis skilyrða fyrir laxfiska. Samhliða vöktunarrannsóknum þurfi að koma upp áætlun sem geri það mögulegt að grípa til neyðaraðgerða ef mótvægisaðgerðir, svo sem seiðaveitur, fisk stigar o.fl. , virka ekki eins og til sé ætlast. 20. Umhverfisráðherra staðfesti úrskurðinn 27. apríl 2004 með b reytingu á því skilyrði Skipulagsstofnunar sem varðaði öldurof, ásamt því að setja tvö ný skilyrði. Annað hinna nýju skilyrða varðaði það að samhliða vöktun virkjunarinnar skyldi framkvæmdaraðili láta gera áhættumat fyrir virkjunina þar sem sýnt væri fram á að árleg staðarhætta fólks á svæðinu eftir byggingu mannvirkjanna yrði ekki meiri en talin væri ásættanleg vegna ofanflóða. Hitt nýja skilyrðið varðaði það að framkvæmdaraðili skyldi girða af farveg árinnar á báðum bökkum hennar og setja upp aðvörunarski lti á viðeigandi stöðum til að 7 draga úr hættu vegna skyndilegrar rennslisaukningar. Jafnframt skyldi framkvæmdar - aðili setja upp aðvörunarbúnað sem gæfi til kynna með hljóðmerki slíka hreyfingu á loku stíflunnar. 21. Með bréfi til Skipulagsstofnunar, dags. 13. júní 2015, óskuðu sveitarfélögin Rangárþing ytra og Skeiða - og Gnúpverja hreppur eftir að stofnunin ákvarðaði hvort endurskoða þyrfti að hluta eða í heild matsskýrslu stefnda Landsvirkjunar um Hvammsvirkjun áður en framkvæmdaleyfi yrði veitt . Sú beiðni byggðist á 12. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 með síðari breytingum . Þar var í 1. mgr. kveðið á um að ef framkvæmdir hæfust ekki innan 10 ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum lægi fyrir skyldi óska ákvörðunar Skipu lagsstofnunar um hvort endurskoða þyrfti að hluta eða í heild matsskýrslu framkvæmdaraðila áður en leyfi til framkvæmda væri veitt . Í 2. mgr. kom fram að Skipulagsstofnun gæti ákveðið að endurskoða skyldi matsskýrslu framkvæmdaraðila samkvæmt 1. mgr. ef fo rsendur hefðu breyst verulega frá því að álitið lá fyrir, svo sem vegna breytinga r á náttúrufari eða landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar, breytinga r á löggjöf um umhverfismál, breytinga á alþjóðlegum skuldbindingum eða vegna tækniþróunar varðandi fra mkvæmdina. 22. Hinn 16. desember 2015 birti Skipulagsstofnun ákvörðun sína . Niðurstaða stofnunar - innar var sú að endurskoða skyldi hluta matsskýrslunnar. Nánar tiltekið skyldi endur - skoða þá hluta umhverfismats virkjunarinnar sem varði áhrif á landslag og ásýn d lands og áhrif á ferðaþjónustu og útivist. Að öðru leyti voru að mati Skipulagsstofnunar ekki forsendur til að krefjast endurskoðunar á matsskýrslu um Hvammsvirkjun samkvæmt 12. gr. laga nr. 106/2000 , þar á meðal hvað vatnalíf varðaði. Hvað það atriði sn ertir kemur fram að við mat á umhverfisáhrifum Hvammsvirkjunar 2001 2003 hafi legið fyrir að Þjórsá og þverár hennar væru fremur frjósamar og með ákjósanleg uppeldisskilyrði fyrir lax f iska. Einnig hafi legið fyrir að með tilkomu laxastiga við Búðafoss árið 1991 hafi fiskgengur hluti Þjórsár stækkað og ný búsvæði opnast, m.a. á áhrifasvæði Hvamms - virkjunar, og að lax væri farinn að nema land á þessum nýju búsvæðum. Reynslan undan - farinn áratug hafi sýnt áframhaldandi vöxt laxastofnsins ofan Búðafoss, á áhrif asvæði Hvammsvirkjunar. Veiðitölur sýni aukna laxveiði undanfarinn áratug á vatnasvæði Þjórsár. Ljóst sé að breytingar hafi orðið á lífríki árinnar frá því mat á umhverfisáhrifum Hvammsvirkjunar fór fram og að þær muni fyrirsjáanlega halda áfram. 23. Í umhverf ismatinu hafi einnig komið fram að framkvæmdin myndi hindra fisk á göngu upp ána og að óvissa væri um afföll á laxfiskaseiðum á leið til sjávar. Hrygningar - og 8 uppeldissvæði væru í og ofan lónstæðis Hagalóns, sem myndu lokast af eða fara undir lón, ef ekki yrði gripið til mótvægisaðgerða. Þá myndi framkvæmdin einnig valda minnk - uðu rennsli í farvegi árinnar á tæplega 3 km kafla neðan stíflu og valda breytingum á búsvæðum í farveginum. Komið hafi fram að án mótvægisaðgerða myndi Hvamms - virkjun skerða 68% bús væða ofan Búðafoss eða 32% í allri Þjórsá. Í umhverfismatinu hafi verið kynnt áform um mótvægisaðgerðir til að draga úr neikvæðum áhrifum á lífríki árinnar. Í úrskurði Skipulagsstofnunar 2003 hafi verið sett skilyrði um viðbótarrannsóknir á lífríki í Þjórs á og á grundvelli niðurstaðna þeirra yrði að útfæra nánar og ráðast í frekari mótvægisaðgerðir auk frekari vöktunar, m.a. til að mæta þeirri óvissu sem hafi verið um áhrif framkvæmdanna og virkni mótvægisaðgerða. 24. Frá því að mati á umhverfisáhrifum hafi lok ið hafi verið unnið að frekari rannsóknum á grunnástandi lífríkis og útfærslu mótvægisaðgerða í samræmi við úrskurð Skipulags - stofnunar. Meðal annars sé nú gert ráð fyrir frekari aðlögun farvegar til að bregðast við skertu rennsli byggðu á mælingum og rennslislíkönum. Einnig sé gert ráð fyrir seiða - fleytu og hverflum sem eig i að draga úr afföllum á niðurgönguseiðum. Þá hafi verið sett fram viðbragðsáætlun um aðgerðir, komi til þess að mótvægisaðgerðir virki ekki sem skyldi. 25. Hvammsvirkjun hafi ásamt öðrum virkjunarkostum í neðri hluta Þjórsár verið flokkuð í biðflokk í rammaáætlun sem samþykkt hafi verið á Alþingi árið 2013 vegna óvissu um afdrif laxfiska. Við endurskoðun þeirrar rammaáætlunar varðandi virkj unar kosti í neðri hluta Þjórsár h afi verið skipaður faghópur til að leggja mat á hvort fyrirliggjandi rann - sóknir á laxfiskum í Þjórsá og boðaðar mótvægisaðgerðir vegna virkjana í neðri hluta árinnar drægju úr þeirri óvissu sem leitt hafði til þess að umræddir virkjunarkostir höfðu áður v erið settir í biðflokk. Niðurstaða faghópsins hafi verið sú að nokkuð skýrt mat lægi fyrir á áhrifum hvers virkj unar kosts um sig á laxfiska í Þjórsá. Ljóst væri að gera mætti margvíslegar ráðstafanir og beita ýmsum mótvægisaðgerðum og að reynsla af fiskvegi við Búðafoss hefði m.a. sýnt fram á virkni slíkra aðgerða, en jafnframt hafi verið bent á að mótvægisaðgerðir skili oft ekki þeim árangri sem stefnt sé að. Skilyrði fyrir því að Skipulagsstofnun geti tekið ákvörðun um að endurskoða skuli umhverfismat framkvæmdar samkvæmt 12. gr. matslaganna sé a ð forsendur hafi breyst verulega frá því umhverfismatið fór fram. Geti það m.a. átt við ef breytin gar á náttúrufari, landnotkun, löggjöf eða tækniþróun feli í sér verulega breyttar forsendur. 26. Í tilviki Hvammsvirkjunar hafi legið fyrir þegar Skipulagsstofnun gaf út úrskurð um 9 umhverfismat virkjunarinnar árið 2003 að ákveðin óvissa væri um áhrif á vatnal íf, en að áhrifin væru líkleg til að verða mikil. Til að draga úr óvissu og neikvæðum áhrifum hafi verið sett skilyrði í úrskurðinum um frekari rannsóknir, mótvægisaðgerðir og vöktun. Á þeim tíma sem liðinn sé frá því að umhverfismatið fór fram hafi verið unnið að framfylgd þessa skilyrðis. Þær rannsóknir og tillögur að mótvægisaðgerðum hafi sætt ítarleg ri rýni í ferli rammaáætlunar, þar sem ákveðið hafi verið að færa Hvammsvirkjun í nýtingar - flokk. Sú ákvörðun hafi byggst á þeirri niðurstöðu faghóps verkefnisstjórnar ramma - áætlunar að óvissa varðandi áhrif Hvammsvirkjunar á laxfiska hefði minnkað nægjanlega til að réttlætanlegt væri að færa virkjunina í nýtingarflokk. 27. Í niðurstöðu Skipulagsstofnunar segir að varðandi framangreint skilyrði 12. gr. mats - laganna fyrir endurskoðun umhverfismats telji stofnunin ekki hægt að líta svo á að um sé að ræða verulega breyttar forsendur varðandi mat á áhrifum framkvæmdarinnar á vatnalíf. Þess vegna séu ekki forsendur fyrir stofnunina til að krefjast endurskoðunar á umhverfismati Hvammsvirkjunar varðandi þann þátt. Þær breytingar sem orðið hafi á náttúrufari, þ.e. aukin laxagengd ofan Búðafoss, hafi verið fyrirséðar þegar umhverfis - matið fór fram. Þær breytingar sem orðið hafi á löggjöf sem helst gætu varðað þennan þátt sé ný náttúruverndarlöggjöf þar sem varúðarreglan sé innleidd í lög. Varðandi það þurfi þó að hafa í huga að varúðarsjónarmiða sé getið í inngangsorðum EES - samningsins að náttúruau ð lindir séu nýttar af varúð og skynsemi, einkum á grundvelli meginreglunnar um sjálfbæra þróun og þeirrar meginreglu að grípa skuli til varúðarráðstafana og fyrirbyggjandi aðgerða , sbr. lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið. Þannig hafi á tt að leggja varúðarsjónarmið til grundvallar við mat á umhverfisáhrifum þegar umhverfisáhrif Hvammsvirkjunar hafi verið metin 2001 2003. Skipulagsstofnun telji að undangengið umhverfismatsferli og rammaáætlunarferli feli í sér fullnægjandi málsmeðferð í þ ví tilliti og ekki séu komnar fram nýjar málsmeðferðar - og/eða efniskröfur í nýjum náttúruverndarlögum sem feli í sér breyttar forsendur hvað varðar mat á áhrifum Hvammsvirkjunar á vatnalíf, sbr. einnig framangreinda niðurstöðu faghóps rammaáætlunar. Þá sé ekki um að ræða aðra þætti sem fel i í sér verulega breyttar forsendur hvað varðar mat á áhrifum Hvammsvirkjunar á vatnalíf, að mati Skipulagsstofnunar. 28. Eftir sem áður liggi fyrir að áfram sé til staðar ákveðin óvissa um virkni mótvægisaðgerða og þar með áhrif framkvæmdanna á vatnalíf. Því sé sérstaklega brýnt að vel sé staðið að vöktun og eftir atvikum viðbragðsaðgerðum. Þessa þurfi að gæta í leyfisveitingum til 10 framkvæmdanna og eftirliti með þeim. 29. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar er einnig fjallað um áhrif breytinga á löggjöf hvað varðar hugsanlega þörf á endurskoðun matsskýrslunnar, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Þar er fjallað um áhrif varúðarreglunnar, sbr. fyrri umfjöllun þar að lúta ndi, og einnig áorðna breytingu á lögum nr. 106/2000 þess efnis að draga skyldi eins og kostur væri úr neikvæðum umhverfisáhrifum. Um þetta síðarnefnda atriði segir að það sé rétt að það eða sambærilegt markmiðsákvæði hafi ekki verið að finna í lögum nr. 1 06/2000 eins og þau hafi upphaflega verið samþykkt. Þrátt fyrir það sé andi laganna hvað þetta snertir skýr. Þannig hafi t.d. sagt í 11. gr. laga nr. 106/2000, eins og hún hljóðaði þegar úrskurður Skipulagsstofnunar var kveðinn upp, að stofnuninni væri hei milt að setja skilyrði í umhverfið hendi verulega breyttar forsendur, sbr. skilyrði 12. gr. matslag anna, vegna breytinga á löggjöf um umhverfismál. 30. Úrskurðarnefnd umhverfis - og auðlindamála staðfesti ákvörðun Skipulagsstofnunar með úrskurðum í málum nr. 10, 11 og 15/2016. 31. Hinn 19. maí 2017 lagði stefndi Landsvirkjun fram frummatsskýrslu um Hvammsvirkjun til athugunar hjá Skipulagsstofnun, þar sem metin voru umhverfisáhrif fyrirhugaðra framkvæmda á ferðaþjónustu, útivist, landslag og ásýnd lands. Hinn 16. október 2017 lagði stefndi fram matsskýrslu og óskaði eftir áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. 32. Í áliti Skipulagsstofnunar , dags. 12. mars 2018, kemur fram að matsskýrslan uppfylli skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að umhverfisáhrifum hafi verið lýst á fullnægjandi hátt. Fram kemur að um sé að ræða virkjunarframkvæmdir sem samanstandi af mörgum framkvæmdaþáttum, svo sem stíflumannvirkjum, stöðvarhúsi, varnargörðum, frárennslisskurði, vegum, efnistöku og haugsetningu , a uk þess sem lón muni myndast í farvegi Þjórsár ofan stíflu. Þessir framkvæmdaþættir einir sér og til samans séu mjög umfangmiklir og ljóst sé að ásýnd og yfirbragð á stóru svæði komi til með að taka miklum breytingum með tilkomu Hvammsvirkjunar Áhrifasvæði fyrir - hugaðra framkvæmda einkennist af landbúnaði og að mestu ósnortinni náttúru og virkj - unin sé fyrirhuguð í mikilli nálægð við byggð á svæði nu . Umfangsmestu áhrif virkjunar - innar á landslag verði í farvegi Þjórsár og við bakka hennar, sérstaklega annar s vegar við 11 og í nánd við ármótin við Þverá, þar sem lónið fari að og yfir núverandi vegstæði Þjórsár - dalsvegar, sem sé ein aðalleiða inn á miðhálendið sunnanlands. Hins vegar neðan stíflu þar sem rennsli Þjórsár skerðist verulega. Skipulagsstofnun telji a ð áhrif virkjunarinnar á landslag verði verulega neikvæð í ljósi þess að umfangsmiklu svæði verði raskað og mjög margir verð i fyrir neikvæðum áhrifum vegna ásýndar - og yfirbragðsbreytinga , auk þess sem áhrif af virkjuninni verði varanleg og óafturkræf. Mik ilvægt sé að ráðist verði í mótvægisaðgerðir vegna þessara neikvæðu áhrifa , m.a. með útfærslu bakka og stíflu - garða svo draga megi eins og kostur er úr manngerðri ásýnd lónsins auk annarra aðgerða sem fjallað sé um í matsskýrslu Landsvirkjunar. Verndar - og orkunýtingaráætlun (rammaáætlun) 33. Í september 2007 skipaði iðnaðarráðherra 11 manna verkefnisstjórn til að ljúka 2. áfanga rammaáætlunar um nýtingu vatnsafls og jarðvarma. Verkefnisstjórnin skilaði niðurstöðu sinni í júní 2011. Áður en henni var skilað höfðu verið sett lög nr. 48/2011 um verndar - og orkunýtingaráætlun sem tóku gildi 20. maí sama ár. Verkefn is stjórnin lagði til að Hvammsvirkjun, Holtavirkjun og Urriðafossvirkjun skyldu flokkast í orkunýtingarflokk . 34. Iðnaðarráðherra lagði 31. mars 2012 fra m tillögu til þingsályktunar um vernd og orkunýtingu landsvæða (Þingskjal 1165 727. mál á 140. löggjafarþingi 2011 2012 ). Þar var lagt til að Hvammsvirkjun yrði, ásamt öðrum virkjunarkostum í neðri hluta Þjórsár og fleiri kostum , flutt úr nýtingarflokk i í biðflokk verndar - og orkunýtingar - áætlunar , þar sem nauðsynlegt væri talið að kanna nánar einstaka áhrifaþætti þessara virkjunarkosta. Fram kemur að í innsendum umsögnum vegna Hvammsvirkjunar og Holtavirkjunar komi fram að áhrif virkjananna á laxfiska í Þjórsá séu talin óljós og þarfnist frekari rannsókna. Með vísan til þe ss að afla þurfi frekari upplýsinga um hvaða áhrif Hvammsvirkjun og Holtavirkjun muni hafa á laxfiska í Þjórsá sé með þings - ályktunartillögu nni lagt til að virkjunarkostirnir verði flokkaðir í biðflokk. Varúðar - sjónarmið ligg i að baki þeirri tillögu. Freka ri rannsóknir þurf i að leiða nánar í ljós hvaða áhrif framkvæmdirnar geti haft á laxfiska í ánni. Tillagan hlaut ekki afgreiðslu á því þingi en var aftur lögð fram 14. september 2012 (Þingskjal 89 89. mál á 141. löggjafar - þingi 2012 2013) . Tillagan var samþykkt 14. janúar 2013 með ályktun Alþingis nr. 13/141 . Með því var Hvammsvirkjun skipað í biðflokk verndar - og orkunýtingar - áætlunar, sbr. lög nr. 48/2011 um verndar - og orkunýtingaráætlun. 35. Umhverfis - og auðlindaráðherra skipaði næstu verkefnisstjórn r ammaáætlunar í mars 12 2013, þá fyrstu eftir gildistöku laga nr. 48/2011 , og gaf út erindisbréf til hennar , dags. 25. mars 2013. 36. Í viðauka umhverfis - og auðlindaráðuneytis við erindisbréf verkefnisstjórnar vegna 3. áfanga rammaáætlunar, dags. 12. júlí 2013, k emur fram að ráðuneytið beini þeim til - mælum til verkefnisstjórnar verndar - og orkunýtingar landsvæða að forgangsraða vinnu sinni þannig að hún framkvæmi, eins fljótt og auðið er, faglegt mat, sbr. ákvæði laga nr. 48/2011, m.a. á þeim sex orkukostum sem færðir hafi verið úr nýtingarflokki í biðflokk eftir umsagnarferli tillögunnar sl. vetur , þ.e. Hvamms - , Holta - og Urriðafossvirkjun, Skrokköldu, Hágöngum I og Hágöngum II. Álitaefnið vegna þessara kosta sé fyrst og fremst áhrif Þjórsárvirkjana á laxastofna og svo áhrif hinna kostanna á víðerni og nálægð við Vatnajökulsþjóðgarð. 37. Verkefnisstjórn 3. áfanga rammaáætlunar lagði til 19. desember 2013 að Hvammsvirkjun yrði flutt í orkunýtin g arflokk. Tillögunni fylgdi greinargerð með rökstuðningi fyrir henni. Fram kemur að í júlí 2013 hafi verkefni s stjórn falið Skúla Skúlasyni , prófessor við Háskólann á Hólum , að gera úttekt á öllum fyrirliggjandi rannsókn um á laxfiskum í Þjórsá. Skúli hafi fengið til liðs við sig Harald Rafn Ingvason , líffræðing við Náttúrustofu Kó pavogs. Að höfðu samráði við skýrsluhöfunda hafi verkefnisstjórn ákveðið að óska eftir nánari skýringum frá Landsvirkjun varðandi útfærslu virkjunarkostanna þriggja í neðri hluta Þjórsár. Farið hafi verið fram á uppfærða framkvæmdalýsingu og lýsingu mótvæg isaðgerða fyrir alla virkjunarkostina í formlegu heildarskjali fyrir hvern virkjunarkost fyrir sig, ásamt greinargerð um hverja mótvægisaðgerð um sig. Ítarleg svör Landsvirkjunar hafi borist þann 31. október 2013. 38. Verkefnisstjórn hafi skipað tímabundinn faghóp til að fara yfir skýrslu Skúla og Haraldar og svör Landsvirkjunar við ábendingum þeirra. Faghópurinn hafi verið skipaður 22. október 2013 og skilað af sér 4. nóvember sama ár . Hann hafi komist að þeirri niðurstöðu að nokkuð skýrt mat lægi fyrir á áhrifum hvers virkjunarkosts á laxfiska með gönguhegðun í Þjórsá. Faghópurinn hafi fyrst og fremst gert greinarmun á þeim svæðum í Þjórsárkerfinu þar sem útbreiðsla göngufiska sé náttúruleg og þeim svæðum þar sem útbreiðslan sé vegna atbeina mannsins. 39. Lýst er þeirri niðurstöðu verkefnisstjórnar að hún leggi til að Hvammsvirkjun verði flutt úr biðflokki í orkunýtingarflokk , að teknu tilliti til fyrirliggjandi upplýsinga og með hliðsjón af mat i faghóps um laxfiska í Þjórsá . Að öðru leyti geri verkefnisstjórnin ekki 13 tillögu á þessu stigi um breytingu á þeirri röðun virkjunarkosta sem fram kemur í þings - ályktun um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða sem samþykkt var á Alþingi 14. janúar 2013 . 40. Með tillögu til þingsályktunar um breytingu á þingsályktun um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða, nr. 13/141, sem lögð var fram á 143. löggjafarþingi 2013 2014 (þingskjal 872 511. mál) 31. mars 2014 var lagt til að virkjunar kosturinn Hvammsvirkj un yrði færður úr biðflokki í orkunýtingarflokk áætlunarinnar. Í greinar - gerð með tillögunni kemur fram að sú tillaga byggist á fyrrgreindri niðurstöðu verkefnis - stjórnarinnar. Tillagan hlaut ekki afgreiðslu á því löggjafarþingi en tillaga sama efnis var samþykkt á Alþingi 1. júlí 2015. 41. Hvammsvirkjun er jafnframt skipað í orkunýtingarflokk samkvæmt þingsályktun nr. 24/152 sem Alþingi samþykkti 15. júní 2022. Öðrum virkjunarkostum í neðri hluta Þjórsár, þ.e. Holtavirkjun og Urriðafossvirkjun , var þó skipað í biðflokk, þótt verkefn is - stjórn 3. áfanga rammaáætlunar hefði lagt til að þeir færu í orkunýtingarflokk. Í rök - stuðningi nefndarálits meiri hluta umhverfis - og samgöngunefndar Alþingis vegna tillög - unnar kemur fram að um sé að ræða landsvæði sem þegar s é raskað en innan svæðisins sé hins vegar að finna laxastofn sem talinn sé vera einstakur á heimsvísu. Mætti því færa rök fyrir því að sú niðurstaða sem aðferðafræðin leiði af sér um flokkun virkjunarkosta í neðri hluta Þjórsár í nýtingarflokk samrýmist ek ki þeim samfélagslegu viðhorfum sem séu undirliggjandi í nærsamfélaginu og snú i m.a. að mikilvægi laxastofnsins. Vegna þessa telji meiri hlutinn nauðsynlegt að leggja til þá breytingu að virkjunarkostirnir Holtavirkjun og Urriðafossvirkjun verði flokkaðir í biðflokk þar til umfjöllun um samfélagsleg áhrif fyrirhugaðra virkjana á nærsamfélagið á grundvelli nýrrar nálgunar í aðferðafræði faghópa 3 og 4 verði lokið. Þá segir að m eiri hlut inn bendi á að mikilvægt sé að horfa á neðri hluta Þjórsár sem eina heild og því beini hann því til ráðherra og verkefnisstjórnar að horft verði til allra þriggja virkjunarkosta í neðri hluta Þjórsár, Hvammsvirkjun ar , Holtavirkjun ar og Urriðafossvirkjun ar , við það mat, þó svo að meiri hlutinn leggi ekki til að virkjunarkosturinn Hvammsvirkjun verði færður úr nýtingar - flokki yfir í biðflokk. Leyfi Fiskistofu 42. Fiskistofa veitti sem fyrr segir stefnda Landsvirkjun leyfi vegna framkvæmdanna 14. júlí 2022, sbr. b réf stofnunarinnar til stefnda Landsvirkjunar frá þeim degi. Leyfið var veitt 14 á grundvelli 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax - og silungsveiði, með sex skilyrðum. Fram kemur að heimildin gildi til 15. júlí 2027. 43. Í bréfinu kemur fram að stefndi Landsvirkjun h afi með umsókn , dags . 7. febrúar 2022 , leitað eftir heimild til byggingar Hvammsvirkjunar. Fjallað er um umsögn Haf - rannsóknastofnunar, dags. 12. mars. 2021, og umsögn Veiðifélags Þjórsár, dags. 12. janúar 2022, varðandi hugsanleg áhrif virkjunarinnar á la xastofninn í ánni, auk andmæla veiðifélagsins, dags. 9. júní 2022, vegna fram kominna svara stefnda Landsvirkjunar við athugasemdum félagsins. Enn fremur er vísað til úrskurðar Skipulagsstofnunar frá 19. ágúst 2003 vegna mats á umhverfisáhrifum virkjunarin nar, varðandi það atriði að áður en til framkvæmda komi þurfi framkvæmdaraðili að standa fyrir þeim viðbótar - rannsóknum um grunnástand lífríkis í Þjórsá sem lagðar séu til í sérfræðiskýrslu Veiði - málastofnunar um lífríki Þjórsár, grípa til þeirra mótvægisa ðgerða sem lagðar séu til í skýrslunni og viðhafa að loknum framkvæmdum vöktun í a.m.k. 10 ár í samræmi við tillögur Veiðimálastofnunar. Í bréfi Fiskistofu segir að í umsögn sinni hafi Haf - rannsóknastofnun lagt mat á það hvort stefndi Landsvirkjun hefði up pfyllt þessi skilyrði. Niðurstaða Hafrannsóknastofnunar hafi verið sú að stefndi Landsvirkjun hefði uppfyllt skilyrði vegna viðbótarrannsókna en skilyrði vegna mótvægisaðgerða sem varði frágang og rekstur verði leyst á framkvæmdatíma og aðlöguð þegar rekst ur virkjunarinnar hefjist. 44. Í rökstuðningi fyrir ákvörðun Fiskistofu kemur fram að Fiskistofa heimili fyrir sitt leyti framkvæmdir við fyrirhugaða Hvammsvirkjun og byggingu mannvirkja henni tengdri í samræmi við umsókn með nánar tilgreindum sjö skilyrðum, að teknu tilliti til úrskurðar Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, dags. 19. ágúst 2003, gildandi aðal - skipulags Rangárþings ytra 2016 2028, aðalskipulags Skeiða - og Gnúpverjahrepps 2017 2029, deiliskipulags Hvammsvirkjunar, umsagnar Hafrannsókna stofnunar, umsagnar Veiðifélags Þjórsár, þingsályktunar Alþingis frá 1. júlí 2015 (nr. 16/144) og með vísan til 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax - og silungsveiði . Skilyrðin voru eftirfarandi: 45. Í fyrsta lagi er leyfið háð því skilyrði að leyfi vegna byggingar fiskvegar, í samræmi við 34. gr. laga um lax - og silungsveiði, verði frágengið áður en framkvæmdir hefjist í far - vegi Þjórsár. Vísað er til þess að í umsókn um leyfi Fiskistofu um byggingu Hvamms - virkjunar sé gert ráð fyrir byggingu fiskistiga, sem sé ætl að að tryggja fiskigengd upp fyrir stíflumannvirki við Minni - Núp. Það sé mikilvæg mótvægisaðgerð vegna fyrirséðra áhrifa stíflunnar á fiskigengd , eitt af þeim skilyrðum sem Skipulagsstofnun setji í úrskurði sínum vegna mats á umhverfisáhrifum og ein af for sen d u nu m fyrir byggingu 15 Hvammsstíflu. Kveðið sé á um það í 34. gr. laga um lax - og silungsveiði að Fiskistofa geti veitt veiðifélögum eða veiðiréttarhöfum, þar sem ekki er veiðifélag, heimild til byggingar fiskvegar. Því séu ekki forsendur fyrir því að Fis kistofa veiti Landsvirkjun leyfi til að byggja fiskveg. Fiskistofa bendir á að ef Landsvirkjun fái heimild til að gera mannvirki á borð við Hvammsvirkjun sem tálmi fiskför í eða við veiðivatn á grundvelli annarra laga en lax - og silungsveiðil a ga sé Landsvi rkjun skylt að kosta gerð og viðhald fullnægjandi fiskvegar samkvæmt ákvæðum 34. gr. lax - og silungsveiðilaga, sbr. 35. gr. laganna. 46. Í öðru lagi bindur Fiskistofa leyfið því skilyrði að vöktun á virkni fiskvegar við Hagalón verði viðhöfð í a.m.k. 10 ár frá því að Hvammsvirkjun yrði tekin í notkun. Landsvirkjun leggi fram áætlun um vöktun á virkni fiskvegarins. Áætlunin skýri hvaða aðferðum verði beitt og hvernig fyrirliggjandi upplýsingar geti komið að gagni til að varpa ljósi á virkni fiskvegarins. Upplýsi ngar úr vöktun verði nýttar til að bæta virkni fiskvegarins ef þörf krefji. Áætlunin verði kynnt Veiðifélagi Þjórsár og staðfest skriflega af Fiskistofu áður en framkvæmdir hefjist í farvegi Þjórsár. 47. Í þriðja lagi er sett það skilyrði að vöktun á seiðafle ytu verði viðhöfð í a.m.k. 10 ár frá því að Hvammsvirkjun yrði tekin í notkun. Landsvirkjun leggi fram áætlun um vöktun á virkni seiðafleytu. Áætlunin skýri hvaða aðferðum verði beitt og hvernig fyrirliggjandi upplýsingar geti komið að gagni til að varpa l jósi á virkni seiðafleytu. Upplýsingar úr vöktun verði nýttar til að bæta virkni seiðafleytu ef þörf krefji. Áætlunin verði kynnt Veiðifélagi Þjórsár og staðfest skriflega af Fiskistofu áður en framkvæmdir hefjist í farvegi Þjórsár. 48. Fjórða skilyrðið er að vöktun á seiðabúskap verði viðhöfð í a.m.k. 10 ár frá því að Hvammsvirkjun yrði tekin í notkun. Landsvirkjun leggi fram áætlun um vöktunar - rannsóknir á seiðabúskap á vatnasvæði Þjórsár. Áætlunin skýri hvaða aðferðum verði beitt og hvernig fyrirliggjandi up plýsingar geti komið að gagni til að varpa ljósi á áhrif virkjunar á seiðabúskap á vatnasvæðinu. Áætlunin verði kynnt Veiðifélagi Þjórsár og staðfest skriflega af Fiskistofu áður en framkvæmdir hefjist í farvegi Þjórsár. 49. Í fimmta lagi er sett það skilyrði að vöktuð verði áhrif framkvæmda á botndýrasamfélög Þjórsár. Botndýrasýni verði tekin áður en framkvæmdir hefjist í farvegi Þjórsár og reglulega í a.m.k. 10 frá því Hvammsvirkjun yrði tekin í notkun. Landsvirkjun leggi fram áætlun um rannsóknir á botndýras amfélögum í Þjórsá. Áætlunin skýri hvaða aðferðum 16 verði beitt og hvernig fyrirliggjandi upplýsingar geti komið að gagni til að varpa ljósi á áhrif virkjunar á botndýrasamfélög á vatnasvæði Þjórsár. Áætlunin verði kynnt Veiði - félagi Þjórsár og staðfest skri flega af Fiskistofu áður en framkvæmdir hefjist í Þjórsá. 50. Í sjötta lagi er sett það skilyrði að Landsvirkjun skuli gera áætlun sem geri það mögulegt að grípa til neyðaraðgerða ef mótvægisaðgerðir virki ekki eins og til sé ætlast. Æskilegt sé að hún verði g erð í samráði við Veiðifélag Þjórsár. Ef væntanleg neyðarráðstöfun feli í sér fiskræktaraðgerðir skuli þær unnar í samráði við Veiðifélag Þjórsár og útfærðar í samræmi við lög nr. 58/2006 um fiskrækt. Í áætluninni verði skilgreint við hvaða aðstæður hún ve rði virkjuð. Fiskistofa muni fara fram á að Hafrannsóknastofnun meti hvort væntanleg áætlun muni geta gagnast ef mótvægisaðgerðir virki ekki eins og til sé ætlast. Áætlunin verði staðfest skriflega af Fiskistofu áður en framkvæmdir hefjist í farvegi Þjórsá r. 51. Loks er í sjöunda lagi sett það skilyrði að metið verði, þegar mannvirki Hvamms - virkjunar hafi verið byggð, hvort lagfæra megi farveg þannig að búsvæði og gönguleiðir laxfiska skerðist sem minnst á árkafla sem komi til með að hafa skert rennsli, frá Hvammsstíflu niður fyrir Ölmóðsey. Hugmyndir og áform um slíkar lagfæringar verði kynn tar Veiðifélagi Þjórsár og útfærsla aðgerða staðfest skriflega af Fiskistofu áður en til framkvæmda í farveginum kæmi. 52. Fram kemur í bréfi Fiskistofu að framkvæmdin verði unnin í samráði við Fiskistofu til þess að stofnunin geti sinnt eftirliti með framkvæ mdinni og fylgt því eftir að skilyrði verði uppfyllt. Jafnframt verði Fiskistofa upplýst reglulega um niðurstöður vöktunar - rannsókna, eftir að Hvammsvirkjun verði tekin í notkun, í samræmi við úrskurð Skipu - lagsstofnunar frá 19. ágúst 2003. 53. Tekið er fram a ð leyfið snúi aðeins að byggingu mannvirkja í tengslum við Hvamms - virkjun og hugsanlegum beinum áhrifum þeirra á lífríki Þjórsár. Leyfi Fiskistofu snúi ekki að þáttum sem varði rekstur virkjunarinnar, svo sem heimildum eða takmörkunum vegna stýringar á ren nsli né heldur heimildum eða takmörkunum vegna dælingar á seti úr Hagalóni. Búast megi við því að Orkustofnun muni setja skilyrði um þá þætti í hugsanlegt virkjunarleyfi sem m.a. taki mið af hugsanlegum áhrifum þeirra á lífríkið. 54. Ákvörðunin var kærð til úr skurðarnefndar umhverfis - og auðlindamála 26. júní 2023. Nefndin vísaði kærunni frá með úrskurði 31. ágúst sama ár á þeim grundvelli að kæru - frestur væri liðinn. 17 Umsögn Hafrannsóknastofnunar 55. Við undirbúning umræddrar ákvörðunar leitaði Fiskistofa umsagnar Hafrannsókna - stofnunar og er hún sem fyrr segir dagsett 12. mars 2021 . Hún varðar annars vegar hugsanleg áhrif framkvæmdarinnar á lífríki Þjórsár og hins vegar það hvort Landsvirkjun hafi uppfyllt skilyrði sem sett voru í úrskurði Skipulagsstofnunar við ma t á umhverfis - áhrifum vegna Hvammsvirkjunar á lífríki Þjórsár. Fram kemur að umsögnin hafi verið unnin að beiðni stefnda Landsvirkjunar, þar sem vísað hafi verið til 33. gr. laga um lax - og silungsveiði, og virðist gengið út frá því að um sé að ræða umsögn sérfræðings á sviði veiðimála um hugsanleg áhrif framkvæmdar á lífríki veiðivatns í skilningi 2. mgr. þeirrar lagagreinar. Samkvæmt ákvæðinu er áskilið að með umsókn framkvæmdaraðila eða landeiganda til Fiskistofu um leyfi til framkvæmda við ár og vötn sk uli auk álits viðkomandi veiðifélags þegar það á við fylgja umsögn sérfræðings á sviði veiðimála um hugsanleg áhrif framkvæmdar á lífríki veiðivatns. Umsögnin er unnin af sérfræðingi hjá Hafrannsóknastofnun sem einnig gaf skýrslu fyrir dóminum . 56. Í umsögnin ni er fjallað um áhrif virkjunarinnar á umhverfi og lífríki Þjórsá r , m.a. að teknu tilliti til þeirra virkjana sem eru nú þegar í vatnakerfi árinnar. Fram kemur að Hafrannsóknastofnun hafi gert viðamiklar rannsóknir og vöktun á lífríki Þjórsár fyrir stefnd a Landsvirkjun. Frá árinu 2003 hafi Hafrannsóknastofnun, áður Veiðimála stofnun, gert ýmsar viðbótarrannsóknir fyrir Landsvirkjun á fiskstofnu m árinnar og gefið árlega út skýrslur með niðurstöðum þeirra. Þar hafi verið lögð áhersla á vöktun fiskstofna vatn asvæðisins og rannsóknir á fiskgöngum. Margar rannsóknanna snúi að mögulegum mótvægisaðgerðum vegna fyrirhugaðra virkjana. Þekking á göngum og gönguhegðun laxfiska sé grundvallaratriði varðandi hönnun og rekstur fyrirhugaðra virkjana í Þjórsá neðan Búrfell s, ekki síst vegna mótvægisaðgerða sem miði að því að minnka áhrif virkjananna á lífríki árinnar og veiði. Niðurstöðum þessara rannsókna er nánar lýst. 57. Í niðurstöðu Hafrannsóknastofnunar er m.a. vísað til fyrrgreinds skilyrðis Veiðimála - stofnunar sem Skip ulagsstofnun vísar einnig til í úrskurði sínum um mat á umhverfis - áhrifum , þess efnis að samhliða vöktunaráætlun þurfi að koma upp áætlun sem geri það mögulegt að grípa til neyðarráðstafana ef mótvægisaðgerðir, svo sem seiðaveitur, fiskstigar o.fl. , virki ekki eins og til sé ætlast. Um þetta skilyrði segir í umsögn Haf - rannsóknastofnunar að Landsvirkjun hafi áform um neyðaraðgerðir af þessum toga. Þessi háttur sé afar mikilvægur því alltaf fylgi óvissa um hvernig til takist og óvænt atvik geti komið upp sem þurfi að bregðast við. 18 58. Í umsögn Hafrannsóknastofnunar kemur fram að áhrif byggingar Hvammsvirkjunar á vatnalíf séu annars vegar á framkvæmdatíma, þ.e. á byggingartíma virkjunar, og hins vegar á rekstrartíma hennar, eins og nánar er lýst í umsögnin ni. Fram kemur að til að tryggja fiskgöngu upp og niður ána sé gert ráð fyrir fiskvegi fyrir fisk á uppleið og seiðafleytu til að fleyta seiðum úr inntakslóni og forða þeim frá því að lenda í hverflum virkjunar. Miðað við forsendur muni hún taka við og ski la seiðum niður fyrir virkjun. Fiskvegi sé ætlað að greiða leið fiskjar á göngu úr sjó á hrygningarstöðvar og sé hannað u r á þann veg að bæði silungur og lax komist um hann. Til mótvægis á töpuðum búsvæðum vegna virkjunar komi til greina sleppingar á laxase iðum á ófiskgeng svæði. Landsvirkjun hafi látið skoða búsvæði ofan við fossa í þessum tilgangi. Bygging Hvammsvirkjunar muni hafa áhrif á lífríki í vatni. Helstu áhrifin séu á rekstrartíma virkj unar á göngufiska og þá einkum lax. Með fyrirhuguðum mótvægis aðgerðum minnki áhrifin mikið. Fylgjast þurfi með virkni mótvægisaðgerða, fisk i gengd upp og framhjá stíflu, bæði upp kaflann neðan virkjunar og upp fiskveginn. Þetta sé hægt að gera með merkingum á uppgöngufiski og með fiskteljurum. Þá sé mikilvægt að próf a virkni seiða fleytu fyrir seiði á niðurleið. Viðbúnaður þurfi að vera til staðar þegar framkvæmdir hefjist við virkjanamannvirki, t.d. ef fyrirséð verði að hindranir verði á gönguleið fiska úr sjó. 59. Hvað mótvægisaðgerðir varðar kemur fram að eðli málsins samkvæmt hafi ekki enn komið til þeirrar aðgerðar að stýra rennsli í farvegum með skertu rennsli en áform séu uppi um þær. Áform séu uppi um að laga farvegi, einkum þar sem skert rennsli verði til að greiða fiskför. Áformað sé að byggja fiskveg framhjá st íflu Hvammsvirkjunar og neðri virkjununum verði þær reistar. Landsvirkjun áformi að reisa seiðaveitu sem forða eigi seiðum frá að lenda í hverflum Hvammsvirkjunar með tilheyrandi af föllum. Gögn um þessi atriði hafi verið lögð fram. Hafrannsóknastofnun sé e kki kunnugt um að áform séu um að sleppa seiðum enda ekki þörf á seiðasleppingum nema upp komi meiriháttar skaði á seiðastofnum vatnakerfisins eftir virkjun. Hafrannsóknastofnun sé enn fremur ekki kunnugt um að áform séu um að opna ný svæði fyrir göngufisk . Við hönnun virkjunar - innar hafi verið horft til þess að mannvirki og túrbínur séu hönnuð þannig að ekki verði um ofauðgun lofts eða fiskdauða að ræða. 60. Þá er í umsögn Hafrannsóknastofnunar fjallað um hvort stefndi Landsvirkjun hafi upp - fyllt skilyrði var ðandi viðbótarrannsóknir sem sett voru í úrskurði Skipulagsstofnunar frá 2003, sbr. einnig skýrslu Veiðimálastofnunar sem vísað er til í úrskurðinum. Hvað þær varðar kemur fram að unnið hafi verið að því að útfæra seiðafleytur, sem ætlað sé að 19 forða seiðum frá því að þau lendi í hverflum virkjana. Hvers vænta megi af árangri þeirra hafi verið metið. Gerðar hafi verið verkfræðilegar úttektir og sett í reiknilíkan og tilraunir gerðar á líkani í straumfræðiaðstöðu. Varðandi skilyrðið um að kanna þurfi gönguheg ðun og finna göngutíma laxaseiða til sjávar í Þjórsá er lýst rannsókn þar að lútandi sem gerð hafi verið. Hvað varðar skilyrðið um að kanna þurfi mun betur göngur sjóbirtingsseiða og stálpaðs sjóbirtings á leið til sjávar er einnig lýst rannsóknum þar að l útandi og niður - stöðum þeirra. Enn fremur er lýst rannsóknum vegna þess skilyrðis að kanna þurfi göngu - hegðun laxfiska á leið upp Þjórsá með rafeindamerkingum. 61. Því er lýst í umsögninni að vöktunarrannsóknum eftir framkvæmdir sé einkum ætlað að nema breytin gar á vatnalífi vegna tilkomu virkjana og meta árangur mótvægisaðgerða. Eðli málsins samkvæmt liggi ekki fyrir hvort þær hafi verið framkvæmdar , þar sem tími þeirra sé eftir framkvæmdir , en miklar rannsóknir hafi staðið yfir um langt árabil. Þekking á vatn alífi sé því mjög góð. Landsvirkjun hafi í mörg undanfarin ár kostað vöktunarrannsóknir á seiðabúskap í Þjórsá og þverám hennar sem Hafrannsóknastofnun hafi framkvæmt. Lýst er niðurstöðum þeirra. Hvað varðar áhrif á fiskgöngur upp og niður Þjórsá kemur fra m að fyrir liggi mikil þekking á göngum fiska upp og niður vatnasvæðið fyrir framkvæmdir, sem nýtist sem grunnur til að meta áhrif framkvæmda. Afar mikil - vægt sé að fylgjast með göngum fiska upp og niður ána eftir framkvæmdir til að sjá virkni fyrirhugaðra mótvægisaðgerða og geta brugðist við ef þær skili ekki þeim árangri sem þeim sé ætlað. 62. Hvað varðar það atriði að kanna þurfi áhrif framkvæmda á botndýrasamfélög Þjórsár kemur fram að sýni frá því fyrir virkjun liggi fyrir en þau séu komin nokkuð til ára sinna og hafi bara verið tekin einu sinni, þ.e. árið 2001. Til þess að hafa sem best bakgrunns - gildi sé æskilegt að endurtaka þá sýnatöku áður en fyrirhugaðar framkvæmdir hefjist, m.a. m.t.t. þess hvort áhrif hafi komið fram vegna loftslagsbreytinga. Fram kemur varð - andi áhrif breyttra rennslishátta og aukins dýpis í lónum á fjölda og tegundarsamsetningu botndýra að þessi þáttur yrði unninn eftir virkjun með samanburði við sýni tekin fyrir framkvæmdir. Hið sama á við um það atriði að æskilegt sé að fylgst v erði með áhrifum miðlunar vatns á botndýrasamfélög neðan Búðafoss svo hægt verði að meta gæði svæðis - ins m.t.t. uppeldisskilyrða fyrir laxfiska. Hvað varðar það skilyrði að samhliða vöktunar - rannsóknum þurfi að koma upp áætlun sem geri það mögulegt að gríp a til neyðaraðgerða ef mótvægisaðgerðir, svo sem seiðafleytur, fiskstigar o.fl. , virki ekki eins og til sé ætlast kemur fram að Landsvirkjun hafi áform um neyðaraðgerðir af þessum toga. Þessi þáttur 20 sé afar mikilvægur því alltaf fylgi óvissa um hvernig til takist og óvænt atvik geti komið upp sem bregðast þurfi við. Umsögn Veiðifélags Þjórsár 63. Sem fyrr segir lá fyrir Fiskistofu, þegar hún tók hina umdeildu ákvörðun, umsögn Veiði - félags Þjórsár, dags. 12. janúar 2022. Í umsögninni segir að 35% búsvæða laxfisk a í Þjórsá séu ofan fyrirhugaðrar Hvammsvirkjunar. Veiðifélagið telji að áhrif virkjunar - innar á lífríki árinnar verði mikil og jafnvel muni virkjunin tortíma fiskstofnum Þjórsár. Það sé skoðun veiðifélagsins að vafamál séu mörg og að í sumum tilfellum sé nokkuð augljóst að settar séu fram hugmyndir að lausnum sem ekki séu studdar vísindalegri þekkingu, varðandi seiðaveitur, afkomumöguleika lax og sjóbirtings og áhrif af snöggum rennslisbreytingum neðan stíflu á alla fiskstofna. Seiðaveitur og aðgerðir til að reyna að minnka umhverfisáhrif virkjana á laxfiska í Columbia - ánni í Bandaríkjunum hafi kostað yfir 10 milljarða Bandaríkjadala á síðustu 35 árum, án þess að aðgerðirnar hafi komið í veg fyrir frekara hrun fiskstofna. Þessi lausn sé meginmótvægisaðgerðin sem boðuð sé í Þjórsá. Að mati stjórnar Veiðifélags Þjórsár hafi í öllu undirbúningsferli Hvamms - virkjunar um of verið lögð einhliða áhersla á hagsmuni Landsvirkjunar. Ábendingar um ófullnægjandi þekkingu og hættu fyrir lífríki árinna r hafa verið hunsaðar. Afföll/áföll vegna tafinna og falinna orsaka séu vanmetin að mati Veiðifélags Þjórsár. 64. Óvissa sé um virkni mótvægisaðgerða og viðbragðsáætlana með tilkomu Hvamms - virkjunar. Svo virðist sem óljósar mótvægisaðgerðir Landsvirkjunar eigi almennt að vega upp þau vandamál sem kunna að skapast, án þess að skilgreint sé hver þau kunn i að verða. Skilgreindar hugmyndir að mótvægisaðgerðum með ætlaðri virkni þeirra við fyrir fram séðum vandamálum hafa ekki verið lagðar fram. Á þetta hafi Veiðimá lastofnun bent í ferli umhverfismats Hvammsvirkjunar , sbr. úrskurð Skipulagsstofnunar, 19 . ágúst 2003. Þar hafi verið bent á atriði sem eyða þyrfti vafa um en það hafi ekki verið gert. 65. Nauðsynlegt sé að mati Veiðifélags Þjórsár að umsjón og eftirlit með br eyttum lífs - skilyrðum fiska og fæðutegunda þeirra af völdum mannvirkja og virkni mótvægis - aðgerða sé í höndum óháðra aðila sem valdir verði af hagsmunaaðilum, í samráði við Landsvirkjun, áður en framkvæmdaleyfi verði gefið út. 66. Fram kemur að veiðifélagið telji að enn vanti töluvert upp á að Landsvirkjun hafi sinnt skyldum sínum í samræmi við skilyrðin sem Skipulagsstofnun setti í fyrrgreindum úrskurði um mat á umhverfisáhrifum árið 2003. Mikilvægir málaflokkar séu lítt kann aðir, 21 t.d. hve miklar rennslissv eiflur verði í farvegi neðan stíflu Hvammsvirkjunar, hvað hrogn og seiði þoli miklar breytingar á hraða og vatnsmagni, hve miklu magni af framburði lónið geti tekið við án skaða fyrir fisk, hvenær ársins sé fyrirhugað að hreinsa lónin af framburði og á hve r n hátt . Veiðifélag Þjórsár telji nauðsynlegt að taka þessa þætti til athugunar og eyða vafa um þá áður en til greina komi að gefa út framkvæmda leyf i . Ráðstafanir samkvæmt lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála 67. Umhverfisstofnun hefur á grundvelli laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála flokkað svonefnd vatnshlot, þ.e. einingar vatns, sett umhverfismarkmið fyrir þau og birt þau í V atnaáætlun Íslands 2022 2027 . Vatnshlotið sem hér um ræðir er í þeirri flokkun nefnt Þjórsá 1 og er þar metið í góðu vistfræðilegu ástandi. Umhverfismarkmið þess er að það verði áfram ekki verra en gott. 68. Með bréfi, dags. 16. janúar 2023, óskaði stefndi Landsvirkjun eftir heimild Umhverfis - stofnunar til breytinga á vatnshlotinu Þjórsá 1 á grundvel li 18. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Í kjölfar beiðni Umhverfisstofnunar þar að lútandi sendi stefndi Landsvirkjun stofnuninni frekari gögn og svör um tiltekin atriði með bréfi, dags. 4. september 2023. Bréfinu fylgdi m.a. greinargerð verkfræði stofunnar EFLU þar sem áhrif framkvæmd arinnar voru metin m.t.t. b - og c - liða 2. mgr. 18. gr. laga um stjórn vatnamála. 69. Umhverfisstofnun veitti þá heimild sem fyrr segir 9. apríl 2024 og er sú heimild meðal þess sem tekist er á um í málinu. 70. Í bréfi Umhverfisstofnunar til stefnda Landsvirkjunar, dags. 9. apríl 2024, er lýst forsendunum að baki umræddri ákvörðun Umhverfisstofnunar. Þar kemur fram, varðandi málsmeðferðina, að Umhverfisstofnun hafi yfirfarið framlögð gögn með framangreindri beiðni Landsv irkjunar. Viðbótargögn hafi borist með bréfum Landsvirkjunar 4. septem - ber, 16., 19. og 27. október og 7. nóvember 2023. Einnig hafi borist svar Orkustofnunar , dags. 20. desember 2003 , við beiðni Umhverfisstofnunar um staðfestingu á upplýsingum um raforkuþ örf og greiningar um nýjar leiðir til raforkuframleiðslu. Jafnframt hafi verið farið yfir umsagnir sem bárust í kjölfar þess að áform um ákvörðun í málinu var auglýst á tímabilinu 22. desember 2023 til 17. janúar 2024 með framlengdum athugasemdafresti til 1. febrúar sl. Auk þess hafi Umhverfisstofnun óskað eftir svörum Landsvirkjunar, Fiskistofu og Hafrannsóknastofnunar við úrvinnslu þeirra athugasemda sem báru st. Athugasemdum hafi verið svarað í greinargerð sem fylgdi með ákvörðuninni. 22 71. Varðandi niðurstöðuna kemur fram í ákvörðun Umhverfi s stofnunar að ljóst sé eftir yfir - ferð stofnunarinnar á áhrifamati sem framkvæmdaraðili hafi lagt fram og þeim viðbótar - gögnum sem borist hafi við málsmeðferðina að vatnshlotið Þjórsá 1 komi ekki til með að uppfylla umhverfismarkmið sitt um gott vistfræðilegt ástand vegna áhrifa af fyrir - hugaðri framkvæmd við Hvammsvirkjun. Þær breytingar sem valdi því séu miklar rennslisskerðing ar innan nánar tilgreindra áhrifasvæð a sem hafi í för með sér að þau breytist úr straumvatni yfir í stöðuvatn (lón). 72. Í ákvörðuninni er vísað til þess að fram komi í fylgigögnum framkvæmdaraðila að til hægðarauka fyrir umfjöllunina hafi farvegi Þjórsár ver ið skipt upp í fimm svæði sem séu einkennd með bókstöfunum A E. Þetta séu: Þjórsá 1 upp að áhrifasvæði virkjunar (svæði A) Farvegur neðan stíflu með skertu rennsli (svæði B) Hagalón (svæði C) Fráveituskurður frá virkjun (svæði D) Þjórsá ofan Hagalóns (sv æði E) 73. Þá hafi málsmeðferðin leitt í ljós að áhrifa svæði framkvæmdarinnar skiptist einkum í fjóra hluta í vatnshlotinu Þjórsá 1. Lang stærsta áhrifasvæðið, svæði A , muni áfram uppfylla lögbundið umhverfismarkmið sitt og ná góðu vistfræðilegu ástandi. Áhri fasvæði B og C muni verða fyrir umtalsverðum breyt ingum af framkvæmdinni vegna vatnsformfræðilegra breytinga og mjög líklega flokkast sem mikið breytt vatnshlot sem þurfi að ná góðu vistmegin. Enn sé um töluverða óvissu að ræða á áhrifasvæði E en áhrifin fari alfarið eftir virkni mótvægisaðgerðanna sem gripið verði til. Líkur séu þó á því að áhrifasvæði E komi til með að ná góðu vistfræðilegu ástandi. Rennslisbreytingar og breyting straumvatns í stöðuvatn leiði til þess að umhverfismarkmið vatnshlotsins Þj órsár 1 m.t.t. líffræðilegra gæðaþátta, aðallega fisks og botnhryggleysingja , ná i st ekki. Ekki sé að vænta breytinga á eðlisefnafræðilegum gæðaþáttum. Hvað varði vatnsformfræðilega gæðaþætti verði breytingar á rennsli, svif aur og samfellu árinnar. 74. Í framhaldi af framangreindu segir að til skoðunar komi hvort framkvæmdin falli undir 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála og hvort sú breyting sem verði á vatnshlotinu falli undir a - eða b - lið 1. mgr. 18. gr. laganna. Var það mat Umhverfis - s tofnunar að þegar ákvæði a - liðar væri túlkað til samræmis við ákvæði 7. mgr. 4. gr. 23 tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2000/60/EB frá 23. október 2000 ( vatnatilskipun - arinnar ) væri ljóst að þær breytingar sem leiði af framkvæmdum vegna Hvamms - virkjunar og þeirra breytinga sem þær hafi á vatnshlotið og þar með umhverfismarkmið þess falli undir a - lið 1. mgr. ákvæðisins. Að þessu gefnu væri óþarfi að kanna hvort skilyrði b - liðar ættu við , auk þess sem b - liður ætti einungis við ný sjálfbær umsvif eða breytin gar sem hefðu í för með sér að ástand yfirborðsvatnshlots breytist úr mjög góðu í gott. Af framangreindri niðurstöðu leiddi að Umhverfisstofnun bæri að skoða hvort þau skilyrði sem sett væru fram í 2. mgr. 18. gr. væru uppfyllt. 75. Fram kemur að við mat Umhve rfisstofnunar á mótvægisaðgerðum samkvæmt a - lið 2. mgr. 18. gr. laganna hafi eingöngu verið metnar þær mótvægisaðgerðir sem snúi beint að ástandi vatnshlotsins. Umhverfisstofnun hafi farið yfir þær mótvægisaðgerðir sem framkvæmdaraðili hafi lagt fram í ten gslum við framkvæmdina og séu metnar viðeigandi fyrir vatnsformfræðilegt álag af þessu tagi. Ekki séu allar þekktar mótvægisaðgerðir viðeigandi hverju sinni heldur þurfi að meta slíkt til samræmis við framkvæmdina og áhrif hennar. Stofnunin hafi því jafnfr amt kallað eftir rökstuðningi varðandi þær mót - vægisaðgerðir sem ekki verði gripið til fyrir hvert þeirra áhrifasvæða sem skilgreind hafi verið í tengslum við framkvæmdina. Framkvæmdaraðili hafi lagt fram mótvægisaðgerðir tengd ar hryggleysingjum, fiski, re nnsli og samfellu árinnar, sem öllum sé ætlað að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Það hafi verið mat Umhverfis - stofnunar að framkvæmdaraðili hafi lagt fram gögn sem sýn i fram á að gripið verði til allra þeirra ráðstafana sem raunhæfar teljast til að draga úr skaðlegum áhrifum á ástand vatnshlotsins Þjórsár 1 og uppfylli hann því skilyrði a - liðar 2. mgr. 18. gr. laganna. 76. Aukinheldur kemur fram að Umhverfisstofnun hafi farið yfir og metið málsrök Lands - virkjunar og gögn málsins varðandi s kilyrði b - liðar 2. mgr. 18. gr. laga um stjórn vatna - mála nr. 36/2011 um að tilgangur framkvæmdarinnar, sem ætlað sé að tryggja raforku - öryggi í landinu, mæta nauðsynlegum orkuskiptum á sjó og landi til að mæta skuld - bindingum og markmiðum Íslands um samdr átt í losun gróðurhúsalofttegunda og stuðla að sjálfbærri atvinnuuppbyggingu, vegi þyngra vegna almannaheilla eða fyrir sjálfbæra þróun en ávinningur af því að umhverfismarkmið náist. Markmið raforkulaganna nr. 65/2003 sé að stuðla að þjóðhagslega hagkvæmu raforkukerfi og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu. Í því skyni eigi m.a. að tryggja fullnægjandi raforkuöryggi, stuðla að nýtingu endurnýjanlegra orkugjafa og taka tillit til umhverfissjónarmiða. Einnig sé rétt að árétta að almannahagsmunir séu me ðal grunngilda orkustefnu stjórnvalda til 2050. Þá 24 hafi Alþingi þegar samþykkt að Hvammsvirkjun skuli fara í orkunýtingarflokk í ramma - áætlun samkvæmt lögum nr. 48/2011. Það mat feli m.a. í sér heildstætt hagsmunamat á gildum sem varð i þjóðarhag , þar sem tillit sé tekið til verndargildis náttúru, menningar - sögulegra minja, hagkvæmni og arðsemi ólíkra nýtingarkosta. Hugtökin þjóðarhagur og almannaheill séu að mörgu leyti sambærileg. Í rammaáætlun hafi almannahag s munir því þegar verið metnir að þess u leyti innan ramma laga um um verndar - og orkunýtingar - áætlun nr. 48/2011. Telji Umhverfisstofnun rétt að líta til þess mats og taka undir það. Umhverfisstofnun telji að sá tilgangur Hvammsvirkjunar að tryggja raforkuöryggi í landinu byggi á ítarlegum gre iningum í spám Orkustofnunar sem staðfesti að til að tryggja raforkuöryggi í landinu sé þörf á aukinni framleiðslu á raforku að því marki sem Hvammsvirkjun sé ætlað að framleiða. Tekið sé tillit til þróunar orkuskipta í þeim grein - ingum. Aðrir möguleikar t il að stuðla að auknu raforkuöryggi , svo sem orkusparnaður og bætt flutningskerfi, myndu einnig nýtast til lengri tíma en grunnspár sýni meiri þörf en sem svar i áætlaðri framleiðslu Hvammsvirkjunar. Umhverfisstofnun telji því að sá tilgangur Hvammsvirkjuna r að tryggja raforkuöryggi varði almannahagsmuni sem vegi þyngra en ávinningur af því að umhverfismarkmið vatnshlotsins sem að framan sé lýst náist. Þegar af þeirri ástæðu telji Umhverfisstofnun að skilyrði b - liðar 2. mgr. séu uppfyllt. 77. Enn fremur segir að Umhverfisstofnun hafi farið yfir málsrök Landsvirkjunar og leitað staðfestingar Orkustofnunar á upplýsingum um nýjar leiðir í raforkuframleiðslu til skoðunar á því hvort skilyrði c - liðar 2. mgr. 18. gr. laga um stjórn vatnamála væri upp - fyllt. Samkvæmt ák væðinu þurfi að staðreyna að tilgangi Hvammsvirkjunar verði ekki með góðu móti náð með umhverfisvænni leiðum vegna tæknilegra erfiðleika eða óhóf - legs kostnaðar. Stofnunin telji að framangreint skilyrði verði að túlka með hliðsjón af sérlögum um raforkuker fið á Íslandi, þ.e. raforkulögum nr. 65/2003, lögum um verndar - og orkunýtingaráætlun nr. 48/2011 og lögum nr. 111/2021 um umhverfismat fram - kvæmda og áætlana, sbr. eldri lög nr. 106/2000. Samkvæmt framangreindum lögum hafi Hvammsvirkjun verið í undirbúnin gsferli sl. 20 ár og hafi framkvæmdin verið hagkvæmnismetin og aðlöguð að þeim skilyrðum sem sett hafi verið í ferlinu. Hvamms - virkjun hafi farið í gegnum ítarlegt hagsmunamat samkvæmt lögum nr. 48/2011 um verndar - og orkunýtingaráætlun þar sem virkjunin t eljist vera hagkvæmasti vatnsaflsvirkj unar kosturinn til rafmagnsframleiðslu á þessu stigi og hafi Alþingi samþykkt að setja virkjunina í orkunýtingarflokk r ammaáætlunar. Umhverfisstofnun telji 25 rétt að líta til þess mats og taka undir það. Þegar litið sé t il þess mats á þjóðhagslegri hagkvæmni Hvammsvirkjunar sem lagt sé til grundvallar ákvörðun Alþingis um að setja Hvammsvirkjun í orkunýtingarflokk og Umhverfisstofnun taki mið af, ásamt greiningu Orkustofnunar í svarbréfi stofnunarinnar, dags. 20. desember 2023, sem styðji einnig þá niðurstöðu að samanborið við aðra kosti , verði ekki séð við þær aðstæður sem nú séu fyrir hendi að tilgangi framkvæmdarinnar verði með góðu móti náð með umhverfisvænni leiðum vegna tæknilegra erfiðleika eða óhóflegs kostnaðar. U mhverfis stofnun telji því að framkvæmdin uppfylli skilyrði c - liðar 2. mgr. 18. gr. laga um stjórn vatnamála nr. 36/2011. Virkjunarleyfi vegna Hvammsvirkjunar 78. Stefndi Landsvirkjun sótti um virkjunarleyfi vegna Hvammsvirkjunar 8. júní 2021 og stofnunin veitti leyfið 6. desember 2022. Úrskurðarnefnd umhverfis - og auðlindamála felldi leyfið úr gildi með úrskurði 15. júní 2023 í máli nr. 3/2023. 79. Stefndi Landsvirkjun sótti að nýju um virkjunarleyfi til Orkustofnunar 7. maí 2024. Orkustofnun gaf sem fyrr segi r út hið umdeilda virkjunarleyfi vegna framkvæmdanna 12. september 2024. Fram kemur í leyfinu að það sé gefið út í samræmi við 4. og 5. gr. raforkulaga nr. 65/2003 auk ákvæða II. kafla reglugerðar um framkvæmd raforkulaga nr. 1040/2005, og að teknu tilliti til viðeigandi ákvæða vatnalaga nr. 15/1923. Leyfið feli í sér heimild leyfishafa til að nýta vatnsafl til raforkuframleiðslu með þeim skilyrðum sem tilgreind séu í leyfinu, raforkulögum og reglugerð um framkvæmd raforkulaga. Leyfið taki til miðlunar, vei tingar og nýtingar vatns vatnsfallsins í samræmi við ákvæði vatna - laga. Leyfið einskorðist við allt að 95 MW virkjun, með þeim staðarmörkum mannvirkja sem lýst sé í deiliskipulagi fyrir virkjunina sem samþykkt hafi verið af sveitarstjórn Skeiða - og Gnúpver jahrepps 9. júní 2021 og sveitarstjórn Rangárþings ytra 10. júní 2021, sbr. auglýsingu nr. 1434/2021 í B - deild Stjórnartíðinda. Leyfið taki til stíflunar Þjórsár skammt ofan við Viðey (Minnanúpshólma) og myndunar á allt að 4 km 2 inntakslóni, Hagalóni, með 13,2 GI rúmtaki án teljanlegrar miðlunar. Lónið afmarkist af jarðvegsstíflugarði að sunnanverðu og Þjórsárdalsvegi frá Minna - Núpi að Yrjaskeri ofan við bæinn Haga að norðanverðu. Fram kemur að áður en framkvæmdir hefjist skuli önnur leyfi sem lög kveði á u m liggja fyrir, svo sem og eftir atvikum framkvæmdaleyfi viðkom - andi sveitarstjórnar, byggingarleyfi, starfsleyfi heilbrigðisnefndar, leyfi Fiskistofu og leyfi Minjastofnunar Íslands ef óhjákvæmilegt reynist að hrófla við fornleifum. 26 Samningar vegna framkv æmdarinnar 80. Með samningi milli fjármálaráðherra f.h. íslenska ríkisins og stefnda Landsvirkjunar 9. maí 2007 var Landsvirkjun veitt tímabundin heimild til 15 ára til nýtingar vatnsréttinda þeirra í Þjórsá er ríkið hafði fengið framseld frá félaginu a/s Títan með afsali, dags. 16. janúar 1952. Ósamið er um leigugjald til ríkisins vegna vatnsréttindanna en gerðardómur var skipaður í apríl 2023 vegna þess, í samræmi við samningsákvæði þar að lútandi. Jafnframt liggja fyrir löggerningar sem stefndi Landsvirk jun og einstakir landeigendur stóðu að á árunum 2008 og 2020 og varða afnot af landi og landsréttindum vegna virkjun - arinnar og framkvæmda við hana. Skipulagsáætlanir sveitarfélaga og framkvæmdaleyfi 81. Sveitarfélögin sem um ræðir, þ.e. Skeiða - og Gnúpverjahr eppur og Rangárþing ytra, gerðu í ljósi virkjunaráformanna breytingar á aðalskipulagi sem staðfestar voru á árunum 2019 og 2020. Í framhaldi af því gerðu þau sameiginlegt deiliskipulag um Hvamms - virkjun, sem tók gildi 15. desember 2021 eftir staðfestingu S kipulagsstofnunar. 82. Hinn 14. desember 2022 sótti stefndi Landsvirkjun um framkvæmdaleyfi til sveitar - stjórna Skeiða - og Gnúpverjahrepps og Rangárþings ytra vegna virkjunarinnar. Fyrr - nefnda sveitarstjórnin veitti slíkt leyfi 14. júní 2023. Í kjölfar kæru fe lldi úrskurðarnefnd umhverfis - og auðlindamála leyfið úr gildi með úrskurði 27. október 2023 í máli nr. 74/2023. Sveitarstjórn Skeiða - og Gnúpverjahrepps samþykkti að nýju að veita fram - kvæmdaleyfi vegna Hvammsvirkjunar 24. október 2024 og Rangarþing ytra gaf út slíkt leyfi 29. sama mánaðar. Friðlýsing Viðeyjar (Minnanúpshólma) 83. Ein þeirra fasteigna sem kemur til með að verða fyrir áhrifum af hinni fyrirhuguðu fram - kvæmd ef af henni verður er eyjan Viðey , öðru nafni Minnanúpshólmi, í Þjórsá, sem er að hluta til í eigu eins af stefnendum. Eyjan var friðlýst með auglýsingu 24. ágúst 2011. Í auglýsingunni segir að eyjan sé sérstök , m.a. vegna þeirrar umgerðar sem straumþung áin veitir. Mikilvægi svæðisins felist einnig í möguleika á samanburði t.d. birkisins, se m þar hafi vaxið án teljandi áhrifa mannsins, við birki annars staðar á landinu. Meðal mark - miða friðlýsingarinnar sem nefnd eru er að vernda náttúrulegan, lítt snortinn og grósku - mikinn birkiskóg ásamt því lífríki sem honum fylgi. Fram kemur að ef af virk junum verður í neðri h l uta Þjórsá r muni Umhverfisstofnun sjá til þess að friðlandið verði girt af til að vernda lífríki svæðisins fyrir mönnum og dýrum og að girðingu verði viðhaldið, án 27 tilkostnaðar landeigenda. Um umferð í friðlandinu segir að öðrum en l andeigendum sé óheimilt að fara út í Viðey nema að fengnu leyfi Umhverfisstofnunar til rannsókna, vöktunar og eftirlits. 84. Fyrir liggur samkomulag um mótvægisaðgerðir vegna áhrifa Hvammsvirkjunar á friðun Viðeyjar/Minnanúpshólma, dags. 22. desember 2023. Að því stóðu stefndi Landsvirkjun og landeigendur . Þar kemur fram að aðilar geri með sér samkomulag um mótvægis - aðgerðir sem nauðsynlegt sé að ráðast í vegna áhrifa Hvammsvirkjunar á friðun eyjunnar. Rennsli við eyjuna minnki verulega eftir að virkjað verði og þar með náttúruleg vörn gegn búpeningi og mannfólki. Í því skyni að vernda lífríki eyjunnar samkvæmt frið - lýsingarskilm álum muni Landsvirkjun ráðast í og kosta tilteknar aðgerðir. Önnur gögn málsins 85. Í málinu liggur fyrir mikill fjöldi skjala til viðbótar við þau sem að framan eru nefnd. Vikið er að sumum þeirra í tengslum við reifun málsástæðna aðila hér á eftir og eftir a tvikum í niðurstöðukafla dómsins eftir því sem tilefni þykir til. Helstu m álsástæður og lagarök stefn e nda M álsástæð ur stefnenda í frumsök 86. Stefnendur telja að fella beri úr gildi ákvarðanir Umhverfisstofnunar frá 9. apríl 2024 og Fiskistofu 14. júlí 2022 um að veita stefndu Landsvirkjun heimild eða leyfi til byggingar Hvammsvirkjunar. 87. Stefnendur byggja í fyrsta lagi á því að Umhverfisstofnun hafi farið út fyrir lagaheimildir sínar með ákvörðun sinni og þannig brotið gegn hinni ólögfestu lögmætisreglu stjór n - sýsluréttar. Sé um valdþurrð að ræða. 88. Í öðru lagi telja stefnendur að með ákvörðun sinni hafi Umhverfisstofnun ranglega beitt fyrir sig a - lið 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála og efnisleg skilyrði lagaákvæðisins séu ekki fyrir hendi. U m sé að ræða efnislega ranga skýringu laga - ákvæðisins , auk þess sem haldbæran rökstuðning skorti , og því hafi með ákvörðuninni einnig verið brotið gegn 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. 89. Í þriðja lagi telja stefnendur ákvörðun Umhverfisstofnunar um undan þágu hvað sem öðru líður ekki standast ákvæði 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011. 90. Í fjórða lagi hafi Umhverfisstofnun brotið málsmeðferðarreglur laga um stjórn vatnamála sem mæl i fyrir um skyldubundið samráð hennar við ráðgjafa r nefnd hagsmunaaðila. 28 91. Í fimmta lagi byggja stefnendur á því að báðar ákvarðanirnar brjóti í verulegum atriðum gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og að hvorug stofnunin hafi tekið til skoð - unar hvort uppfylltar væru meginreglur 8., 10. og 11. gr. , sbr. 7. gr. , náttúruverndarlaga nr. 60/2013 við ákvarðanir sínar. 92. Í sjötta lagi telja stefnendur að Fiskistofa hafi ekki gætt að réttum efnisreglum eða hinni mikilvægu öryggisreglu í 10. gr. stjórnsýslulaga að öðru leyti við töku ákvörðunar sinnar. 93. N ú verður vikið nán ar að hverri þessara málsástæðna. Valdþurrð Umhverfisstofnunar 94. Stefnendur byggja á því að rammatilskipun Evrópusambandsins 2000/60/EB á sviði vatnamála, svokölluð vatnatilskipun, sé skuldbindandi fyrir Ísland, sbr. XX. viðauka EES - samningsins og ákvörðun s ameiginlegu EES - nefndarinnar. Til innleiðingar vatna - tilskipuninni hafi Alþingi sett lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Í lögunum sé kveðið á um stjórnsýslu vatnamála, skiptingu alls yfirborðsvatns, strandsjávar og grunnvatns á landinu í svokölluð vatnsh lot, þ.e. einingar vatns, rannsóknir og ákvörðun um umhverfis - markmið fyrir hvert og eitt þeirra og gerðar vatnaáætlunar á sex ára fresti. Alls séu skil - greind vatnshlot á Íslandi samkvæmt vatnaáætlun 2022 2027 2634 talsins og haf i rann - sóknir og ákvörðun umhverfismarkmiða straumvatna í virkjuðum ám sætt forgangi á þeim árum sem unnið hafi verið að innleiðingu laganna. Á þessari stjórnsýslu ber i Umhverfisstofnun ábyrgð og njóti samkvæmt lögunum annars vegar fulltingis ríkis - stofnananna Veðurstofunnar, Hafra nnsóknastofnunar (áður Veiðimálastofnunar) og Náttúrufræðistofnunar Íslands og hins vegar tveggja ráðgjafa r nefnda, annars vegar fag - stofnana og eftirlitsaðila og hins vegar hagsmunaaðila, þar á meðal félagasamtaka á sviði náttúruverndar, umhverfismála og ú tivistar. Ráðgjafa r nefndirnar samkvæmt 9. gr. laga um stjórn vatnamála hafi verið skipaðar 23. maí 2019 en haf i ekki verið skipaðar á ný svo kunnugt sé eftir að skipunartími þeirra rann út í apríl 2022, um leið og fyrsta vatna - áætlun samkvæmt lögunum hafi verið staðfest. 95. Hins vegar virðist sem Umhverfisstofnun hafi afritað málsmeðferð sem mælt sé fyrir um í mengunarlöggjöfinni, þar sem stofnunin fari vissulega með leyfisveitingavald sam - kvæmt lögum nr. 7/1998, og beitt henni við málsmeðferð um hvort stefnd i Landsvirkjun geti gengið gegn bindandi umhverfismarkmiðum laga um stjórn vatnamála. Fyrir því sé engin lagastoð. Hins vegar beri Umhverfisstofnun ábyrgð á gerð vatnaáaætlunar sam - kvæmt IV. kafla laganna. Sé heimilað að víkja frá bindandi umhverfismarkmiðu m 29 laganna, sbr. einnig 4. gr. tilskipunar 2000/60/EB, verð i það að koma fram í vatnaáætlun, eins og rakið sé í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis - og auðlind a mála í máli nr. 3/2023. Eðlilegt sé að lesa upphafsorð 18. gr. laga um stjórn vatnamála um heimil d til breytinga á vatnshloti í því samhengi, sbr. einnig ummæli úrskurðarnefndarinnar í til - vitnuðu máli þar um. 96. Stjórnsýsla Umhverfisstofnunar við stjórn vatnamála taki hins vegar ekki til stjórnvalds - ákvarðana um rétt eða skyldu. Leiði það annars vegar a f ákvæðum laga um stjórn vatna - mála sjálfra, sem ekki geri ráð fyrir töku slíkra stjórnvaldsákvarðana, heldur hverfist um yfirumsjón stofnunarinnar með flokkun og rannsóknum á ástandi lífríkis í hverju vatns - hloti, eðlisefnafræðilegum og vatnsformfræðilegu m eiginleikum þeirra, sem og öðru utanumhaldi tengdu stjórnvaldsfyrirmælum er fel i st í staðfestingu ráðherra á vatnaáætlun og aðgerðaáætlunum samkvæmt IV. kafla laganna á sex ára fresti. Engin ákvæði laganna mæl i fyrir um stjórnsýsluákvarðanir eða málsmeðf erð yfirhöfuð við töku ákvarðana er flokkast geti sem stjórnsýsluákvarðanir. Hefði það verið ætlun löggjafans að fela stofnuninni að taka stjórnsýsluákvörðun um rétt og skyldu aðila líkt og stefnenda og stefndu Lands virkjunar í máli eins og hér er til umf jöllunar hefði það komið fram í undirbúnings gögnum laganna, auk þess sem bein lagaákvæði um slíka ákvörðun og málsmeðferð hefðu verið í lögunum. Eins og kunnugt sé kom i fjölmargir opinberir aðilar að því að fjalla um það hvort virkja megi vatnsfall til ra forkuframleiðslu og veit i þeir aðilar leyfi, hver á sínu sviði; Fiskistofa vegna ákvæða lax - og silungsveiðilaga, Orkustofnun á grundvelli raforkulaga og vatnalaga, sveitarstjórnir vegna framkvæmdaleyfa samkvæmt skipulagslögum, byggingarfulltrúar vegna ákv æða mannvirkjalaga og heilbrigðisnefndir vegna laga um mengunarvarnir og hollustuhætti. Lagaheimildir þeirra aðila sem tak i stjórnvaldsákvarðanir séu skýrar og málsmeðferð lögbundin. Umhverfisstofnun hafi hins vegar ekki slíka heimild, hvorki í sérlögum er um stofnunina gild i , né í lögum um stjórn vatnamála . Því sýnist stefnendum vera um valdþurrð að ræða. Heimild Umhverfisstofnunar byggist á rangri lögskýringu a - liðar 1. mgr. 18. gr. laga um stjórn vatnamála 97. Í hinni umþrættu ákvörðun Umhverfisstofnunar sé með ítarlegum hætti fjallað um þau þrjú lagaskilyrði 2. mgr. 18. gr. laga um stjórn vatnamála sem fyrir hendi þurf i að vera til þess að ganga megi gegn bindandi umhverfismarkmiðum 11 . til 13. gr. laganna. Þetta sé meginefni hinnar umþrættu ákvörðunar. Ö ll skilyrðin þurfi að vera uppfyllt og ekki sé 30 um það ágreiningur. Til þess að komið geti til skoðunar hvor t skilyrðin séu uppfyllt hvert um sig þurfi hins vegar annað tveggja skilyrða 1. mgr. ákvæðisins að vera uppfyllt í viðkomandi máli. Umfjöllun um það hvort skilyrði 1. mgr. séu uppfyllt sé ekki plássfrek í hinni umþrættu ákvörðun, þó tt ljóst sé að Umhverfisstofnun byggi á því að undanþága samkvæmt a - lið 1. mgr. eigi við um tilvikið . 98. Sú lögskýring sem sett sé fram af hálfu Umhverfisstofnunar standist e fnislega ekki lög - fræðilega aðferð , auk þess sem ákvörðunin sé fjarri því að uppfylla skilyrði stjórnsýslu - laga um rökstuðning stjórnvaldsákvarðana. Lögskýringin sé í ósamræmi við markmiðs - ákvæði laganna og sú lögskýring að túlka lagaákvæði til samræmis vi ð óskuldbindandi leiðbeiningarit Evrópusambandsins, gegn orðalagi lag a ákvæðisins sjálfs og íslensks löggjafarvilja , sé ekki tæk samkvæmt íslenskri lögfræði. Tilvitnað undanþáguákvæði í tilskipun ESB sé ekki bindandi fyrir Ísland við innleiðingu tilskipunar 2000/60/EB. Þá mæl i almennar lögskýringarreglur fyrir um að skýra skuli undanþáguákvæði þröngt en ekki rúmt. U m slíkan grundvallarannmarka sé að ræða á hinni umþrættu ákvörðun að ógildingu varð i , óháð því hvort dómurinn tel j i um valdþurrð að ræða s amkvæmt fram an - greindu. 99. Lögskýring Umhverfisstofnunar virðist að mati stefnenda ganga út á að skýra skuli orða - lag a - liðar 1. mgr. 18. gr. rýmra en orðalag lagaákvæðisins sjálfs ber i með sér, þrátt fyrir að um sé að ræða heimild til undanþágu frá bindandi markmiðum laga nr. 36/2011. Þannig sé hvorki í undanþáguákvæði þessu minnst á nýjar framkvæmdir né yfirhöfuð á vatnsaflsvirkjanir og í dæmaskyni séu ekki raktar aðstæður sem ber i með sér að ætlunin hafi verið að nýjar framkvæmdir með bein áhrif á gæði vatnshlots gætu sætt undanþágu. Um þá túlkun að vatnsaflsvirkjanir eigi undir a - lið 1. mgr. 18. gr. vís i Umhverfisstofnun til leiðbeiningarits Evrópusambandsins nr. 36. Slíkt rit hafi ek ki þá stöðu í íslenskum rétti að rutt geti úr vegi orðalagi undanþáguákvæðis og ummæla í nefndaráliti um að taka skuli af öll tvímæli um að undanþágan geti ekki átt við um nýjar framkvæmdir , um leið og þingnefndin hafi fjarlægt orðið nýjar úr upphafi ákvæð is, og bætt við alveg nýrri upp - talningu í dæmaskyni sem vís i til afleiðinga sem verð i af mengun eða vegna lofts - lagsbreytinga. Ákvæðið hafi því breytt um inntak og orðalag í meðförum þingsins og það hafi gerst fyrir 2. umræðu í þinginu. Lagaskilningur sto fnunarinnar standist því ekki, enda hafi nefndarálitið verið skýrt um að nýjar framkvæmdir skyldu ekki falla undir a - lið , og þingnefndin hafi með breytingunni beinlínis viljað koma í veg fyrir misskilning 31 sem sýnist einmitt eins og sá sem Umhverfisstofnu n virðist byggja á. Í samhljóða nefndar áliti allrar umhverfis - og samgöngunefndar hafi sagt : Við umfjöllun nefndarinnar kom í ljós að hægt væri að misskilja a - lið 1. mgr. 18. gr. frumvarpsins þannig að um væri að ræða bein áhrif frá framkvæmdum. Nefndin á réttar að svo er ekki heldur er ætlunin að heimilt sé að breyta vatnshloti samkvæmt greininni þegar tilteknir eiginleikar þess hafa raskast, t.d. vegna mengunar eða í tengslum við loftslagsbreytingar, og gerir því tillögu um skýrara orðalag í þá veru. 100. Bein áhrif frá framkvæmdum eig i því ekki undir undanþáguheimild þá sem hin umþrætta ákvörðun Umhverfisstofnunar byggist öll á. 101. Hins vegar falli nýjar framkvæmdir skýrlega undir b - lið 1. mgr. 18. gr. Umhverfisstofnun hafi þó ekki lagt mat á hvort skilyrði þess málsliðar væru uppfyllt í því tilviki sem um ræðir. Stofnunin hafi talið sér það óskylt , auk þess sem hún virðist ekki hafa talið þann lið geta átt við um tilvikið. Stjórnvaldi s é hins vegar ekki fært að rökstyðja ákvörðun sína eftir á fyrir dóm i num og því komi b - liður 1. mgr. ekki til skoðunar í málinu . 102. Eins og fyrr segi séu svokölluð umhverfismarkmið laga um stjórn vatnamála bindandi , líkt og staðfest hafi verið í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins að því er varðar túlkun 4. gr. vatnatilskipunarinnar , sbr. dóm Evrópudómstólsins í mál i C - 461/13 ( Weser o.fl. ). R éttilega sé byggt á því í hinni umþrættu ákvörðun Umhverfisstofnunar. Þau bind andi umhverfismarkmið sé að finna í 11. og 12. gr. laga um stjórn vatnamála og í vatna áætlun samkvæmt IV. kafla laganna, staðfestri af umhverfis - , orku - og loftslagsráðherra í apríl 2022. Í vatnaáætlun sé ekki að finna undanþágu frá bindandi umhverfis markmiðum vatnshlotsins Þjórsá r 1 svo sem rétt he fði verið, ætti að byggja á slíkri undanþágu, eins og úrskurða r nefnd umhverfis - og auðlindamála hafi áréttað í úrskurði sínum í máli nr. 3/2023. 103. Til undanþágu frá því lagalega bindandi umhverfismarkmiði að ástand vatnshlotsins Þjórsár 1 sé ekki verra en go tt skorti þannig einfaldlega lagaheimild. Ekki sé að gildandi íslenskum lögum unnt að víkja frá bindandi umhverfismarkmiðum hvað varðar nýjar framkvæmdir, þ.m.t. bygging u vatnsaflsvirkjunar. Löggjafinn hafi ekki fallist á það er lög um stjórn vatnamála vor u samþykkt að til álita gæti komið að víkja frá bindandi umhverfismarkmiðum vegna nýframkvæmda. Löggjafinn hafi þannig gengið skem mra varðandi undanþáguheimildir en ý trasta heimild hefði verið til að Evrópurétti við innleiðingu vatnatilskipunar (stundum nefnt gullhúðun ) . S ú breyting hafi verið gerð í meðförum þingnefndar eftir 1. umræðu á Alþingi og sé eins skýr og hún geti orðið. 32 Umhverfisstofnun hafi ekki lagt réttan lagaskilning í hvort skilyrði 2. mgr. 18. gr. laga um stjórn vatnamála væru uppfyllt 104. Stefnendur benda á að hina umdeildu Hvammsvirkjun hafi stefnd i Landsvirkjun fyrirætlanir um að reisa innan vatnshlots er beri heitið Þjórsá 1 eins og ítarlega sé reifað í hinni umþrættu ákvörðun Umhverfisstofnunar. 105. Vatn s hlotið Þjórsá 1 nái til vatnsfallsins frá ármótum Fossár (vatnshlot 103 - 842 - R) og Þjórsár 2 (vatnshlot 103 - 777 - R) neðan Búrfellsvirkjunar II og allt til sjávar. Ástand þess sé gott , í skilningi laga um stjó rn vatnamála , og það merki að bindandi umhverfis - markmið þess sé jafnframt að vera áfram ekki verra en gott . Stefnendur byggja á því að á stand vatnshlotsins yrði það ekki ef til virkjunar kæmi, heldur yrði það að hluta mann - gert og að hluta mikið breytt í skilningi laga um stjórn vatnamála , líkt og ítarlega sé rakið í umþrættri ákvörðun Umhverfisstofnunar. Því sé ljóst að ekki gæti orðið af virkjun nema undanþága yrði veitt samkvæmt 18. gr. laga um stjórn vatnamála . Hins vegar falli framkvæmdin ekki að skil yrðinu í a - lið 1. mgr. 18. gr. eins og að framan sé rakið og því hafi ekki getað komið til þess að meta þyrfti hvort öll skilyrði 2. mgr. ákvæðisins væru uppfyllt. Það hafi Umhverfisstofnun þó gert og því verð i stefnendur að víkja stuttlega að efnisannmörkum þess hluta ákvörðunarinnar. 106. Líkt og rakið hafi verið sé enginn ágreiningur um að bygging Hvammsvirkjunar myndi leiða til þess að ekki yrði hægt að ná fram bindandi umhverfismarkmiðum samkvæmt 11. gr. laga um stjórn vatnamála. Undanþága verði þó aðeins veitt við sérstakar aðstæður og ekki nema að uppfylltum ströngum skilyrðum. Fram komi í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins, sem metið hafi skilyrðin í 7. mgr. 4. gr. tilskipunar 2000/60/EB í nokkrum dómum , þ.m.t. C - 461/13 og C - 535/19 sem ekki sé vikið að í hinni umþrættu ákvörðun, en einnig í leiðbeiningariti því nr. 36 sem vísað sé til í ákvörðuninni, að leggja ber i strangt mat á það hvort uppfyllt séu öll þau fjögur skilyrði sem síðari hluti ákvæðisins tiltekur. Þ að sama leiði af 32. lið inngangsorða tilskipunarinnar, þar sem segi í íslenskri þýðingu að [v]ið sérstakar aðstæður [megi] veita undanþágur frá kröfunni um að koma í veg fyrir að ástandið versni eða koma ástandinu í gott horf ef skaðinn er afleiðing ófyr irsjáanlegra eða sérstakra aðstæðna, einkum flóða og þurrka, eða nýorðinna breytinga á eiginleikum yfirborðsvatnshlots eða breytinga á grunnvatnshloti vegna þess að hagsmunir almennings krefjist þess, að því tilskildu að allar tiltækar ráðstafanir séu gerð ar til að draga úr skaðlegum áhrifum á ástand vatnshlotsins. 33 107. Skilyrðin fjögur sem öll þurfi að vera uppfyllt samkvæmt tilskipuninni séu, í íslenskri þýðingu hennar: a) allar tiltækar ráðstafanir [séu] gerðar til að draga úr skaðlegum áhrifum á ástand vatnshlotsins, b) ástæðurnar fyrir þessum breytingum [séu] sérstaklega tilgreindar og útskýrðar í stjórnunar - áætluninni fyrir vatnasviðaumdæmið, sem krafist er samkvæmt 13. gr. og markmiðin [séu] endurskoðuð á sex ára fresti, c) ástæðurnar fyrir þessum lagfæringum eða breytingum [séu] þyngri á metunum vegna almanna - heilla og/eða ávinningurinn af nýju breytingunum fyrir heilsu og öryggi manna eða sjálfbæra þróun veg[i] þy ngra en ávinningur umhverfisins og þjóðfélagsins af því að markmiðin í 1. mgr. náist og d) markmiðin um ávinning af þessum breytingum á vatnshlotinu get[i] ekki, vegna þess að þau eru e.t.v. ekki gerleg eða geta ekki vegna óhóflegs kostnaðar, náðst á sann gjarnan hátt með annarri aðferð sem yrði umtalsvert betri kostur með tilliti til umhverfissjónarmiða. 108. Sá annmarki sé á ákvörðun Umhverfisstofnunar að hún hafi enga grein gert fyrir því í ákvörðun sinni að ástæður fyrir breytingum á vatnshlotinu Þjórsá 1 væ ru ekki sérstaklega tilgreindar og útskýrðar í vatnaáætlun samkvæmt 13. gr. laga um stjórn vatnamála eða endurskoðun hennar, svo sem henni hefði verið rétt að gera líkt og vikið sé að í niður - stöðu úrskurðarnefndar umhverfis - og auðlindamála í máli nr. 3/2 023. 109. Í a - lið 2. mgr. 18. gr. laga um stjórn vatnamála, sem svari til a - liðarins í tilskipunar - gripið [skuli] til allra ráðstafana sem raunhæfar [teljist] til að draga úr skaðlegum áhrifum á ástand vatnshlots . Stefnendur telja að Umhverfi sstofnun hafi ekki fjallað um mótvægisaðgerð sem fælist í að laxastigi væri meðfram allri virkjuninni til að tryggja göngu laxanna, en ekki aðeins laxastigi upp sjálfa stífluna, þangað sem engin trygging sé talin fyrir að laxarnir geti synt. Mótvægisaðgerð irnar séu því ekki allar þær sem raunhæfar séu í skilningi laga til að lágmarka möguleg áhrif á laxastofna. Rík ástæða hefði verið fyrir Umhverfisstofnun að fjalla um aðrar ráðstafanir en laxastig a upp sjálfa stífluna vegna umsagna Veiðifélags Þjórsár og einnig Verndarsjóðs villtra laxastofna fyrr í ferlinu. 110. Á sama hátt fjalli Umhverfisstofnun ekki á fullnægjandi máta um hvernig sem best verði tryggt að fiskur sem sé á göngu til sjávar komist leiðar sinnar þrátt fyrir virkjun. Veiði - félag Þjórsár hafi bent á að fram komi í fleiri en einni skýrslu Hafrannsóknastofnunar, áður Veiðimálastofnunar, að best fari á því að leiða fisk sem sé fram - hjá inntakslónum og virkjunum . Þrátt fyrir það hafi Umhverfisstofnun ekki metið þá raunhæfu mótvægisaðgerð. 34 111. Samkvæmt þessu hefur Umhverfisstofnun ekki metið aðrar ráðstafanir en þær sem stefnd i Landsvirkjun hafi lagt fram og ekki uppfyllt skyldu sína til að leggja mat á aðrar raunhæfar ráðstafanir til að draga úr skaðlegum áhrifum á vatnshlot. 112. Í b - lið 2. mgr. 18. gr. laga um stjórn vatnamála, sem svari til c - liðarins í tilskipunar - tilgangur framkvæmdanna eða umsvifanna [skuli] vega þyngra vegna almannaheilla og/eða ávinnings fyri r heilsu og öryggi manna eða fyrir sjálfbæra þróun en ávinningur af því að umhverfismarkmið náist Á þ etta sé þó alls ekki lagt neitt mat í ákvörðun Umhverfisstofnunar. Í ákvörðuninni segi : Löggjafinn hefur ekki útfært nánari reglur um þá matsþætti og aðf erðarfræði sem meta skal þegar ávinningur af því að umhverfismarkmið vatnshlots næst ekki. [svo] Aðferðarfræðin fyrir slíkt mat hefur ekki verið þróuð á Íslandi fyrir íslenskar aðstæður þannig að hægt sé að vega hana á móti hagkvæmnismati framkvæmdarinnar. 113. Af þessu sé ljóst að Umhverfisstofnun meti það svo að aðferðafræði til að meta raun - verulega n ávinning af því að umhverfismarkmið náist ekki sé ekki fyrir hendi. Af þessari afstöðu stofnunarinnar leiði að ómögulegt sé að hennar mati að bera ávinning af fr am - kvæmdunum saman við ávinninginn af því að virkja ekki og ná þannig umhverfis - markmiðunum. Skilyrðum b - liðar 2. mgr. 18. gr. laga um stjórn vatnamála verð i því ekki mætt og í heimild Umhverfisstofnunar við mat á b - lið fjall i stofnunin raunar hvergi raun - verulega um ávinninginn af því að ná umhverfismarkmiðunum heldur séu fyrri rann - sóknir á lífríkinu reifaðar, sem haf i ekkert að gera með sjálfan ávinninginn af því umhverfismarkmiði að ástand Þjórsár 1 verði áfram a.m.k. gott . 114. Í c - lið 2. mgr. 18. gr. laga um stjórn vatnamála, sem svari til d - liðarins í tilskipunar - tilgangi framkvæmdanna eða umsvifanna verð[i] ekki með góðu móti náð með umhverfisvænni leiðum vegna tæknilegra erfiðleika eða óhóflegs kostnaðar mati Umhverfisstofnunar, se m vísi að hluta til mats Orkustofnunar, sé alveg litið framhjá þeirri staðreynd að framleiðsla endurnýjanlegrar raforku á Íslandi sé sú langhæsta í heim - inum á hvern þeirra 400.000 íbúa sem búi í landinu, og ekki sé fyrirséð að raforka verði flutt úr landi nu. Tilgangur framkvæmdar sé ekki að stuðla að orkuskiptum og ekki raforkuöryggi almennings, heldur að selja enn meiri raforku á markaði sem nú um stundir sé umframeftirspurn eftir . Með því að halda því fram að Hvammsvirkjun sé hagkvæmur virkjunarkostur ha fi Umhverfisstofnun litið alfarið framhjá 11. gr. náttúruverndarlaga. Í 35 tilvitnuðu hagkvæmnismati á vettvangi rammaáætlunar hafi aldrei verið litið til megin - reglna umhverfisréttarins sem nú hafi verið lögfestar og því sé sú tilvísun haldlaus fyrir Umhverf isstofnun. Umhverfisstofnun hafi ekki haft skyldubundið samráð við ráðgjafarnefnd 115. Lög um stjórn vatnamála byggi á aðkomu margra aðila. Einn þeirra sé ráðgjafa r nefnd hagsmunaaðila samkvæmt 9. gr. laga um stjórn vatnamála. Skipunartíma hennar hafi hins vegar lokið við staðfestingu ráðherra á vatnaáætlun samkvæmt IV. kafla laganna. Það hafi verið í apríl 2022. Ekki hafi verið skipuð önnur ráðgjafa r nefnd. Málsmeðferð Umhverfisstofnunar hafi ekki hafist fyrr en eftir að skipunartíma nefndarinnar lauk. Þannig sé ljóst að hið lögbundna samráð sem Umhverfisstofnun sé skylt að hafa við ráð - gjafa r nefnd hagsmunaaðila hafi ekki verið viðhaft í þessari fyrstu og einu afgreiðslu hennar á beiðni um undanþágu frá bindandi umhverfismarkmiðum laga um stjórn vatna - mála . Ekkert mat tengt meginreglum náttúruverndarlaga og rannsókn að öðru leyti áfátt 116. Í málinu sé deilt um gildi tveggja ákvarðana fagstofnana um einu og sömu framkvæmd - ina, aðra á sviði stjórnsýslu vatnamála og hina veiðivatna. Báðar ákvarðanirnar séu þess konar ákva rðanir þar sem skylt sé að taka mið af meginreglum umhverfisréttar sem lög - festar hafi verið með náttúruverndarlögum nr. 60/2013 og hafi tekið gildi í nóvember 2015 og því gilt þegar umþrættar ákvarðanir voru teknar. 117. Stefnendur benda á sterk tengsl laga um stjórn vatnamála við meginreglurnar, einkum 10. gr. náttúruverndarlaga. Sé sérstök athugasemd með frumvarpsákvæði því er varð að 18. gr. laga um stjórn vatnamála um að tryggja þurfi að skilyrðum mengunarbóta - reglunnar sé fullnægt, varúðarsjónarmiðum sé b eitt o.s.frv , eins og segi í frumvarps - athugasemdinni. 118. Það liggi næst fagsviði Umhverfisstofnunar að leggja mat á það hvort við ákvörðun um framkvæmd hafi verið uppfyllt ákvæðið í 8. gr. náttúruverndarlaga um að nægilegur vísindalegur grundvöllur hafi ve rið til ákvörðunar, þó tt slík skylda hafi ekki síður hvílt á Fiskistofu þegar hún tók sína ákvörðun. 119. Þá hvíli sú skylda á báðum stofnununum að líta til heildarálags út frá vistkerfisnálgun samkvæmt 10. gr. en ekkert sé vikið að því mati í ákvörðunum þeim s em leitað sé ógild - ingar á í máli þessu. S ú skylda hafi verið mjög rík, þar sem viðkoma alls laxastofns 36 Þjórsár sé í húfi og Hvammsvirkjun sé heldur ekki eina virkjunin sem stefnd i Lands - virkjun sækist eftir að fá að virkja í vatnsfallinu þar sem laxgengt sé. Þ ar séu bæði Holta - virkjun og Urriðafossvirkjun neðar í ánni enn á dagskrá og nýlega hafi verkefnisstjórn 5. áfanga rammaáætlunar lagt til að þeir tveir virkjunarkostir fari sömu leið og Hvammsvirkjun; í orkunýtingarflokk. 120. Að lokum hafi bæði Fiskistofu og Umhverfisstofnun borið að meta kostnað af Hvamms - virkjun fyrir umhverfið og samfélagið samkvæmt 11. gr. náttúruverndarlaga , sem geymi regluna um að sá sem mengar skuli greiða fyrir það. Í frumvarpsathugasemd sé sérstak - lega vísað til þess að reglan haf i raunhæft gildi þegar stjórnvöld veiti leyfi til fram - kvæmda og set ji skilyrði um fyrirbyggjandi aðgerðir og mótvægisaðgerðir. Fjárhagslegt bolmagn framkvæmdaraðila, umfang og kostnaður framkvæmdar sé meðal þess sem nefnt sé í frumvarpsathugasemd. Þá komi þar einnig fram að ákvæðið hafi þýðingu við túlkun annarra ákvæða. Eins og fram komi hér að framan séu rík tengsl milli laga um stjórn vatnamála og meginreglnanna í náttúruverndarlögum, ekki síst greiðslureglunnar. 121. Til séu aðferðir til að meta umhverfisko stnað og hafi þær verið þróaðar og þeim lýst á vettvangi rammaáætlunar, en faghópur 4 í 4. áfanga rammaáætlunar hafi metið slíkt í tengslum við Urriðafossvirkjun og komist að þeirri niðurstöðu að virkjunin gæti ekki verið hagkvæm væri litið til umhverfisko stnaðar en ekki einungis byggingar kostnaðar Landsvirkjunar. 122. Fiskistofa og Umhverfisstofnun hafi í málsmeðferðinni hvorug lagt mat á hvort leyfi þeirra samrýmdust efnislega meginreglu 10. gr. náttúruverndarlaga um vistkerfisnálgun og ekki lagt hið skyldubu ndna heildstæða mat á áhrif framkvæmdar sem þær heimiluðu með hinum umþrættu ákvörðunum. Að sama skapi hafi hvorug stofnunin metið áhrif meginreglnanna í 8. og 11. gr. síðastgreindra laga á afleiðingar ákvarðana sinna. 123. Stefnendur bygg ja á því gagnvart ísle nska ríkinu vegna beggja stjórnsýslustofnana að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga hafi enn fremur verið brotin við undirbúning ákvarðana þeirra að því er varðar ótraustan faglegan og lagalegan grundvöll þeirra að öðru leyti. Þannig hafi þær vísað til tveggja áratuga gamals umhverfismats sem langt er síðan gengið hafi úr sér og bygg t á flokkun Hvammsvirkjunar í nýtingarflokk samkvæmt málsmeðferð sem ekki hafi farið að ákvæðum laga nr. 48/2011 um vernd og nýtingu landsvæða til orkunýtingar, sem að auki hafi veikst við þingsályktun nr. 24/152 og dóm Hæstaréttar í máli nr. 36/2023. 37 124. Umhverfisstofnun hafi ekki tekið athugasemdir Orkuveitu Landsveitar ehf. til neinnar umfjöllunar og ekkert litið til þeirrar staðreyndar að Ísland hafi áður en stofnunin tók ákv örðun sína gerst á ný aðili að Laxaverndunarstofnuninni (e. North Atlantic Salmon Conservation Organization , skammstafað NASCO) samkvæmt tilkynningu Stjórnar - ráðsins 20. mars 2024 og Ísland hafi því öðrum og ríkari skyldum að gegna varðandi alþjóðlega varðandi vernd Norður - Atlantshafslaxins en áður, eða eftir að Ísland dró sig tímabundið úr stofnuninni í lok árs 2009. Umhverfisstofnun hafi ekki heldur rannsakað áhrif þess að á síðasta ári hafi Alþjóðanáttúruverndarsambandið (e. International Union for Conservation of Nature , skammstafað IUCN) fært Norður - Atlantshafslaxinn á lista yfir tegundir í yfirvofandi hættu (e. Near threatened ) á fyrirætlanir um að stífla farveg Þjórsár með Hvammsvirkjun , en 35% búsvæða Þjórsárlaxins eru talin vera ofan fyrirhugaðs stíflustæðis virkjunar. Fiskistofa hafi ekki gætt að réttum lögum og ekki rannsakað málið nægilega 125. Stefnendur telja að Fiskistofa hafi ekki gætt að réttum efnisreglum eða hinni mikilvægu öryggisreglu í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við tö ku ákvörðunar sinnar. 126. Fiskistofa hafi algerlega horft framhjá skyldum sínum samkvæmt löggjöf um stjórn vatnamála og ekkert litið til umhverfismarkmiða þeirra laga frekar en að hún hafi litið til meginreglna náttúruverndarlaga. 127. Þá sé sá annmarki á mati Fisk istofu að í ákvörðun sinni hafi hún fullyrt að Haf - rannsóknastofnun teldi öll skilyrði Skipulagsstofnunar í úrskurði hennar 19. ágúst 2003 uppfyllt þegar þvert á móti hafi komið fram að stefnd i Landsvirkjun hefði ekki lagt fram neyðaráætlun (viðbragðsáætlu n) sem hafi verið meðal skilyrðanna. 128. Stefnd i Landsvirkjun hafi sótt um það til Fiskistofu að fiskvegur væri heimilaður, sem hluti mannvirkja, enda verði þessi mannvirki ekki slitin í sundur, eins og lagt sé upp með þau af hálfu fyrirtækisins. Ákvörðun Fisk istofu hafi því farið í bága við 34. gr. laga nr. 61/2006 en samkvæmt ákvæðinu verði aðeins veiðifélagi, og undir vissum kringum - stæðum veiðiréttarhafa, veitt heimild til byggingar fiskvegar. Fiskistofa hafi því ekki haft formlega heimild til að leyfa fisk veg í Þjórsá þar sem þeir aðilar hafi ekki óskað eftir byggingu hans . F iskvegur sé órjúfanlegur hluti stíflumannvirkis eins og hér standi á. 129. Fiskistofa hafi ekki rannsakað virkni seiðafleytu, líkt og ljóst sé að hafi verið á hennar fagsviði að meta, sbr. e innig niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis - og auðlind a mála í máli nr. 3/2023 um valdmörk Orkustofnunar annars vegar og Fiskistofu hins vegar og 38 fagsviða hvorrar stofnunar um sig. Fullt tilefni hafi verið til slíkrar rannsóknar sé litið til umsagnar Veiði félags Þjórsár í málinu. 130. Það sama eigi við um áhrif vegna botnfalls á seiði og fæðu þeirra, eins og virkni seiða - fleytu, en þau áhrif eru órannsökuð samkvæmt niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 3/2023 þó að fullt tilefni hafi verið til slíkrar rannsóknar sé litið til umsagnar Veiðifélags Þjórsár í málinu. Málsástæður stefnenda í framhaldssök Ákvörðun Orkustofnunar 131. Stefnendur telja að fella beri úr gildi ákvörðun Orkustofnunar um að veita stefnd a Landsvirkjun leyfi til að reisa og reka Hvammsvirk jun. Byggja stefnendur á því að Orkustofnun hafi ekki gert neitt sjálfstætt mat á því hvort ákvæði laga nr. 36/2011 væru uppfyllt í málinu og rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga hafi verið brotin , auk þess sem fullnægjandi rökstuðning hafi skort samkvæ mt 22. gr. laganna og stofnunin hafi ekki á neinn hátt tekið til skoðunar hvort uppfylltar væru meginreglur 8., 9., 10. og 11. gr. , sbr. 7. gr. , náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Niðurstaða Umhverfisstofnunar, sem Orku - stofnun byggi alfarið á, hafi byggt á r annsóknum og mati sem Landsvirkjun hafi látið framkvæma einhliða, en að afar litlu leyti á sjálfstæðum rannsóknum. Sjálfstæðar rann - sóknir stjórnvaldanna á því hvort uppfyllt séu skilyrði laga nr. 36/2011 séu því engar. Telja stefndu að athugun þess hvort uppfyllt væru skilyrði 2. mgr. 18. gr. laganna hafi verið yfirborðsleg af hálfu Umhverfisstofnunar og að Orkustofnun hafi alls enga slíka athugun gert. Rökstuðningur um almannaheill samkvæmt b - lið ákvæðisins og aðra val - kosti samkvæmt c - lið hafi enginn ver ið , frekar en verið hafi í raun og veru hjá Umhverfis - stofnun. Þá hafi Orkustofnun ekkert mat gert á því hvort skilyrði 1. mgr. 18. gr. síðast - greindra laga vær u uppfyllt í málinu og hafi raunar ekkert fjallað um það skilyrði, sem þó sé alfarið lögfræðileg t álitaefni. Orkustofnun hafi aldrei vikið að skilyrðum máls - greinarinnar og það sé alvarlegur annmarki á ákvörðun hennar. 132. Stefnendur byggja á því að sú staðhæfing Orkustofnunar í fylgibréfi að þrátt fyrir að umhverfismarkmið vatnshlotsins Þjórsá r 1 um gott vistfræðilegt ástand náist ekki vegna áhrifa virkjunar megi vænta þess að stór hluti vatnshlotsins verði áfram í góðu vistfræðilegu ástandi með þeim fyrirvara að mótvægisaðgerðir skili tilætluðum árangri, sé andstæð lögum og efnislega röng. Umhv erfisstofnun hafi ekki byggt á heildstæðu mati áhrifa virkjunarinnar á vatnshlotið Þjórsá 1 og Orkustofnun hafi ekkert fjallað um þann 39 annmarka. Rannsaka verði, í samræmi við grunnrök laga um stjórn vatnamála nr. 36/2011 og 10. gr. , sbr. 7. gr. , laga nr. 6 0/2013 um náttúruvernd, heildaráhrif allra þátta á vatnshlotið Þjórsá 1 í heild sinni til að leiða í ljós raunveruleg áhrif framkvæmdanna, enda hafi neikvæð áhrif á einn þátt keðjuverkandi áhrif á þann næsta. Þetta hafi ekki verið gert og sé verulegur annm arki á ákvörðun Orkustofnunar. 133. Ekki sé í frumsök ágreiningur um að umhverfismarkmiðum þeirra laga verði ekki náð verði Hvammsvirkjun að veruleika. Orkustofnun hafi verið kunnugt um kröfur og máls - ástæður stefnenda í frumsök en kosið að líta alfarið framhjá þeim og leggja ekkert sjálf - stætt mat á það hvort ákvæði laga nr. 36/2011 væru uppfyllt í málinu, svo sem stofnuninni hafi borið samkvæmt 28. gr. laganna. Stefnendur byggja á öllum sömu málsástæðum og varðandi frumsök, til stuðnings kröfum sínum í framhal dssök, eftir því sem við á. 134. Meðal þess sem Orkustofnun hafi ekki heldur rannsakað í málinu séu atriði tengd laxastiga. Fiskistofa hafi ekki veitt heimild til slíks mannvirkis, eins og fram komi í stefnu í frumsök, enda hafi ekki réttur aðili að lögum sótt um heimild til þess að reisa hann. Laxastigi sá sem stefndi Landsvirkjun hafi hugmyndir um sé þó hluti af stíflu - mannvirkjunum sjálfum. Miklar efasemdir haf i frá upphafi verið um hvort og hvernig fullorðinn lax sem gangi upp Þjórsá geti komist upp að og up p fyrir þann laxastiga sem Landsvirkjun hafi hugmyndir um, en ekkert leyfi ligg i fyrir. Þannig sé alls óvíst að lax komist yfirhöfuð upp að laxastiga þeim sem Landsvirkjun hafi hugmyndir um. Orkustofnun hafi ekkert fjallað um þetta atriði í ákvörðun sinni. 135. Orkustofnun byggi á mati Umhverfisstofnunar á vöktunaráætlun eins og segi í fylgibréfi með ákvörðuninni. Vöktun sé hins vegar fráleit og eigi ekki við um viðfangsefni laga um stjórn vatnamála, gangi þvert á grunnhugmynd þeirrar löggjafar og eigi alls ekki við um bindandi umhverfismarkmið laganna. 136. Orkustofnun hafi hafnað því í ákvörðun sinni að fjalla um forsendur flokkunar Hvamms - virkjunar í nýtingarflokk laga nr. 48/2011 með þeim rökum að stofnunin sé ekki bær til þess að víkja frá ákvörðunum Alþingis. St efnendur telji þær röksemdir fráleitar og bendi á að lögum samkvæmt bindi flokkun Alþingis í nýtingarflokk ekki á neinn hátt hendur Orkustofnunar. Engin lög standi til slíks. 137. Orkustofnun hafi í ákvörðun sinni talið sér óskylt að fjalla um þá fjárhagslegu ó vissu sem fólgin sé í því að engin niðurstaða liggi fyrir um hvern kostnað Landsvirkjun myndi hafa af því að leigja vatnsauðlindina af íslenska ríkinu. Hins vegar liggi fyrir í frumsök , og sé 40 óumdeilt , að ríkið hafi ekki tekið tilboði Landsvirkjunar og ekk i sé kunnugt um hvert gjald fyrirtækið þyrfti að greiða. Það sé þó lögbundið hlutverk Orkustofnunar að leggja mat á fjárhagslegar forsendur framkvæmdarinnar . T elja stefnendur að stofnuninni hafi ekki verið heimilt að afgreiða umsókn með leyfisveitingu án þ ess að slíkar fjárhagslegar upplýsingar lægju fyrir, auk þess sem enginn umhverfiskostnaður hafi verið reiknaður fyrir virkjunina . B æði Landsvirkjun og Orkustofnun séu bundnar af meginreglunni í 11. gr. laga um náttúruvernd nr. 60/2013, sbr. 7. gr. laganna. Orkustofnun hafi því ekki verið fært að veita virkjunarleyfi án þess að meta þessi fjárhagslegu áhrif af leigu vatnsauðlind - arinnar og umhverfiskostnað, sbr. einnig lagaskyldur stofnunarinnar samkvæmt 7. tölul ið 4. gr. og 5. gr. reglugerðar nr. 1040/2005 um framkvæmd raforkulaga. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. raforkulaga 65/2003 þurfi að hafa fengist niðurstaða um endurgjald áður en framkvæmd get i hafist, hafi eignarnáms ek ki verið krafist, og það skilyrði sé óuppfyllt. 138. Stefnendur telja að Orkustofnun sé á sama hátt og sveitarstjórnir bundin af 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Þannig sé stofnunin jafn bundin og þær af ákvæðum 3. mgr. 61. gr. laganna um að forðast be ri að raska vistkerfum og jarðminjum og sé ekki heimilt að vísa því mati einfaldlega til sveita r stjórna. Til þess standi engin lög og stofnuninni hafi borið að líta til verndarmarkmiða 2. og 3. gr. laganna eins og áskilið sé í 4. mgr. 61. gr. laganna. Þá b yggja stefnendur á því að þar sem ákvörðun stofnunarinnar fjalli um vatnsnýtingu og framkvæmdir í og við vötn eigi 62. gr. laganna beint við um ákvörðun hennar. Orkustofnun hafi ekkert litið til síðasttalda ákvæðisins við ákvörðun sína. Stefnendur halda þv í fram að varúðarregla síðastgreindra laga, sem lögfest sé í 9. gr. þeirra, eigi beint við um ákvörðun Orkustofnunar þar sem um sé að ræða ákvörðun samkvæmt lögunum að þessu leyti, auk þess sem hin almenna varúðarregla umhverfis - réttar gildi um ákvörðunina . Hins vegar hafi Orkustofnun ekkert mið tekið af þessum reglum við ákvörðun sína og hafi á engan hátt rannsakað málið út frá þeim viðmiðum. Helstu málsástæður og lagarök stefnda íslenska ríkisins Málsástæður stefnda íslenska ríkisins í frumsök 139. Stefndi telur hvorki form - né efnisannmarka á umræddum ákvörðunum sem valdi ógildi þeirra og er öndverðum málatilbúnaði stefnenda mót mælt sem röngum og ósönnuð um. Um Hvammsvirkjun umhverfismat og rammaáætlun 140. Stefndi vísar til þess að áform um Hvammsvirkjun séu reist á vinnu sem staðið hafi yfir um áratugaskeið og megi rekja allt aftur til hugmynda á fyrri hluta síðustu aldar um 41 vatns afls virkjanir í Þjórsá, þar á meðal við Núp. U mhverfisáhrif umræddra virkjunar - áforma hafi verið metin, þar á meðal að teknu tilliti til breytinga á virkjunarkost inum á liðnum árum, og virkjuninni skipað í orkunýtingarflokk á grundvelli málsmeðferðar sam - kvæmt lögum nr. 48/2011 um verndar - og orkunýtingaráætlun. Fjölmargar og ítarlegar rannsóknir á áhrifum virk junarinnar liggi þeirri vinnu til grundvallar, líkt og gögn málsins sý ni . Stefndi tel ji að málatilbúnaður stefnenda um að umhverfisáhrif virkjunar - áformanna hafi ekki verið metin eða að þau hafi ekki hlotið málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 48/2011 eigi því e kki við rök að styðjast. Stefndi telur að bæði Fiskistofu og Umhverfisstofnun hafi verið rétt og skylt að líta til ofan greindrar vinnu. Ákvörðun Umhverfisstofnunar 141. Stefndi byggir á því að ákvörðun Umhverfisstofnunar 9. apríl 2024 hafi verið lögmæt og sé e ngum ógildingarannmörkum háð. Um lagagrundvöll hennar, skilyrði og máls - meðferð fjallar stefndi nánar í því sem hér fari á eftir í liðum a d. (a) Lagagrundvöllur markmið og fyrirkomulag 142. Stefndi vísar til þess að ákvörðun Umhverfisstofnunar hafi verið , se m fyrr segi , byggð á ákvæðum laga nr. 36/2011 ásamt stjórnvaldsfyrirmælum sem eigi sér stoð í þeim lögum. 143. Lög nr. 36/2011 feli í sér innleiðingu á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2000/60/EB frá 23. október 2000 um aðgerðaramma bandalagsins um stefnu í vatnamálum, sbr. 1. tölu lið 30. gr. laganna, en hún hafi verið tekin upp í samninginn um Evrópska efnahags - svæðið með ákvörðun sameiginlegu EES - nefndarinnar nr. 125/2007 frá 28. september 2007. 144. T ilskipun in hafi sett ramma um vatnsvernd sem m.a. sé ætlað að koma í veg fyrir frekari afturför og vernda og bæta ástand vatnavistkerfa og stuðla að sjálfbærri notkun vatns, sbr. 1. gr. hennar. Í samræmi við það að um sé að ræða rammatilskipun sé aðildar ríkjum eftir því sem við á eftirlátið ríkt svigrúm til að f ullnægja þeim skuld bindingum sem leið ir af henni. 145. Í 4. gr. tilskipunarinnar sé fjallað um umhverfismarkmið. Þá sé í 7. mgr. greinarinnar mælt fyrir um að aðildarríkin teljist ekki brjóta í bága við tilskipunina af ástæðum sem séu nánar tilgreindar í málsg reininni og að uppfylltum skilyrðum sem þar koma fram. Í ákvæðinu sé hvorki tekið fram hvaða aðila að landsrétti beri að meta hvort skilyrði þess séu fyrir hendi né hvenær eða með hvaða hætti það beri að gera. Aðildarríki hafi því 42 ákveðið svigrúm til að in nleiða þær skuldbindingar sem leið ir af þessu ákvæði, þar á meðal hvaða aðili hafi verkefnið með höndum. 146. Í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins hafi skuldbindingar aðildarríkja á grundvelli 7. mgr. 4. gr. tilskipunarinnar verið skýrðar nánar, sbr. einnig leiðbe iningar. Meðal þess sem nú liggi fyrir sé að aðildar ríkjum sé skylt að sjá til þess að áhrif framkvæmda á vatnshlot verði metin áður en framkvæmdir séu leyfðar. Leiði slíkt mat í ljós að fram - kvæmdir hafi í för með sér að ekki sé unnt að ná umhverfismarkm iðum vatnshlots sé óheimilt að leyfa þær nema að uppfylltum áðurnefndum skilyrðum málsgreinarinnar. Jafnframt liggi fyrir að slík heimild verði ekki að eiga sér stoð í vatnaáætlun, sem gefin sé út á sex ára fresti, heldur beri við næstu endur skoðun áætlun arinnar að gera grein fyrir þeim tilvikum þar sem undanþága frá umhverfis markmiðum hefur verið veitt. Ákvörðun um slíka undanþágu sé því ekki tekin með vatna áætlun heldur beri að gera grein fyrir þeim ákvörðunum sem séu teknar meðan á vatna hring (sex ár a tímabili) stendur í vatna - áætlun við næstu endurskoðun. 147. Í samræmi við 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið telur stefndi skylt að skýra lög nr. 36/2011 til samræmis við ofangreinda tilskipun eins og hún hefur verið skýrð í dómaframkvæmd Evró pudómstólsins. 148. Frumvarp það er varð að lögum nr. 36/2011 hafi tekið nokkrum breytingum í meðförum Alþingis á 139. löggjafarþingi og hafi það fyrst og fremst verið orðalagsbreytingar, svo sem nefndarálit umhverfisnefndar og umræður á þingi beri vitni um. Up phaflega hafi þess þó ekki verið getið í 18. gr. frumvarpsins, sem sé innleiðing á áðurnefndri 7. mgr. 4. gr. tilskipunarinnar, hvaða stjórnvald gæti heimilað þá breytingu á vatnshloti sem greinin fjalli um. Af hálfu nefndar innar hafi m.a. verið lögð til sú breyting á frumvarps - greininni að valdið til þess að heimila téða breytingu væri í höndum Umhverfisstofnunar. M eðal aðildar ríkja EES - samnings sé misjafnt hvaða stjórnvaldi sé falið umrætt vald enda eftirláti tilskipunin ríkjum svigrúm að því leyti. 149. Ste fndi telur að samkvæmt íslenskum lögum sé Umhverfisstofnun hið bæra stjórnvald til að meta hvort breyting á vatnshloti hafi í för með sér að ekki sé hægt að ná fram umhverfis markmiðum og, ef svo væri, hvort skilyrði séu fyrir hendi til að heimila breyting una. Lögum samkvæmt hafi stofnuninni því verið rétt að taka þá ákvörðun að heimila breytingu á vatnshlotinu Þjórsá 1 vegna áhrifa Hvammsvirkjunar á umhverfis - markmið vatns hlotsins. 43 150. Þá vísar stefndi enn fremur til þess að ýmsar aðrar skuldbindingar en hér haf i verið gerð grein fyrir hvíli á aðildarríkjum samkvæmt tilskipuninni og hafi þær einnig verið innleiddar í íslenskan rétt. Þannig sé m.a. skylt að gera vatnaáætlun, sem taka skuli til endur skoðunar sjötta hvert ár, sbr. IV. kafla laga nr. 36/2011, og endurskoða leyfi sem þegar hafa verið gefin út, sbr. 2., 3. og 4. tölulið 3 0 . gr. sömu laga. (b) Skilyrði 1. mgr. 18. gr. laga um stjórn vatnamála 151. Stefndi kveður frumskilyrði þess að 18. gr. laga nr. 36/2011 eigi við sé að breyting á vatnshloti hafi í för með sér að ekki verði hægt að ná fram umhverfismarkmiðum samkvæmt 11. gr. laganna. Ástand vatnshlotsins Þjórsá r 1 sé flokkað sem gott, sem fyrr greinir, og niðurstaða áhrifamats vegna virkjunaráforma meðstefnda sú að umhverfis - markmið vatnshlotsins náist e kki. Áhrif framkvæmdanna á vatns hlotið Þverá (103 - 895 - R) hafi einnig verið metin en ástand þess sé flokkað sem mjög gott. Niðurstöður um þessa þætti, sem komi fram á bls. 9 í ákvörðun Umhverfisstofnunar 9. apríl 2024, séu að umhverfismarkmið vatnshlotsins Þjórsá r 1 um gott vistfræðilegt ástand náist ekki en að umhverfismarkmið vatnshlotsins Þverá r náist. 152. Stefndi byggir á því að áhrif Hvammsvirkjunar á vatnshlotið Þjórsá 1 séu breytingar sem falli undir a - lið 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011, sbr. einkum sj ónarmið sem komi fram í ákvörðun Umhverfisstofnunar og stefndi geri að sínum. Þá telur stefndi að rökstuðning - ur inn uppfylli kröfur sem leið i af almennum reglum stjórnsýslu réttar. 153. Stefndi telur niðurstöðu na bæði styðjast við orðalag stafliðarins sem og a thugasemdir með 18. gr. frumvarps þess er varð að lögunum en þar sé vatnsaflsvirkjana sérstaklega getið sem dæmi s um breytingar sem falla undir a - lið málsgreinarinnar. Sá skilningur á stafliðnum fái enn fremur stoð í skýringu hans til samræmis við önnur ák væði laganna, sbr. einkum 2. mgr. 18. gr. og e - lið 1. mgr. 20. gr., og a - lið 2. töluliðar 3. gr. laga nr. 55/2012 um umhverfisábyrgð. Að lokum fái sú afstaða afdráttarlausa stoð í dóma - framkvæmd Evrópu dómstólsins, sbr. 3. gr. laga nr. 2/1993. 154. Stefndi tel ur að ályktanir stefnenda af orðalagsbreytingum umhverfisnefndar Alþingis á a - lið 1. mgr. 18. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 36/2011 eigi ekki við rök að styðjast. Í öllu falli geti ummæli í nefndaráliti umhverfisnefndar ekki hróflað við skýr - ingu á efni stafliðarins sem styðjist við orðalag hans og framangreind lögskýringar - sjónarmið. (c) Skilyrði 2. mgr. 18. gr. laga um stjórn vatnamála 44 155. Stefndi byggir á því að Umhverfisstofnun hafi réttilega komist að þeirri niðurstöðu í ákvörðun sinni 9. apríl 2 024 að skilyrði 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 hafi verið uppfyllt til að heimila breytingu á vatnshlotinu Þjórsá 1 vegna áhrifa Hvammsvirkjunar. Um það vísar stefndi einkum til þeirra sjónarmiða sem komi í ákvörðuninni , og stefndi geri að sínum, og gagn a sem legið hafi fyrir við málsmeðferð Umhverfisstofnunar. Stefndi mótmælir öllum málatilbúnaði stefnenda um að mat stofnunar innar eða máls meðferð hafi verið háð annmörkum. Í tilefni af málatilbúnaði stefnenda áréttar stefndi í þessu sam - hengi að hann te lji að ákvörðun um að heimila breytingu á vatnshloti þannig að undan - þága sé veitt frá umhverfis markmiðum verði ekki fyrir fram að eiga sér stoð í vatna - áætlun. Þvert á móti sé gert ráð fyrir því að slíka ákvörðun sé unnt að taka meðan á vatnahring (sex á ra tímabili) stendur og skuli þá gera grein fyrir ástæðum ákvörðun - arinnar í vatnaáætlun við næstu endurskoðun hennar. 156. Í a - lið 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 sé kveðið á um að grípa verði til allra ráðstafana sem raunhæfar teljist til að draga úr skaðleg um áhrifum á ástand vatnshlots. Í tilefni af málatilbúnaði stefnenda að þessu leyti bendi r stefndi á að í gögnum sem fylgdu umsókn meðstefnda Landsvirkjunar komi fram að byggja eigi fiskveg og seiðafleytu í stíflu - mannvirkinu til að koma göngufiski upp fyr ir stíflu og gönguseiðum niður fyrir stíflu og viðhalda þannig fisk i gengd í ánni. Vegna athugasemda Veiðifélags Þjórsár um þann möguleika að byggja laxaveg eða fiskveg framhjá lónum og stíflum hafi Umhverfis - stofnun leitað frekar a álits Hafrannsóknastofnun ar og meðstefnda vegna þessa auk annars. 157. Í umsögn Hafrannsóknastofnunar hafi komið fram að sú útfærsla að byggja laxaveg eða fiskveg framhjá stíflumannvirkjum hefði getað passað fyrir Urriðafossvirkjun en slík lausn væri að öllum líkindum vandkvæðum bundin vegna Hvammsvirkjunar. Í umsögn meðstefnda hafi komið fram, vegna athugasemda um seiðafleytu, að rannsóknir hefðu verið gerðar til að leiða seiði í sérstökum farvegi (fiskvegi) en niðurstöður þeirrar athugunar hefðu verið að öruggast væri að gera ráð fyri r að seiði á leið niður ána færu niður lónið og um seiðafleytu sem væri staðsett ofan við inntak virkjunarinnar. Um sömu athugasemdir og stefnendur tefli nú fram hafi verið ítarlega fjallað í greinargerð Umhverfisstofnunar vegna umsagna hagsmunaaðila og al mennings. Í ljósi þess sem þar komi fram og að öðru leyti í ákvörðun stofnunarinnar og gögnum sem þar sé vísað til mótmæli stefndi að fullnægjandi mat hafi ekki verið lagt á mögulegar mót vægisaðgerðir. Stefndi telji að gögn málsins beri með sér að möguleg ar mótvægisaðgerðir hafi verið 45 rannsakaðar og metnar af hálfu Umhverfisstofnunar með viðhlítandi hætti. Um það vísist einnig m.a. til minnisblaðs Hafrannsóknastofnunar 16. október 2023 sem hafi verið tekið saman í tilefni af rannsókn Umhverfisstofnunar á fyrirhuguðum mótvægis aðgerðum og þá sérstaklega þeim mótvægisaðgerðum sem hefðu ekki verið valdar. Um þessa rannsókn Umhverfisstofnunar vísist enn fremur einnig til bréfaskipta við meðstef nda 1. og 7. nóvember 2023. 158. Í b - lið 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 komi fram að tilgangur framkvæmdanna eða um - svifanna skuli vega þyngra vegna almannaheilla og/eða ávinnings fyrir heilsu og öryggi manna eða fyrir sjálfbæra þróun en ávinningur af því að umhverfismarkmið náist. Ólíkt því sem stefnendur tefli fram hafi Umhverfisstofnun talið í ákvörðun sinni 9. apríl 2024 unnt að meta hvort skilyrði ofangreinds stafliðar væru fyrir hendi. Í framhaldi af tilvitn - uðum orðum í niðurlagi 64. liðar stefnunnar se gi orðrétt í ákvörðuninni: Umhverfisstofnun verður því að gera almennt mat á þeim matsþáttum sem tilgreindir eru í laga - ákvæðinu á grundvelli þeirra upplýsinga og gagna sem fyrir liggja og þá með tilliti til þess hags - munamats sem gert hefur verið um þjóðh agslega hagkvæmni fram kvæmdarinnar af faghópi undir rammaáætlun. 159. Svo sem ákvörðunin endurspegli hafi slíkt mat farið fram af hálfu Umhverfisstofnunar og hún talið skilyrðum b - liðar málsgreinarinnar fullnægt. Málatilbúnaður stefnenda, um að ekkert slíkt ma t hafi átt sér stað, eigi því ekki við rök að styðjast. Um mat Umhverfis - stofnunar á skilyrðum b - liðar 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 vísist að öðru leyti til þess sem fram komi í umræddri ákvörðun. Til grund vallar því hafi legið fjölmörg gögn og ítarle gar upplýsingar, sbr. m.a. bréf meðstefnda 16. janúar og 4. september 2023 ásamt gögnum sem hafi fylgt þeim bréfum. Mati stofnunarinnar, sem hafi verið bæði ítarlegt og vandað, hafi stefnendur ekki hnekkt. 160. Ákvæði c - liðar 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 sé á þann veg að það sé skilyrði að tilgangi framkvæmdanna eða umsvifanna verði ekki með góðu móti náð með umhverfisvænni leiðum vegna tæknilegra erfiðleika eða óhóflegs kostnaðar. Stefndi mótmælir máls - ástæðum stefnenda sem snerta þennan staflið. Fyrir ligg i að Umhverfis stofnun hafi fjallað ítarlega um upplýsingar meðstefnda um skilyrði c - liðar máls greinarinnar. Auk þess hafi stofnunin sérstaklega aflað frekari upplýsinga frá Orkustofnun um nýjar leiðir í raforkuframleiðslu til að taka afstöðu til þess hvo rt unnt væri að ná tilgangi framkvæmd - 46 arinnar með umhverfisvænni leiðum. Eftir að hafa rýnt þær upplýsingar og önnur fyrir - liggjandi gögn hafi Umhverfisstofnun talið skilyrði stafliðarins uppfyllt og byggi stefndi á að það mat sé rétt. 161. Stefndi byggir á því að umrædd ákvörðun Umhverfisstofnunar og sú greinar gerð sem fylgdi henni beri með sér að skilyrði 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 hafi verið metin forsvaranlega á grundvelli viðhlítandi gagna. Athugasemdir sem hafi borist í umsögnum almennings og hagsmu na aðila hafi verið rannsakaðar sérstaklega. Engin efni séu til að hnekkja mati stofnunar innar. (d) Nánar um málsmeðferð Umhverfisstofnunar 162. Stefndi vísar til þess að stefnendur byggi á því að ákvörðun Umhverfisstofnunar 9. apríl 2024 sé ógildanleg sökum þess að samráð hafi ekki verið viðhaft við ráðgjafarnefnd hagsmunaaðila samkvæmt 9. gr. laga nr. 36/2011. 163. Í 1. mgr. ofangreindrar greinar segi m.a. að ráðherra skipi í ráðgjafarnefnd hagsmunaaðila, þar á meðal félagasamtaka á sviði náttúruverndar, umhverf is mála og úti - vistar. Umhverfisstofnun skuli hafa náið samráð við ráðgjafar nefndirnar. Í 3. mgr. sömu greinar sé svo mælt fyrir um að ráðgjafarnefnd hagsmunaaðila skuli vera til ráðgjafar um þau mál efni sem samtök þeirra helgi sig. 164. Í athugasemdum með 9. gr. frumvarps þess er varð að lögunum segi m.a. að hjá slíkum félagasamtökum sé viðamikil fagþekking á sérsviði þeirra sem muni gagnast við gerð stöðuskýrslna og áætlana. Jafnframt komi þar fram að meginhlutverk ráðgjafarnefnda sé að vera Umhverfisstofnun og vatnaráði til ráðgjafar en þær beri hins vegar ekki ábyrgð á framkvæmd vatnsverndar heldur sé það verkefni viðkomandi stjórnvalda samkvæmt frum varpinu. 165. Stefndi telur að af framangreindum sjónarmiðum verði ráðið að samráð samkvæmt 9. gr. laga nr. 36/2 011 eigi við um gerð vatnaáætlunar og annarra áætlana á grundvelli laganna. Skylda til að viðhafa samráð við töku ákvörðunar á grundvelli 18. gr. sömu laga verði því ekki leidd af 9. gr. þeirra. Slík skylda verði ekki heldur leidd af áðurnefndri tilskipun. Stefndi byggir á því að framangreint endurspeglist m.a. í því að skipan ráðgjafarnefndar hagsmunaaðila frá árinu 2019 hafi verið tímabundin þar til vatnaáætlun var stað fest á árinu 2022. Hlutverki nefndarinnar hafi þá verið lokið og ekki hafi verið skipa ð í hana á nýjan leik. Umhverfisstofnun hafi því ekki verið skylt að hafa samráð við hana við 47 athugun á því hvort skilyrði 18. gr. laga nr. 36/2011 væru fyrir hendi, auk þess sem það hefði yfirhöfuð ekki verið unnt þar sem óskipað hafi verið í nefndina. 166. Í umræddri tilskipun séu hins vegar ákvæði um opinbera upplýsingagjöf og þátt töku almennings. Með hliðsjón af því og markmiðum laga nr. 36/2011 hafi verið haft samráð við hagsmunaaðila og almenning og fjölmargar umsagnir borist á þeim grunni, þar á meðal fr á þeim sömu félagasamtökum sem vísað sé til í 9. gr. laganna. Af þeim sökum telji stefndi að samráð hafi í reynd verið haft við hagsmunaaðila, hvað sem líði skyldu þess efnis. Vandséð sé að samráð við ráðgjafarnefnd hefði getað haft nokkra sjálfstæða þýðin gu umfram það samráð sem raunverulega hafi verið viðhaft. 167. Í þessu efni bendir stefndi einnig á að virkjunaráform meðstefnda hafi oft verið til athugunar á öðrum sviðum sem hafi kallað á samráð við bæði almenning og hagsmuna - aðila, svo sem á grundvelli laga nr. 48/2011. Sú málsmeðferð og afrakstur hennar hafi legið fyrir við meðferð Umhverfisstofnunar á umsókn meðstefnda og þótt stofnunin hafi lagt sjálfstætt mat á öll þau atriði sem snertu skilyrði 18. gr. laga nr. 36/2011 hafi stofnuninni verið unnt að lít a til þeirrar vinnu. Styðji það enn frekar, að mati stefnda, að samráði við almenning og hagsmuna aðila hafi ekki verið ábótavant. Eigi þessi sjónarmið einnig við því til stuðnings að rannsókn málsins af hálfu Umhverfisstofnunar hafi verið viðhlítandi. 168. Þá sé áréttað í framangreindum lögskýringargögnum að ábyrgð á framkvæmd vatns - verndar sé verkefni viðkomandi stjórnvalds, í þessu tilviki Umhverfisstofnunar. Stefndi líti því svo á að verði talið að einhverjir hnökrar hafi verið á málsmeðferð stofnunarinnar a ð þessu leyti sé í öllu falli ekki um að ræða ógildingarannmarka. 169. Stefndi telur að stefnendur byggi ranglega á því að umsögn Orkuveitu Landsveitar ehf. hafi ekki verið tekin til skoðunar. Eins og áður segi hafi Umhverfisstofnun fjallað sérstaklega um þær u msagnir sem hafi borist í greinargerð sem fylgdi ákvörðuninni 9. apríl 2024. Eftir það hafi þó komið í ljós að stofnuninni hafi láðst að fjalla sérstaklega um umsögn einkahlutafélagsins í greinargerðinni. Af þeim sökum hafi stofnunin óskað eftir afstöðu me ðstefnda til hennar. Í framhaldi af því hafi Umhverfisstofnun tekið rök - studda afstöðu til þeirra atriða sem fram hafi komið í umsögn félagsins. Hafi þetta verið gert í því skyni að meta hvort og þá hvaða þýðingu sjónarmið félagsins hefðu fyrir um - rædda ák vörðun. Niðurstaða stofnunarinnar hafi verið að þau sjónarmið sem þar kæmu fram hefðu ekki áhrif á ákvörðunina. Orkuveitu Land sveitar ehf. hafi verið gerð grein 48 fyrir þessari afstöðu. Samkvæmt framangreindu hafi athugasemdir hennar því verið rann - sakaðar sérstaklega og mat lagt á þær, ólíkt því sem stefnendur byggi á. Stefndi veki einnig athygli á að hann telji vandséð að stefnendur hafi forræði á málinu að þessu leyti eða um sé að ræða atvik sem snerti réttindi þeirra enda félagið ekki meðal stefnenda, sb r. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991. 170. Stefndi byggir jafnframt á því að Umhverfisstofnun hafi umfram skyldu tekið rökstudda afstöðu til þeirra umsagna sem hafi borist frá almenningi og hagsmuna aðilum, þar á meðal Orkuveitu Landsveitar ehf. Af þeim sökum ge ti það vart talist ógildingarannmarki á téðri ákvörðun þótt skrifleg rökstudd afstaða stofnunarinnar til umsagnar einkahluta - félagsins hafi ekki legið fyrir fyrr en raun ber vitni. 171. Stefndi mótmælir sem röngum málatilbúnaði stefnenda um að málsmeðferð Umhve rfis - stofnunar hafi ekki tekið mið af stöðu Norður - Atlantshafslaxins. Í umsögnum almenn - ings og hagsmunaaðila hafi komið fram athugasemdir sem lutu að þeirri stöðu og í tilefni af þeim hafi stofnunin leitað sérstaklega eftir umsögnum Hafrannsóknastofnunar og Fiskistofu. Umhverfisstofnun hafi samkvæmt framangreindu tekið rökstudda afstöðu til þess hvort og þá hvaða þýðingu fyrrgreind staða hefði á ákvörðunina. Niðurstaðan hafi orðið sú að stofnunin hafi ekki talið stöðu Norður - Atlantshafslaxins hafa áhrif á ákvörðunina. Í ljósi framangreinds telji stefndi að umrædd sjónarmið hafi, ólíkt því sem stefnendur byggi á, verið rannsökuð og metin með fullnægjandi hætti. 172. Stefndi byggir á því að gögn málsins endurspegli að Umhverfisstofnun hafi í hvívetna tekið mið af meginreglum náttúruverndarlaga nr. 60/2013 í málsmeðferð sinni og ákvarðana töku 9. apríl 2024, sbr. 7. gr. laganna. Í því efni áréttist að fyrir hafi legið mat á umhverfisáhrifum um ræddra virkjunaráforma á grundvelli laga nr. 106/2000, sbr. 1. tölulið ák væðis til bráða birgða við lög nr. 111/2021, og að þeim hafi verið skipað í orkunýtingarflokk að undan genginni málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 48/2011. Sem áður greinir mótmæli stefndi málatilbúnaði stefnenda um að fyrirliggjandi ákvarðanir um umhverfismat eða skipan áformanna í orkunýtingarflokk séu háðar annmörkum. Þvert á móti telji stefndi fyrir liggjandi gögn sýna fram á að téðar ákvarðanir hafi byggst á ítarlegri og vandaðri máls meðferð og rannsóknum á umhverfisáhrifum og samfélagslegri þýðingu virkj unaráform anna. Meginreglum umhverfisréttar og þar á meðal náttúru - verndarlaga hafi því verið fylgt. 49 173. Stefndi telur að ákvörðun Umhverfisstofnunar 9. apríl 2024 beri fram angreint með sér. Í því efni megi að auki árétta að stofnunin hafi byggt á vísindalegum grundvelli við ákvörðun sína þar sem fagsérfræðingar stofnunarinnar, annarra fagstofnana og fagaðila hafi komið að málinu. Gögn frá þeim hafi legið fyrir. Jafnframt meg i benda á að stjórnkerfið, sem mælt sé fyrir um í lögum um stjórn vatnamála, byggist á vísindalegum grunni, m.a. samkvæmt þeim verklagsreglum sem settar séu fram í þeim fjölmörgu leið - beiningaskjölum sem Evrópu sambandið hafi gefið út til að stuðla að samr æmdri túlkun tilskipunarinnar. Samkvæmt 10. gr. laganna leggi Veðurstofa Íslands, Náttúrufræði - stofnun Íslands og Hafrannsókna stofnun einnig fram gögn og sérþekkingu sína við fram - kvæmd laganna. Við meðferð þessa máls hafi Umhverfisstofnun einnig leitað e ftir upp - lýsingum frá Orkustofnun, sem fyrr greinir. Litið hafi verið heildstætt á breytingar á vatnshlotinu Þjórsá 1 með þeim hætti að gætt hafi verið að heildarálagi að því marki sem við ætti. Meðstefndi beri þá ábyrgð á kostnaði eftir því sem við eigi. Meginreglur II. kafla náttúruverndarlaga, sem að auki skarist á við mat samkvæmt 18. gr. laga nr. 36/2011, hafi því verið virtar. 174. Stefndi mótmælir öllum málatilbúnaði stefnenda um að málsmeðferð eða ákvörðun Umhverfisstofnunar 9. apríl 2024 hafi verið háð ógildingarannmörkum. Ákvörðun Fiskistofu 175. Stefndi byggir á því að ákvörðun Fiskistofu 14. júlí 2022 sé engum annmörkum háð sem valdi ógildi hennar. Í ákvörðuninni hafi falist að stofnunin hafi veitt meðstefnda Lands - virkjun leyfi til framkvæmda í Þjórsá veg na Hvammsvirkjunar með skilyrðum sem hafi verið talin upp í sjö tölusettum liðum í ákvörðuninni, sbr. 33. gr. laga nr. 61/2006. 176. Stefndi vísar til þess, í tilefni af málatilbúnaði stefnenda, að Fiskistofa hafi lagt full - nægjandi mat á áhrif fyrirhugaðra fra mkvæmda á lífríki Þjórsár. Eftir því sem stofnunin hafi talið tilefni til og að undangengnu samráði við Veiðifélag Þjórsár, meðstefnda Landsvirkjun, Hafrannsóknastofnun og Skipulagsstofnun hafi leyfið verið sem fyrr segir skilyrt, nánar tiltekið þannig að viðhlítandi mót vægisaðgerðir, áætlanir og rannsóknir yrðu gerðar á áhrifum framkvæmdanna, líkt og tölu liðirnir sjö hafi borið með sér. Framkvæmdirnar geti ekki hafist fyrr en meðstefndi Landsvirkjun hafi lagt fram gögn sem sýn i fram á að téð skilyrði séu uppfyllt að mati Fiskistofu. Samkvæmt 33. gr. a laga nr. 61/2006 hafi Fiskistofa úrræði til að stöðva leyfislausar framkvæmdir. 50 177. Í ljósi fram angreind s tel ji stefndi enn fremur að líta beri til þess að Umhverfisstofnun hafi nú metið áhrif umræddra virkjunar áforma á grundvelli laga nr. 36/2011, sbr. fyrr - nefnda ákvörðun 9. apríl 2024. Þótt sú ákvörðun hafi ekki legið fyrir áður en Fiskistofa hafi veitt meðstefnda skilyrt leyfi liggi hún nú fyrir og þar af leiðandi áður en til þess komi að stofnunin leggi mat á hvort ráðstafanir meðstefnda Landsvirkjunar uppfylli ítarleg skilyrði leyfisins. Að teknu tilliti til allra þeirra fjöl mörgu gagna sem fyrir liggja og snerta umhverfisáhrif virkjunaráformanna telji stefndi því að meginreglum laga nr. 36/2011 og náttúru verndar laga hafi verið fylgt og verði fylgt af hálfu Fiskistofu við mat á því hvort skilyrði leyfisins séu fyrir hendi. 178. Stefndi kveður stefnendur byggja á því að annmarki hafi verið á ákvörðun Fiskistofu þar sem meðstefndi Landsvirkjun hafi ekki lagt fra m neyðaráætlun (viðbragðsáætlun). Í tilefni af því bendi stefndi á að stofnunin hafi sérstaklega rannsakað þennan þátt málsins. Eftir skoðun á honum og að undan gengnum samskiptum við Hafrannsókna stofnun, meðstefnda Landsvirkjun og Skipulagsstofnun hafi o rðið úr að leyfisveitingin hafi verið skilyrt að þessu leyti, sbr. 6. tölulið ákvörðunarinnar. Samkvæmt því hafi meðstefndi ekki leyfi Fiski stofu til að hefja umræddar framkvæmdir fyrr en hann hafi lagt fram full - nægjandi áætlun um neyðaraðgerðir sem unnt sé að grípa til ef mótvægisaðgerðir komi ekki til með að virka sem skyldi. Stefndi telji því að málatilbúnaður stefnenda að þessu leyti eigi ekki við rök að styðjast. 179. Stefndi mótmælir málatilbúnaði stefnenda um að ákvörðun Fiskistofu hafi verið andstæð 34 . gr. laga nr. 61/2006. Meðstefndi hafi sótti um leyfi Fiskistofu á grundvelli 33. gr. sömu laga til framkvæmda í Þjórsá vegna Hvammsvirkjunar. Þótt þau virkjunaráform hafi gert ráð fyrir fiskvegi hafi Fiskistofa ekki talið forsendur fyrir því að veita með - stefnda leyfi til að byggja hann, heldur þvert á móti skilyrt leyfið við að leyfi vegna byggingar fiskvegar samkvæmt 34. gr. laganna yrði frá gengið áður en framkvæmdir hæfust, sbr. 1. tölulið ákvörðunarinnar. Í samræmi við 35. gr. laganna hafi Fiskistofa áréttað að meðstefnda væri skylt að kosta gerð og viðhald fullnægjandi fisk vegar. Stefndi telji því að fram angreindur málatilbúnaður stefnenda eigi ekki við rök að styðjast. Stefndi bendir einnig á að í þessu efni hafi ákvörðun Fiskistofu samræmst þeirri ráða gerð sem birtist í II. kafla náttúruverndarlaga, sbr. einkum meginreglu 11. gr. laganna um ábyrgð á kostnaði. 51 180. Stefndi mótmælir enn fremur málatilbúnaði stefnenda um að virkni seiðafleytu og áhrif botnfalls á seiði og fæðu þeirra hafi hvorki verið ran nsökuð né metin. Í umsókn með - stefnda og gögnum sem henni fylgdu hafi ítarlega verið fjallað um þessi atriði, m.a. í tilefni af umsögn Veiðifélags Þjórsár, og eftir að hafa rýnt þær upplýsingar hafi Fiskistofa bundið leyfið skilyrðum sem lút i að þeim, sbr. einkum 3. til 6. tölu lið ákvörðunarinnar. Stefndi telji því ekki eiga við rök að styðjast að umrædd atriði hafi ekki verið könnuð, auk þess sem þau snerti einnig rekstur virkjunarinnar, verði hún byggð, og kunni að verða tekin athugunar og umfjöllunar af hálfu Orkustofnunar og eftir atvikum annarra stjórn - valda. 181. Í samhengi við fram angreint byggir stefndi á að nú sé einnig unnt að líta til ítarlegra upp lýsinga um virkni seiðafleytu og áhrif botnfalls úr málsmeðferð Umhverfisstofnunar þegar til þess komi a ð Fiskistofa meti hvort umrædd skilyrði leyfisins séu fyrir hendi. Hvað sem öðru líði telji stefndi því að ekki sé um að ræða ógildingar annmarka á ákvörðun Fiskistofu enda hafi stofnunin skilyrt leyfi sitt að þessu leyti og mun i geta horft til enn frekari upplýsinga en áður við mat á því hvort þau skilyrði séu uppfyllt. Fram - kvæmdir verði því ekki leyfðar fyrr en Fiskistofa hafi aftur metið ráðstafanir meðstefnda. 182. Að öðru leyti mótmælir stefndi öllum málatilbúnaði stefnenda þess efnis að ákvörðun Fiskistof u 14. júlí 2022 sé haldin ógildingarannmarka. Um það vísist einnig til alls framan greinds og þar á meðal þess sem áður hafi komið fram um meginreglur náttúruverndar laga, umhverfismat virkjunaráformanna og skipan þeirra í orkunýtingar - flokk. 183. Að lokum og með vísan til þess sem rakið hefur verið og umræddra ákvarðana Umhverfisstofnunar 9. apríl 2024 og Fiskistofu 14. júlí 2022 að öðru leyti mótmælir stefndi öllum málatilbúnaði stefnenda sem röngum og ósönnuðum. Áréttuð sé sú afstaða stefnda að jafnvel þótt litið yrði svo á að einhverjir hnökrar hafi verið á málsmeðferð eða framangreindum ákvörðunum valdi þeir ekki ógildingu ákvarðananna og þá sérstaklega í ljósi þeirra veigamiklu sjónar miða sem mæli gegn ógildingu. Málsástæður stefnda íslenska ríkisins í fr amhaldssök Ákvörðun Orkustofnunar 184. Stefndi byggir á því að fyrrnefnd ákvörðun Orkustofnunar 12. september 2024 hafi verið engum form - né efnisannmörkum haldin sem valdi ógildi hennar. Málsmeðferð 52 stofnunarinnar sem og ákvörðunin sjálf hafi verið í samræmi við lög og öndverðum málatilbúnaði stefnenda sé mótmælt sem röngum og ósönnuðum. 185. Ólíkt stefnendum telji stefndi að málsmeðferð og ákvörðun Orkustofnunar hafi samræmst lögbundnu hlutverki hennar við afgreiðslu á umsókn meðstefnda um virkjunarleyfi. Í tilefn i af málatilbúnaði stefnenda bendi stefndi í fyrsta lagi á að samkvæmt lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála hafi Umhverfisstofnun hið lögbundna hlutverk að taka afstöðu til þess hvort veitt verði heimild til breytingar á vatnshloti á grundvelli 18. gr. la ganna. Sem kunnugt sé hafi Umhverfisstofnun veitt þá heimild 9. apríl 2024. Orkustofnun hafi aftur á móti haft skyldum að gegna samkvæmt 3. mgr. 28. gr. laganna, en þar greini að við afgreiðslu umsóknar um leyfi til nýtingar vatns og við aðra leyfisveiting u til framkvæmda á grundvelli vatnalaga, laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu og um leyfi á grundvelli skipulagslaga og laga um mannvirki skuli leyfisveitandi tryggja að leyfið sé í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram komi í vat naáætlun. 186. Stefndi byggir á því að ekki verði leidd sú skylda af ákvæði 3. mgr. 28. gr. laga nr. 36/2011 að Orkustofnun endurskoð i ákvörðun sem Umhverfisstofnun hafi tekið á grund - velli 18. gr. sömu laga. Þvert á móti telji stefndi að í samspili þessara ákv æða felist að Orkustofnun, sem leyfisveitanda, hafi borið að ganga úr skugga um hvort áskilnaði III. kafla laganna hefði verið fylgt og hvort virkjunarleyfið hafi að öðru leyti samræmst þeirri stefnumörkun um vatnsvernd sem fram komi í vatnaáætlun. St efndi telji að Orkustofnun hafi gætt að þessu hlutverki sínu, m.a. eftir samráð við Umhverfisstofnun í framhaldi af því að úrskurðarnefnd umhverfis - og auðlindamála hafi kveðið upp úrskurð 15. júní 2023 í máli nr. 3/2023. 187. Gögn málsins séu ótvíræð um að Orkustofnun hafi rannsakað sérstaklega hvort og þá hvaða áhrif áform meðstefnda um Hvammsvirkjun kynnu að hafa á vatnsvernd og að virkjunarleyfið hafi samræmst lögum nr. 36/2011, sbr. einkum ítarlega umfjöllun í fyrrnefndu fylgibréfi sem stefndi geri að si nni. Stefndi telur að stefnendur hafi engin gögn eða rök fært fram sem hnekkt geti því að Orkustofnun hafi fullnægt skyldum sínum samkvæmt 3. mgr. 28. gr. laga nr. 36/2011. 188. Um hlutverk Orkustofnunar byggir stefndi í öðru lagi á því, í tilefni af málatilbún aði stefnenda, að Fiskistofa sé hið bæra stjórn vald til að veita leyfi til að byggja laxastiga í Þjórsá vegna Hvammsvirkjunar, sbr. V. kafla laga nr. 61/2006 um lax - og silungsveiði. 53 Sem fyrr greini hafi Fiskistofa þegar veitt meðstefnda skilyrt leyfi 14. júlí 2022 , auk þess sem Umhverfisstofnun hafi rannsakað ítarlega og fjallað um áform meðstefnda sem snertu fiskveg í ljósi skilyrða a - liðar 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011. Umræddur fiskvegur hafi verið metinn af fjölda fagstofnana sem áhrifa rík mótvægi saðgerð. Stefnendur hafi engum rökum eða gögnum teflt fram sem hnekk i því. Stefndi tel ji að Orkustofnun hafi ekki verið skylt að rannsaka og fjalla um laxastiga umfram það sem almennt hafi verið gert í tengslum við mótvægisaðgerðir, sbr. t.d. sértæk skilyr ði samkvæmt 9. gr. virkjunar - leyfisins og umfjöllun þar að lútandi í fylgibréfi sem stefndi geri að sinni. Í gögnum málsins hafi veri ð upplýsingar um þetta og jafnframt að Umhverfisstofnun hafði metið skilyrði áðurnefnds stafliðar og að Fiskistofa hefði fj allað um umsókn meðstefnda samkvæmt V. kafla laga nr. 61/2006 og ætti eftir að taka endanlega afstöðu til þess hvort skilyrði væru fyrir hendi til að meðstefndi gæti gert þau mannvirki í Þjórsá sem hann áformi, sbr. sérstaklega skilyrði samkvæmt 1. tölulið í ákvörðun inni frá 14. júlí 2022 . 189. Leyfi meðstefnda til mannvirkjagerðar í Þjórsá samkvæmt V. kafla laga nr. 61/2006 sé því bundið skilyrði um að áður en til framkvæmda komi hafi verið veitt leyfi til byggingar fiskvegar samkvæmt 34. gr. laganna og að meðs tefnda sé skylt að kosta gerð og viðhald hans. Málatilbúnaði stefnenda um að annmarkar séu á ákvörðun Orkustofnunar vegna þess að sú stofnun hafi átt að rannsaka og meta áform meðstefnda um fiskveg sé því mótmælt sem röngum. Orkustofnun hafi engar heimildi r til að endurskoða ákvörðun sem Fiskistofa hafi tekið á grundvelli V. kafla laga nr. 61/2006. 190. Í þriðja lagi telur stefndi vanreifað af hálfu stefnenda hvers vegna vöktunaráætlun eigi ekki við um viðfangsefni samkvæmt lögum nr. 36/2011. Í 4. mgr. 28. gr. l aganna sé þvert á móti beinlínis gert ráð fyrir vöktun og að niðurstöður hennar geti leitt til viðbragða, eftir því sem tilefni sé til. Orkustofnun, sem leyfisveitandi í þessu tilviki, líkt og áður Umhverfisstofnun og Fiskistofa , hafi sett sem skilyrði fyr ir ákvörðun sinni að meðstefndi vakti áhrif Hvammsvirkjunar í ýmsu tilliti. Ólíkt því sem stefnendur hafi staðhæft í fram - haldsstefnu hafi Orkustofnun ekki byggt á mati Umhverfisstofnunar á vöktunaráætlun, heldur sé skýrlega tekið fram að stofnanirnar muni hafa samráð um endanlega tilhögun og framkvæmd vöktunar. Stefndi byggir á því að sú tilhögun samræmist vel þeim skyldum sem hvíl i á Orkustofnun samkvæmt 28. gr. laga nr. 36/2011 sem og öðrum lögum, auk þess sem minnt sé á að ákveðið hafi verið með lögum n r. 110/2024 að stofnanirnar skyldu sameinast að þessu leyti 1. janúar 2025. Málstaður stefnenda að þessu leyti sé óljós og vanreifaður. 54 191. Í fjórða lagi mótmælir stefndi að Orkustofnun hafi hið lögbundna hlutverk að fjalla um forsendur flokkunar Hvammsvirkjun ar í orkunýtingarflokk samkvæmt lögum nr. 48/2011 um verndar - og orkunýtingaráætlun. Líkt og kunnugt sé hafi Alþingi ákveðið að skipa Hvammsvirkjun í orkunýtingarflokk með þingsályktun. Orkustofnun hafi engar vald heimildir til að hrófla við þeirri ákvörðu n, sbr. nánar umfjöllun á bls. 14 til 15 í títtnefndu fylgibréfi sem stefndi geri að sinni. Stefndi árétti þó að í þeirri afstöðu hafi á engan hátt falist að Orkustofnun væri skuldbundin til að veita virkjunarleyfi, heldur hafi stofnun in lagt sjálfstætt ma t á hvort lögbundin skilyrði til að veita slíkt leyfi væru uppfyllt. Í fram angreindri flokkun hafi enda falist þau réttaráhrif sem til greind séu í 4. gr. laga nr. 48/2011. Stefndi veki einnig athygli á að í ljósi þess hvernig stefnendur hafi kosið að haga aðild og fyrirsvari málsins sýnist málsástæður þeirra sem snerta fram an - greind lög vera málinu óviðkomandi, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991. 192. Í fimmta lagi mótmælir stefndi öllum málatilbúnaði stefnenda um að það sé lögbundið hlutverk Orkustofnunar að meta fjárhagslegar forsendur framkvæmda við Hvamms - virkjun, sbr. nánari umfjöllun í fylgibréfi nu sem stefndi geri að sinni. Á hinn bóginn hafi meðstefnda borið að leggja fram fjárhagsáætlun vegna framkvæmda við Hvammsvirkjun með umsókn sinni um virkjunarleyfi, sbr. 2. mgr. 5. gr. raforkulaga og 4. gr. reglugerðar nr. 1040/2005, líkt og hann hafi gert. Í samræmi við ákvæði raforkulaga og reglu - gerðarinnar hafi st ofnunin rannsakað og lagt mat á það hvort meðstefndi hefði fjár - hagslega getu til að reisa virkjunina og talið svo vera. Stofnunin hafi einnig gert skilyrði fyrir útgáfu virkjunarleyfis um tæknilega og fjárhagslega getu meðstefnda, sbr. 2. gr. virkjunarley fisins. Þá hafi legið fyrir nægar upplýsingar um að meðstefndi hefði gert þau samkomulög sem kveðið sé á um í 3. mgr. 4. gr. raforkulaga, sbr. einnig umfjöllun um það atriði í fyrrnefndum úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis - og auðlindamála í máli nr. 3/20 23 og nánari umfjöllun í fylgibréfi nu sem stefndi geri að sinni. Þá bendi r stefndi á að gögn málsins séu afdráttarlaus um fjölmargar mótvægis aðgerðir sem séu áformaðar og hafi verið metnar , sem og að meðstefndi beri kostnað af þeim, sbr. 11. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. 193. Í sjötta lagi mótmælir stefndi þeim málatilbúnaði stefnenda að Orkustofnun sé bundin af 61. gr. laga nr. 60/2013 með líkum hætti og sveitarstjórnir. Stefndi telji að samkvæmt nefndri grein sé það lögbundið verkefni sveitarfélaga vi ð málsmeðferð framkvæmdar - og/eða byggingarleyfa að meta nauðsyn röskunar samkvæmt ákvæðinu, sbr. einnig 55 umfjöllun um það í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis - og auðlindamála í máli nr. 3/2023 og umfjöllun í áðurnefndu fylgibréfi sem stefndi geri að sinn i. 194. Í tilefni af tilvísun stefnenda til 62. gr. laga nr. 60/2013 bendi r stefndi á að Orkustofnun hafi kveðið sérstaklega á um það í 3. gr. skilyrða virkjunarleyfisins að um vernd nýtingarsvæðis giltu lög nr. 60/2013, einkum ákvæði IX. og X. kafla þeirra, en téða 62. gr. sé að finna í síðastnefndum kafla. Sérstaklega hafi verið kveðið á um það í fyrrnefndri grein virkjunarleyfisins að leyfishafa bæri í hvívetna að fara að lögum í umgengni um nýtingarsvæðið og skuli leitast við að tryggja að lagnir og önnur ma nnvirki verði lögð á þann hátt að sem minnstur skaði verði á náttúru landsins. Frekari ákvæði um umhverfis - sjónarmið og að það sé skilyrði að leyfishafi, meðstefndi, taki tillit til þeirra komi fram í sömu 3. gr. virkjunarleyfisins, sbr. m.a. 4. tölulið 1. mgr. 6. gr. raforkulaga. Stefndi bendi á að í nefndri 62. gr. laga nr. 60/2013 felist ekki að óheimilt sé að raska bakkagróðri, heldur að leitast skuli við að sem minnst röskun verði á bökkum og næsta umhverfi vatns. 195. Af fram angreindum ástæðum m.a. og að ö ðru leyti með vísan til gagna málsins sé stefndi ósammála því að ekki hafi verið litið til sjónarmiða um náttúruvernd í málsmeðferð Orkustofnunar, sbr. þær meginreglur sem kveðið sé á um í II. kafla laga nr. 60/2013. Telur stefndi að gögn málsins beri með sér að Orkustofnun hafi tekið mið af skyldum sem leiddar verði af téðum meginreglum náttúruverndarlaga. Ítarlegar og vand aðar rannsóknir hafi verið framkvæmdar á ætluðum áhrifum umræddra virkjunaráforma sem og mótvægisaðgerðum. Orkustofnun hafi rannsakað og fjallað ítarlega um umsókn meðstefnda, m.a. í tilefni af umsögnum sem hafi borist frá almenningi, áður en virkjunar - leyfi hafi verið veitt. 196. Með vísan til þess sem rakið hefur verið og umræddrar ákvörðunar Orkustofnunar 12. september 2024 að öðru leyti m ótmælir stefndi öllum málatilbúnaði stefnenda sem röngum og ósönnuðum. Áréttuð sé sú afstaða stefnda að jafnvel þótt litið yrði svo á að einhverjir hnökrar hafi verið á málsmeðferð eða framangreindri ákvörðun valdi þeir ekki ógildingu ákvörðunarinnar og þá sérstaklega í ljósi þeirra veigamiklu sjónarmiða sem mæl i gegn ógildingu. Helstu málsástæður og lagarök stefnda Landsvirkjunar Málsástæður stefnda Landsvirkjunar í frumsök Heimild Umhverfisstofnunar sé ekki ógildanleg 56 197. Stefndi Landsvirkjun byggir kröfu sína um sýknu á því að meðferð Umhverfisstofnunar á málinu hafi verið í samræmi við lög að öllu leyti. Umhverfisstofnun hafi beitt réttri skýringu á 18. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála og engir þeir annmarkar séu á málsmeðferð eða ákv arðana töku st ofnunarinnar sem valdið geti ógildingu þeirrar heim - ildar sem um ræðir. Málsástæðum stefnenda sé alfarið mótmælt sem röngum og hald - lausum. Ekki hafi verið um að ræða valdþurrð 198. Stefndi vísar til þess að í a - og b - liðum 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 sé k veðið á um í hvaða tilvikum Umhverfisstofnun geti heimilað breytingu á vatnshloti sem hafi í för með sér að ekki sé hægt að ná fram umhverfismarkmiðum samkvæmt 11. gr. laganna. Óháð því hvort Umhverfisstofnun hafi vald til að taka stjórnvaldsákvarðanir á g rundvelli laga nr. 36/2011 sé ekki unnt að skýra 18. gr. laganna á annan veg en þann að Um - hverfisstofnun geti heimilað breytingu á vatnshloti sem leiði til frávika frá umhverfis - markmiðum, að uppfylltum þeim skilyrðum sem þar greinir. Stefnendur vísi ekki til þess að vald til að veita slíka heimild hafi með lögum verið fengið öðru stjórnvaldi en Um - hverfisstofnun þannig að um valdþurrð geti verið að ræða. Þá sé ekki kveðið á um það í 18. gr. laganna að heimild til undanþágu frá umhverfismarkmiðum verði að koma fram í vatnaáætlun og verði það ekki ráðið af úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis - og auð - lindamála í máli nr. 3/2023. Þá geti það ekki leitt til valdþurrðar, né heldur talist brot gegn ólögfestri lögmætisreglu stjórnsýsluréttar, þótt ekki sé tíundað í lögum um stjórn vatnamála hvernig málsmeðferð við veitingu heimildar af þessu tagi eigi að fara fram. 199. Hafa beri í huga að heimild Umhverfisstofnunar til breytinga á vatnshloti samkvæmt 18. gr. laganna feli ekki í sér leyfi til handa stefnda Landsvirkjun til þess að hefja fram - kvæmdir við Hvammsvirkjun, enda sé það hlutverk Orkustofnunar að gefa út virkjunar - leyfi , auk þess sem hlutaðeigandi sveitarfélög gefi út framkvæmdaleyfi. Á þessu stigi liggi því ekki fyrir hvort heimild Umhverfisstofnunar frá 9. ap ríl 2024 komi til með að hafa nokkra þýðingu við veitingu virkjunarleyfis fyrir Hvammsvirkjun. Vatnsafl s virkjanir falli undir 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála 200. Stefndi byggir á því að vatnsaflsvirkjanir falli undir 18. gr. laga nr. 36/20 11 um stjórn vatnamála og hafi Umhverfisstofnun því verið rétt að veita heimild til breytingar á vatns - hlotinu Þjórsá 1 vegna fyrirhugaðra framkvæmda við Hvammsvirkjun á grundvelli ákvæðisins. 57 201. Í a - lið 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 sé kveðið á um að Umh verfisstofnun geti heimilað breytingu á vatnshloti, sem hafi í för með sér að ekki sé hægt að ná fram umhverfis - markmiðum samkvæmt 11. gr., þegar um sé að ræða breytingar, svo sem vegna mengunar eða í tengslum við loftslagsbreytingar, á vatnsgæðum, vistfræ ðilegum, vatns - formfræðilegum eða efna - og eðlisefnafræðilegum eiginleikum yfirborðsvatnshlots eða á hæð grunnvatnshlots. Orðalag ákvæðisins bendi ekki til annars en að það nái m.a. til breytinga á vatnshloti vegna nýrra vatnsaflsvirkjana. Í athugasemdum g reinargerðar segi um ákvæðið: Í 1. mgr. er gerð tillaga um að heimila megi breytingu á vatnshloti þegar tilteknar forsendur eru fyrir hendi þó að slíkt hafi í för með sér að ekki verði hægt að ná fram umhverfismarkmiðum sem 11. gr. frumvarpsins kveður á um. Þannig ætti þetta við ef ástæðan væri ný framkvæmd sem mundi leiða til breytinga á vatns g æðum og á eðlisrænum eiginleikum yfirborðsvatnshlots, svo sem breyting á hæð grunnvatnshlots eða ný sjálfbær umsvif eða breytingar sem hefðu í för með sér að yfirb orðsvatnshlotið færi úr mjög góðu ástandi í að vera gott ástand. Í a - lið 1. mgr. er um að ræða nýjar framkvæmdir sem hafa umtalsverð áhrif á þróun og gerð vatnshlotsins. Breytingin á við eðlisræna eiginleika vatnshlotsins sem þýðir breytingar á vatnsformfr æðilegum eiginleikum þess. Áhrifin geta orðið beint vegna breytinganna eða vegna breytinga á vatnsgæðum vegna breytinga vatnshlotsins. Sem dæmi má nefna breytingar vegna vatnsaflsvirkjana, flóðavarna, vegagerðar eða gerðar siglingavega. 202. Lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála hafi verið sett til þess að innleiða í íslenskan rétt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2000/60/EB frá 23. október 2000 um aðgerða ramma eins og fram komi í greinargerð með frumvarpi til laganna. Vatnatilskipunin hafi verið tekin upp í EES - samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES - nefndarinnar 28. september 2007 og sú ákvörðun verið staðfest af Alþingi með þingsályktun 6. desember sama ár. Í athugasemdum gre inargerðar að baki 18. gr. frumvarps til laga nr. 36/2011 segi að ákvæðið byggi á 7. mgr. 4. gr. vatnatilskipunarinnar. Í því ákvæði segi: ná fram góðu á standi vatns, góðu vistfræðilegu ástandi eða, þar sem við á, góðu vistmegni eða koma í veg fyrir að ástand yfirborðsvatnshlots eða grunnvatnshlots versnaði má rekja til nýorðinna breytinga á eðlisrænum eiginleikum yfirborðsvatnshlotsins eða breytinga á hæð grunnvatnshlota eða úr mjög góðu ástandi í gott ástand má rekja til nýrrar [svo] sjálfbærra umsvifa manna, [ ] 58 203. Samkvæmt skýringum svonefndra vatnaforstjóraaðildarríkja Evrópusambandsins nr. 20 (e. EU Water Directors ) og uppfærðum leiðbeiningum nr. 36 við 7. mgr. 4. gr. vatna - tilskipunar ESB frá árinu 2017 sé ákvæðinu ætlað að ná til breytinga sem verð i vegna nýrra framkvæmda eða breytinga sem hafa umtalsverð áhrif á þróun og gerð vatn s - hlotsins. Séu þar nefndar sem dæmi breytingar vegna vatnaflsvirkjana, flóðavarna, vegagerðar eða gerðar siglingavega. Jafnframt hafi verið staðfest með dómi dómstóls Evrópu sambands i ns í máli C - 346/14 ( Schwarze Sulm ) að breytingar á vatnshloti vegna nýrra vatnsafls virkjana falli undir 7. mgr. 4. gr. vatnatilskipunarinnar. 204. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, skuli skýra lög og reglur til samræmis við EES - samni nginn og þær reglur sem á honum byggja. Í athugasemdum að baki því ákvæði komi fram að telja verði að komi til árekstrar milli laga, sem sett hafa verið vegna skuldbindinga í þjóðréttarsamningi, og annarra innlendra réttarreglna veiti dómafordæmi Hæstarétt ar vísbendingu um að innlenda lagareglan verði túlkuð til sam - ræmis við þjóðréttarregluna eftir því sem framast sé kostur. Samkvæmt þessu beri að skýra íslensk lög til samræmis við EES - samninginn og afleidda löggjöf hans nema slík skýring sé ómöguleg. Þar sem 18. gr. laga nr. 36/2011 feli í sér innleiðingu á 7. mgr. 4. gr. vatnatilskipunar ESB hafi Umhverfisstofnun borið að skýra ákvæðið til samræmis við ákvæði vatnatilskipunarinnar á þann veg að breytingar vegna vatnsaflsvirkjana falli þar undir, enda bend i orðalag ákvæðisins ekki til annars en að svo sé. Ef fara ætti gegn EES - rétti í þessum efnum yrði að vera unnt að leiða það mjög skýrlega af lagaákvæðinu sjálfu að það geti ekki tekið til framkvæmda eins og vatnsaflsvirkjana. Sú sé hins vegar ekki raunin heldur þyki þvert á móti ljóst að 18. gr. laga nr. 36/2011 taki til vatnsafls - virkjana samkvæmt orðanna hljóðan. Bæði skýring ákvæðisins eftir orðanna hljóðan og skýring til samræmis við EES - rétt leiði því til þeirrar niðurstöðu að umrætt ákvæði geti tekið til breytinga á vatnshloti af völdum Hvammsvirkjunar. 205. Orðalag a - liðar 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 hafi tekið smávægilegum breytingum við þinglega meðferð málsins á Alþingi eftir afgreiðslu umhverfisnefndar á frumvarpinu. Í upphaflegri útgáfu frumvar psins sem lagt hafi verið fram á Alþingi hafði ákvæði a - ] nýjar breytingar sem leiða til breytinga á vatnsgæðum, vistfræðilegum, vatnsformfræðilegum eða eðlisrænum eiginleikum yfirborðsvatnshlots Svo virðist sem stefnendur hafi lagt þann skilning í orða - lagsbreytinguna að í henni fælist að ekki hafi verið unnt að heimila breytingu á vatnshloti þegar um hafi verið að ræða hnignun vatnsgæða vegna beinna áhrifa frá framkvæmdum 59 eins og vatnsaflsvirkjun um. Stefndi telur þetta ekki standast skoðun enda væri vel hægt að heimfæra fram angreinda umfjöllun í athugasemdum greinargerðar að baki 18. gr. frum varpsins yfir á texta a - liðar 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 eins og hann sé í endanlegri útgáfu laganna , auk þess sem orðalagið , sem bætt var við í meðförum nefndarinnar, beri skýrlega með sér að ekki sé um tæmandi talningu að ræða á öllum þeim breytingum sem undir ákvæðið geta fallið. Það liggi í augum uppi að breytingar á vatnshloti geti verið af ýmsum öðrum ástæðum en vegna mengunar eða í tengslum við loftslagsbreytingar. Þrátt fyrir að ákvæðinu hafi í núverandi mynd ekki eingöngu verið ætlað að taka til nýrra framkvæmda falli slíkar framkvæmdir enn undir á kvæðið ásamt öðrum breytingum á eiginleikum yfirborðsvatnshlots. Breytingar vegna nýrra vatnsaflsvirkjana falli því undir 18. gr. laga 206. Með því að fella Hvammsvirkjun undir a - lið 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 sé Um - hverfisstofnun því ekki að skýra ákvæðið rýmra en orðalag þess beri með sér, eins og stefnendur haldi fram, heldur sé þvert á móti um að ræða skýringu eftir orðanna hljóðan. Við afgr eiðslu á málinu hafi Umhverfisstofnun verið meðvituð um umrædda orðalags - breytingu, eins og bersýnilega megi sjá af rökstuðningi stofnunarinnar, og byggist lög - skýring stofnunarinnar því ekki á misskilningi að þessu leyti, eins og stefnendur virðist telja. 207. Ekki verði séð að umrædd orðalagsbreyting á a - lið 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 hafi komið til sérstakrar umræðu í þingsal eftir afgreiðslu umhverfisnefndar á frumvarpi til laganna. Liggi því ekki fyrir skýr afstaða þingmanna til orðalagsbreytingarinna r. Að virtri innri samræmisskýringu við önnur ákvæði laganna og þegar litið sé til annarra laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem gild i um leyfisveitingar vatnsaflsvirkjana telji stefndi einsýnt að ákvæði laga nr. 36/2011 taki til vatnsaflsvirkjana og því sé ekk i annað tækt en að líta svo á að Umhverfisstofnun geti heimilað breytingu á vatnshloti vegna nýrra vatns - aflsvirkjana á grundvelli 18. gr. laganna, enda verði vatnsaflsvirkjun tæplega reist án þess að ástand viðkomandi vatnshlots breytist. 208. Ekki fái staðis t að líta svo á að löggjafinn hafi ætlað sér að koma í veg fyrir að nýjar vatnsaflsvirkjanir yrðu reistar hér á landi, sem yrði í reynd niðurstaðan ef ákvæði 18. gr. laga nr. 36/2011 yrði skýrt í samræmi við sjónarmið stefnenda. Hefði þurft að taka það 60 ský rt fram í lögunum ef þeim væri ætlað að koma í veg fyrir byggingu nýrra vatns - aflsvirkjana. Í því sambandi vísar stefndi til þess að samkvæmt markmiðsákvæði 1. gr. laga nr. 36/2011 sé lögunum ætlað að stuðla að sjálfbærri nýtingu vatns og langtíma vernd va tnsauðlindarinnar. Enn fremur bendi stefndi á að Alþingi hafi ákveðið með þingsályktun nr. 16/144 frá 1. júlí 2015 að Hvammsvirkjun skyldi sett í orkunýtingar - flokk í rammaáætlun, en samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laga nr. 48/2011 um verndar - og orkunýtingaráætlu n fel i st í þeirri ákvörðun að ráðast megi í slíka virkjunarkosti. Það sé því álit Alþingis að af virkjunarframkvæmdunum geti orðið. 209. Þá sé ljóst að ákvæði vatnatilskipunarinnar hafi alls ekki staðið í vegi fyrir því að reistar yrðu vatnsaflsvirkjanir á Evr ópska efnahagssvæðinu, eins og fjölmörg dæmi sýn i fram á, en tilgangur tilskipunarinnar sé, rétt eins og íslensku laganna, að stuðla að sjálfbærri notkun vatns sem byggi á langtímavernd vatnslinda sem fyrir hendi séu, sbr. b - lið 1. gr. hennar. Þessi áhersl a á sjálfbæra nýtingu komi einnig fram í fororðum tilskipunarinnar. Sá skilningur stefnenda, að ekki sé undir neinum kringumstæðum unnt að reisa vatnsafls - virkjun ef framkvæmdin leiði til þess að ástand vatnshlots versni, sé órökréttur og fái ekki staðist. 210. Þá sé ljóst af úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis - og auðlindamála í máli nr. 3/2023, þar sem virkjunarleyfi fyrir Hvammsvirkjun hafi verið ógilt, að úrskurðarnefndin gangi út frá því sem vísu að Umhverfisstofnun geti veitt heimild til breytingar á vatns hloti samkvæmt 18. gr. laga nr. 36/2011 vegna Hvammsvirkjunar. Í niðurstöðukafla úrskurðarins sé að sama skapi vísað til ofangreinds dóms Evrópudómstólsins í máli C - 346/14 ( Schwarze Sulm ) þar sem reyndi á beitingu undanþágureglu 7. mgr. 4. gr. vatna - tilski punar ESB og nefndin hafi sérstaklega tekið fram að ákvæðið svari til 18. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. 211. Af forsendum úrskurðarins, og þá sérstaklega tilvísun nefndarinnar til umrædds dóms Evrópudómstólsins, þar sem undanþáguregla 7. mgr. 4. gr . vatnatilskipunarinnar hafi verið talin eiga við í tilviki vatnsaflsvirkjunar, sé ljóst að úrskurðarnefnd umhverfis - og auðlindamála hafi litið svo á að 18. gr. laga nr. 36/2011 kunni að vera beitt um fram - kvæmdir vegna Hvammsvirkjunar. Úrskurðarnefndin h efði ekki nefnt dóminn í for - sendum sínum né tekið sérstaklega fram að 7. mgr. 4. gr. vatnatilskipunarinnar svari til 18. gr. laga nr. 36/2011 ef einhver vafi hefði leikið á um hvort unnt sé að veita undanþágu vegna Hvammsvirkjunar á grundvelli síðarnefnda ákvæðisins. 61 212. Stefndi Landsvirkjun hafnar sjónarmiðum stefnenda þess efnis að breytingar á vatnshloti vegna Hvammsvirkjunar eigi einvörðungu undir b - lið 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011. Vera kunni að Umhverfisstofnun hefði einnig getað veitt heimildina á þeim grundvelli. Aftur á móti liggi fyrir ígrunduð afstaða Umhverfisstofnunar um að a - liður eigi við um nýjar virkjunarframkvæmdir og þ.m.t. Hvammsvirkjun. Þessi beiting ákvæðisins samræmist einnig fyllilega beitingu 7. mgr. 4. gr. vatnatilskipunarinnar í EES - rétti. Öll skilyrði 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 séu uppfyllt 213. Stefndi telur öll skilyrði 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 vera uppfyllt fyrir heimild til breytinga á vatnshloti sem hafi í för með sér að ekki sé hægt að ná fram umhverfis mark - miðum samkvæmt 11. gr. laganna. Umhverfisstofnun hafi framkvæmt ítarlegt mat þar að lútandi og ekki séu annmarkar á því mati sem leitt geti til ógildingar ákvörðunar innar. 214. Umhverfisstofnun sé sérhæft stjórnvald sem ann i st stjórnsýslu á sviði vatnsverndar í sa mræmi við fyrirmæli laga nr. 36/2011 og hafi sérþekkingu á því sviði. Afgreiðsla stofnunarinnar á heimild til undanþágu samkvæmt 18. gr. laga nr. 36/2011 byggist á atviksbundnu og heildstæðu mati á því hvort skilyrði ákvæðisins séu uppfyllt, og verði stofn unin að njóta víðtæks svigrúms við það mat. Almennt sé ekki á færi dómstóla að endurskoða slíkt sérfræðilegt mat sem löggjafinn hafi falið stjórnvöldum að framkvæma. Muni dómstólar þannig að jafnaði ekki hnekkja sérfræðilegu mati stjórnvalda, sem fram fari á grundvelli málsmeðferðar sem samræmist lögum, nema slíkt mat sé bersýnilega ómálefnalegt. Fyrir liggi í máli þessu að rökstutt og ítarlegt mat hafi farið fram af hálfu Umhverfisstofnunar á því hvort öllum skilyrðum 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 sé fu llnægt fyrir veitingu heimildar til breytingar á vatnshloti. Stefnendum hafi ekki tekist að hnekkja þessari afstöðu Umhverfisstofnunar, né heldur hafi þeir sýnt fram á vankanta við málsmeðferð stofnunarinnar. Standi því ekki rök til þess að ógilda heimild Umhverfisstofnunar. a) Skilyrði a - liðar 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála sé uppfyllt 215. Stefndi vísar til þess að það hafi verið mat Umhverfisstofnunar að þær mótvægisaðgerðir sem fyrirhugaðar væru vegna Hvammsvirkjunar fullnæg ðu því skily rði a - liðar 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 að gripið yrði til allra ráðstafana sem teldust raunhæfar til að draga úr skaðlegum áhrifum á ástandi vatnshlots. Hafi Umhverfisstofnun metið það svo að sú mótvægisaðgerð sem stefnendur vísi til, þ.e. að hafa la xastiga meðfram allri virkjuninni en ekki aðeins upp stífluna, teldist ekki raunhæf eða ekki til þess fallin að draga frekar úr skaðlegum áhrifum Hvammsvirkjunar á ástand vatnshlotsins. Endanlegt 62 mat þar að lútandi sé í höndum Umhverfisstofnunar, en eðli m áls samkvæmt verði val á mótvægisaðgerðum að taka mið af staðháttum og útfærslu virkjunarinnar. Eins og fram komi í málsrökum Umhverfisstofnunar hafi það verið mat hennar að þær mótvægis - aðgerðir sem fyrirhugaðar væru af hálfu framkvæmdaraðila yrðu af þeim toga að nei - kvæð áhrif yrðu lágmörkuð eins og kostur væri. Í umfjöllun um mótvægisaðgerðir tengdar fiski í heimildinni segi m.a. að samkvæmt leyfi Fiskistofu frá 14. júní 2022 vegna byggingar Hvammsvirkjunar skuli gera áætlun um neyðaraðgerðir ef mótvægis aðgerðir virk i ekki eins og til sé ætlast. Í leyfi Fiskistofu séu þannig m.a. sett skilyrði um vöktun á virkni fiskvegar við Hagalón í a.m.k. 10 ár frá því að Hvammsvirkjun væri tekin í notkun og um að stefndi útbúi áætlun sem geri það mögulegt að grípa ti l neyðaraðgerða ef mótvægisaðgerðir virka ekki eins og skyldi. Hafi Umhverfisstofnun metið það svo að þau skilyrði sem sett væru fram í leyfi Fiskistofu varðandi vöktun og virkni fiskvegar og seiðafleytu hafi verið af þeim toga að neikvæð áhrif yrðu lágmör kuð eins og unnt væri. Umhverfisstofnun hafi því gætt tryggilega að því að skilyrði a - liðar 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 væru uppfyllt fyrir breytingu á vatnshlotinu Þjórsá 1 vegna Hvamms - virkjunar. b) Tilgangur framkvæmdanna vegi þyngra en ávinningur af umhverfismarkmiðum 216. Stefndi vísar einnig til þess að fram hafi farið ítarlegt mat af hálfu Umhverfisstofnunar á því hvort skilyrði b - liðar 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 teldust uppfyllt, þ.e. hvort til - gangur framkvæmdarinnar vegi þyngra vegna almanna heilla og/eða ávinnings fyrir heilsu og öryggi manna eða fyrir sjálfbæra þróun en ávinningurinn af því að umhverfis - markmið náist. Eins og fram komi í erindi stefnda Landsvirkjunar frá 16. janúar 2023 og greinargerð EFLU um b - og c - liði 2. mgr. 18. gr. lag a nr. 36/2011 sé tilgangur Hvamms - virkjunar að afla aukins afls og orku fyrir raforkukerfi landsins til þess að tryggja raforku - öryggi í landinu, þ.e. að notendur hafi aðgang að raforku þegar hennar væri þörf, mæta nauðsynlegum orkuskiptum á sjó og landi t il að fullnægja skuldbindingum og markmið - um Íslands um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda og loks að mæta auknum þörfum vegna sjálfbærrar atvinnuuppbyggingar, t.d. í formi matvælaiðnaðar og rafeldsneytis. Allir þessir þættir, þ.e. raforkuöryggi, orkus kipti og sjálfbær atvinnuþróun, varði almannaheill. Raforkuskortur sé yfirvofandi og sé því mikilvægt fyrir raforkuöryggi almennings í landinu að halda áfram uppbyggingu nýrra virkjana eins fljótt og kostur sé. 217. Vilji Alþingis til að tryggja raforkuöryggi í landinu endurspeglist í rammaáætlun þar sem Hvammsvirkjun hafi verið sett í nýtingarflokk, sbr. þingsályktun nr. 16/144 frá 1. júlí 63 2015. Með því hafi í samræmi við markmið laga nr. 48/2011 verið lagt mat á verndar - og orkunýtingargildi þess landsvæðis þa r sem fyrirhugað væri að reisa Hvammsvirkjun og hafi orkunýtingargildið verið metið hærra en verndargildi svæðisins m.t.t. efnahagslegra, umhverfislegra og samfélagslegra áhrifa nýtingar, þ.m.t. verndunar. Þá yrði að hafa í huga að Ísland lögfesti markmið um kolefnishlutleysi fyrir árið 2040 á Alþingi árið 2021, sbr. lög nr. 95/2021, og hafi sett markmið um annars vegar 55% sam - drátt heildarlosunar gróðurhúsalofttegunda fyrir árið 2030 og hins vegar að verða orðin, fyrst allra þjóða, óháð jarðefnaeldsneyti með fullum orkuskiptum árið 2040. Til þess að Ísland nái að uppfylla þær alþjóðlegu skuldbindingar sem það hafi gengist undir sé áframhaldandi uppbygging virkjana nauðsynleg svo að orkuskiptin nái fram að ganga. Hvammsvirkjun sé því mikilvægur liður í því að framfylgja stefnu stjórnvalda um orku - öryggi, sjálfbæra nýtingu orkuauðlinda og kolefnishlutleysi. 218. Það hafi þannig verið mat Umhverfisstofnunar að þegar litið sé til þeirrar raforkuþarfar sem nú er fyrir hendi, sem mikilvægt sé að mætt verði með aukinn i orkuframleiðslu, og til eðlis og hagkvæmni Hvammsvirkjunar sem virkjunarkosts sé tilgangur virkjunarinnar þýðingarmikill vegna almannaheilla. Þess skuli enn fremur getið að dómstóll Evrópu - sambandsins hafi slegið því föstu í áðurnefndu máli C - 346/14 ( Sch warze Sulm ) að bygging vatnsaflsvirkjunar geti talist til yfirgnæfandi almannahagsmuna í þessum skilningi. Í því samhengi hafi dómstóllinn sérstaklega tekið fram að efling endurnýjan - legra orkugjafa sé réttlætanleg þar sem nýting þeirra stuðli að umhverfis vernd og sjál - fbærri þróun og geti jafnframt stuðlað að öryggi og fjölbreytni í orkuöflun og gert ríkjum kleift að ná markmiðum Kyoto - bókunarinnar fyrr. Þá hafi dómstóll Evrópusambandsins slegið því föstu að veita yrði aðildarríkjum ákveðið svigrúm til að ákvarða hvort tilteknar framkvæmdir gætu talist þjóna yfirgnæfandi almannahagsmunum. Hvað Ísland varði liggi beinast við að líta til framangreindrar stefnu ríkisins um orkuöryggi og orkuskipti. 219. Af hálfu Umhverfisstofnunar hafi farið fram vandað hagsmunamat þar sem litið hafi verið annars vegar til tilgangs virkj unar framkvæmdanna og hins vegar til þeirra hagsmuna sem fel i st í því að umhverfismarkmið vatnaáætlunar náist. Sé þar um að ræða flókið, sérfræðilegt mat sem heyri undir Umhverfisstofnun sa mkvæmt 18. gr. laga nr. 36/2011 og sæti því takmarkaðri endurskoðun dómstóla. Við matið hafi Umhverfis - stofnun litið m.a. til raforkuspár sem staðfest hafi verið af Orkustofnun, sem bendi eindregið til þess að mikilvægt sé að mæta aukinn i raforkuþörf. Í þe im efnum megi geta 64 þess að aukin þörf á raforku, samkvæmt spám Orkustofnunar , leiði m.a. af yfirstandandi og fyrirsjáanlegum orkuskiptum. 220. Mat Umhverfisstofnunar sé mjög ítarlegt og hafi stefnendur ekki leitast við að hnekkja því, svo sem með því að sýna fr am á að ávinningur af því að umhverfismarkmið náist kunni að vera meiri en þeir hagsmunir sem búa að baki framkvæmdunum. Sú staðreynd að löggjafinn hafi ekki útfært nánar þá aðferðafræði sem beita skuli við mat á ávinningi af því að umhverfismarkmið náist geti ekki falið í sér að ómögulegt verði að fullnægja skilyrðum b - liðar 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011, eins og stefnendur virðist telja. Umhverfisstofnun hafi þannig framkvæmt fullnægjandi mat á því hvort sá tilgangur Hvammsvirkjunar að tryggja raforkuö ryggi almennings í landinu mæti nauðsynlegum orkuskiptum ásamt því að stuðla að sjálfbærri þróun og vegi þyngra en ávinningur af því að umhverfismarkmið náist. Það hafi verið álit Umhverfisstofnunar að slíkir almanna - hagsmunir búi að baki framkvæmdunum að réttlæti hnignun vatnsgæða, og sé sú niðurstaða innan þess svigrúms til mats sem Umhverfisstofnun hafi sem sérhæft stjórn - vald á þessu sviði. Hafi því ekki verið sýnt fram á að annmarkar séu á ákvörðun Umhverfisstofnunar sem leitt geti til ógildingar henna r. c) Tilgangi framkvæmdanna verði ekki með góðu móti náð með umhverfisvænni leiðum 221. Loks telur stefndi ljóst að fullnægt hafi verið því skilyrði c - liðar 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 að tilgangi framkvæmdanna verði ekki með góðu móti náð með umhverfis v ænni leiðum vegna tæknilegra erfiðleika eða óhóflegs kostnaðar. Það hafi verið mat Umhverfisstofnunar að í ljósi framleiðslugetu Hvammsvirkjunar, þess að virkjunin fram - leiðir stöðuga raforku, staðsetning ar virkjunarinnar m.t.t. flutningskerfis raforku og hagkvæmni hennar að öðru leyti samanborið við aðra kosti yrði ekki séð að aðrir umhverfisvænni kostir næðu tilgangi framkvæmdanna með góðu móti. Í ákvörðun Umhverfisstofnunar segi m.a. um þetta skilyrði að þegar litið sé til þess mats á þjóð - hagslegri hagk væmni Hvammsvirkjunar sem lagt hafi verið til grundvallar ákvörðun Alþingis um að setja virkjunina í orkunýtingarflokk í rammaáætlun, ásamt greiningu Orkustofnunar í svarbréfi , dags. 20. desember 2023, sem styðji einnig þá niðurstöðu að samanborið við aðra kosti verði ekki séð að tilgangi framkvæmdarinnar yrði með góðu móti náð með umhverfisvænni leiðum vegna tæknilegra erfiðleika eða óhóflegs kostnað - ar telji Umhverfisstofnun að framkvæmdin uppfylli skilyrði c - liðar 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011. Hér sé aftur um að ræða verulega matskennt skilyrði sem byggi á ýmsum 65 matsþáttum, en stefnendur hafi ekki fært nein haldbær rök fyrir því að mat Umhverfis - stofnunar sé rangt að þessu leyti. Staðhæfingar stefnenda um tilgang framkvæmdanna séu haldlausar og fái en ga stoð í gögnum og staðreyndum málsins. Hafi því ekki verið sýnt fram á að annmarkar séu á ákvörðun Umhverfisstofnunar sem leitt geti til ógildingar hennar. d) Skortur á umfjöllun í vatnaáætlun valdi ekki ógildingu 222. Þessu til viðbótar sé ljóst að mati stef nda að það teljist ekki vera annmarki á heimild Umhverfisstofnunar að í vatnaáætlun sé ekki gerð sérstök grein fyrir ástæðum breytingar á vatnshlotinu Þjórsá 1 vegna Hvammsvirkjunar. Ekki sé kveðið á um það í 18. gr. laga nr. 36/2011 að undanþága frá umhve rfismarkmiðum vegna tiltekinnar framkvæmdar skuli koma fram í vatnaáætlun. Geti skortur á slíku því ekki leitt til ógildingar þeirrar heimildar sem Umhverfisstofnun hafi veitt á grundvelli ákvæðisins. Þetta fái stoð í for - sendum úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis - og auðlindamála í máli nr. 3/2023, þar sem beinlínis sé gengið út frá því að unnt sé að heimila framkvæmdir vegna Hvamms - virkjunar að óbreyttri vatnaáætlun, að því gefnu að fullnægjandi lýsing liggi fyrir á ástandi umrædds vatnshlots og breyting um sem gætu hlotist af virkjunarframkvæmdun - um. Hins vegar kunni slík vinna að leiða til þess að vatnaáætlun yrði breytt síðar. Um þetta segi í niðurstöðukafla úrskurðarins: Í ljósi þessa hefði verið eðlilegt af Orkustofnun, við undirbúning hins kærða ley fis, að leita form - legra leiðbeininga hjá Umhverfisstofnun um málsmeðferð sem hefði getað markað undirbúningi hins kærða leyfis skýrari ramma þannig að ljósara yrði einnig hvaða kröfur yrðu gerðar til framkvæmdaraðila um lýsingu á ástandi viðkomandi vatnsh lots og breytingar sem gætu hlotist af framkvæmdum, umfram það sem þegar væri rakið í matsskýrslu framkvæmdar. Þá hefði slík málsmeðferð eftir atvikum getað leitt til þess að gerðar yrðu breytingar á vatnaáætlun eða fylgi - áætlunum hennar, sbr. m.a. áðurnef nd ákvæði 5. mgr. 19. gr. og e - lið 1. mgr. 20. gr. laga nr. 36/2011, þótt slíkar breytingar yrðu eftir atvikum gerðar síðar. Umhverfisstofnun hafi fullnægt rannsóknarskyldu sinni 223. Stefndi byggir á því að málsmeðferð Umhverfisstofnunar hafi að öllu leyti sam ræmst rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og hafi stofnunin séð til þess að málið væri nægjanlega upplýst áður en hún tók ákvörðun um að heimila undanþágu frá umhverfismarkmiðum á grundvelli 18. gr. laga nr. 36/2011. 224. Stefnendur hafi reynt a ð færa rök fyrir ætluðu broti á rannsóknarreglu 10. gr. stjórn - sýslulaga nr. 37/1993 með vísan til þess að Fiskistofa og Umhverfisstofnun hafi vísað til 66 umhverfismats fyrir Hvammsvirkjun frá árinu 2003 við töku ákvarðana sinna. Í því sam - bandi bendi stefnd i hins vegar á að 16. desember 2015 hafi Skipulagsstofnun ákveðið að endurskoða þyrfti mat á áhrifum Hvammsvirkjunar á tvo umhverfisþætti, þ.e. á landslag og útivist annars vegar og á útivist og ferðaþjónustu hins vegar, en ekki væri forsenda til að endurs koða umhverfismatið að öðru leyti. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um endur - skoðun matsskýrslu fyrir Hvammsvirkjun hafi sætt kæru til úrskurðarnefndar umhverfis - og auðlindamála í janúar 2016. Úrskurðarnefndin hafi hafnað ógildingarkröfum sem þá voru settar fr am með úrskurði í málum nr. 10, 11 og 15/2016. Umhverfisstofnun hafi auk þess framkvæmt sjálfstætt mat á því hvort skilyrði 18. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála fyrir breytingu á vatnshloti væru uppfyllt í tilviki Hvammsvirkjunar og bygg t ákvörðun sína ekki nema að nokkru leyti á umhverfismatinu frá 2003 eða flokkun Hvammsvirkjunar í nýtingarflokk samkvæmt rammaáætlun. 225. Af ákvörðun Umhverfisstofnunar sé ljóst að ítarleg rannsókn hafi farið fram á málinu af hálfu stofnunarinnar. Hagsmunaaðilum hafi v erið veittur kostur á að koma á framfæri umsögnum sínum og athugasemdum um málið og fylgi með ákvörðuninni greinargerð þar sem farið sé yfir þær umsagnir sem hafi borist. Þau atriði sem stefnendur vísi til geti ekki leitt til þeirrar ályktunar að Umhverfis stofnun hafi ekki séð til þess að málið hafi verið nægjanlega upplýst áður en ákvörðun var tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá geti aðild Íslands að alþjóðastofnunum eða samböndum, sem stefnendur vísi til, ekki haggað því mati Umhverfisstofnunar að framkvæmdir vegna Hvammsvirkjunar fullnægi skilyrðum 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 fyrir breytingu á vatnshloti. 226. Sjónarmiðum stefnenda um lögbundið samráð Umhverfisstofnunar við ráðgjafarnefnd hagsmunaaðila samkvæmt 9. gr. laga nr. 36/2011 sé alfarið hafnað, enda sé ekki kveðið á um það í lögum að Umhverfisstofnun beri skylda til að viðhafa slíkt samráð þegar heimild sé veitt til breytinga á vatnshloti á grundvelli 18. gr. laga nr. 36/2011. Þar að auki hafi skipunartími ráðgjafa r nefndarinnar verið útr unninn og hafi hann ekki verið endur - nýjaður. Enn fremur sé því hafnað að Umhverfisstofnun hafi ekki gætt að meginreglum náttúruverndarlaga nr. 60/2013 við meðferð málsins. Af fyrirliggjandi gögnum málsins þyki ljóst að nægilegur vísindalegur grundvöllur h afi legið að baki ákvörðuninni, sbr. 8. gr. laga nr. 60/2013, og að áhrif á náttúru svæðisins hafi verið metin út frá heildarálagi á svæðinu, sbr. 10. gr. sömu laga. Mat á þessum atriðum hafi einnig farið fram af hálfu annarra stjórnvalda, t.d. við mat á u mhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Þá sæti fram - kvæmdin fjölmörgum skilyrðum um mótvægisaðgerðir sem komi til með að minnka 67 verulega áhrif Hvammsvirkjunar á vatnsgæði og vatnavistkerfi n eðri hluta Þjórsár. Ekki verði annað ráðið af ákvörðunum Fiskistofu og Umhverfisstofnunar, sem krafist sé ógildingar á í málinu, en að heildstætt mat hafi verið lagt á áhrif virkjunarfram - kvæmdanna á umhverfi og náttúru svæðisins. Þá sé rétt að hafa í huga að undirbúningur við skipulags - og leyfisveitingarmál vegna fyrirhugað ra framkvæmda við Hvamms - virkjun hafi staðið yfir allt frá árinu 2003 en framkvæmdin sætti umhverfismati það ár. Auk þeirrar ítarlegu skoðunar sem fram hafi farið af hálfu Umhverfisstofnunar á því hvort skilyrði 18. gr. laga nr. 36/2011 séu uppfyllt í tilv iki Hvammsvirkjunar liggi þannig veigamikil rannsóknarvinna að baki umræddum virkj unar framkvæmdum í heild og sé hún líklega sú veigamesta sem fyrirfinnst í Íslandssögunni. 227. Að öllu framangreindu virtu sé engin stoð fyrir því að líta svo á að Umhverfisstofnu n hafi ekki rannsakað málið á viðhlítandi hátt. Verði hins vegar talið að einhverjir ann - markar hafi verið á rannsókn eða meðferð Umhverfisstofnunar á málinu byggir stefndi á því að þeir annmarkar hafi í öllu falli ekki verið slíkir að þeir geti leitt til ógildingar á afgreiðslu stofnunarinnar frá 9. apríl 2024, enda sé ljóst að þeir hafi ekki haft áhrif á efni hennar. Í því sambandi verði ekki litið framhjá því að umrædd virkjunaráform hafi verið til skoðunar í áratugi og sé Hvammsvirkjun án efa ein mest r annsakaða framkvæmd hér á landi, sbr. fyrirliggjandi umhverfismat s skýrslur og aðkom u fjölmargra opinberra stofnana í lögbundnu mats - og leyfisferli. Ákvörðun Fiskistofu sé ekki haldin ógildingarannmörkum 228. Stefndi Landsvirkjun hafnar öllum málsástæðum stef nenda um að Fiskistofa hafi ekki gætt að réttum efnisreglum eða rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við töku ákvörðunar sinnar 14. júlí 2022 um veitingu leyfis til byggingar mannvirkja í tengslum við Hvammsvirkjun. Byggir stefndi á því að á kvörðun Fiskistofu hafi verið tekin í samræmi við lög að öllu leyti og sé því ekki ógildanleg. 229. Fjölmörg gögn um fyrirhugaðar framkvæmdir við Hvammsvirkjun hafi legið fyrir hjá Fiski stofu við töku ákvörðunar hennar, þar á meðal umsagnir Hafrannsóknastofnun ar og Veiðifélags Þjórsár. Eftir að hafa lagt mat á þau gögn hafi Fiskistofa heimilað byggingu mannvirkja í tengslum við fyrirhugaða virkjun með nánar tilgreindum skilyrðum, m.a. um vöktun á virkni fiskvegar, virkni seiðafleytu, seiðabúskap og á áhrifum fr amkvæmdanna á botndýrasamfélög Þjórsár. Þá hafi Fiskistofa m.a. sett það skilyrði fyrir leyfisveitingunni að stefndi Landsvirkjun gerði áætlun sem geri það mögulegt að grípa til neyðaraðgerða ef mótvægisaðgerðir virka ekki eins og til hafi verið ætlast og 68 skuli í henni skilgreint við hvaða aðstæður hún yrði virkjuð. Þá skuli áætlunin staðfest skriflega af Fiskistofu áður en framkvæmdir hefjast. 230. Leyfi Fiskistofu sé þannig skilyrt og sé m.a. háð því að stefndi Landsvirkjun leggi fram áætlun um vöktun á virkn i seiðafleytu, sem skýri hvaða aðferðum yrði beitt við notkun seiðafleytu og hvernig fyrirliggjandi upplýsingar geti komið að gagni til að varpa ljósi á virkni hennar. Upplýsingar úr vöktun yrðu nýttar til að bæta virkni seiða fleytu ef þörf krefur. Kynna skuli áætlunina um vöktun á virkni seiðafleytu fyrir Veiði félagi Þjórsár og skuli hún staðfest skriflega af Fiskistofu áður en framkvæmdir hefjist í farvegi Þjórsár. Með settum skilyrðum um eftirlit með virkni seiðafleytu og úrbótum á virkni hennar, ef þö rf kref ji , hafi Fiskistofa tekið fullnægjandi afstöðu til þess atriðis. Leyfi Fiskistofu verði því ekki ógilt á þeim grundvelli að stofnunin hafi ekki rannsakað virkni umræddrar mótvægisaðgerðar fyrir fram, eins og stefnendur byggi á. 231. Hvað varðar umhverfi sáhrif vegna botnfalls á seiði n og fæðu þeirra bendi stefndi á að leyfi Fiskistofu hafi aðeins snúið að heimild til mannvirkjagerðar en ekki að þáttum varðandi rekstur virkjunarinnar, svo sem rennslisstýringu. Hafi því ekki verið tilefni til þess að Fiskis tofa fjallaði sérstaklega um áhrif vegna botnfalls á seiði n og fæðu þeirra í leyfi sínu frá 14. júlí 2022 vegna byggingar Hvammsvirkjunar. 232. Loks skuli þess getið að með ákvörðun Fiskistofu hafi stefnda Landsvirkjun ekki verið heimilað að byggja fiskveg og h afi þvert á móti verið tekið fram í ákvörðuninni að ekki væru forsendur fyrir því að veita stefnda leyfi til að byggja fiskveg. Leyfi Fiskistofu sé þess vegna háð því skilyrði að leyfi fyrir byggingu fiskvegar yrði frágengið í samræmi við ákvæði laga nr. 6 1/2006 áður en framkvæmdir hefjist í farvegi Þjórsár. 233. Hvað sem framangreindu líði séu ekki slíkir annmarkar á ákvörðun Fiskistofu að hún geti talist ógildanleg að lögum. Einnig verði að líta til þess að stefnendur hafi látið nær tvö ár líða þar til krafist var ógildingar á ákvörðun Fiskistofu fyrir dómi og mæli réttmætar væntingar stefnda því gegn því að ákvörðunin verði ógilt. Sjónarmið um tómlæti hafi hér einnig áhrif. 234. Verði hins vegar af einhverjum ástæðum talið að þeir annmarkar hafi verið á mati Fiski - stofu, sem stefnendur tefli fram, byggir stefndi Landsvirkjun á því að úr þeim annmörk - um hafi verið bætt við málsmeðferð Umhverfisstofnunar. Öll þau sömu sjónarmið og stefnendur byggi á og lúti að ætluðum annmörkum á leyfi Fiskistofu hafi komið fram í ath ugasemdum stefnenda við meðferð framangreinds máls Umhverfisstofnunar þegar til 69 skoðunar hafi komið hvort veita ætti heimild til breytingar á vatnshlotinu Þjórsá 1. Umfjöllun Umhverfisstofnunar og þau gögn sem stofnunin hafi stuðst við bendi eindregið til þess að stofnunin hafi tekið tillit til þessara sjónarmiða við úrlausn sína. Þar af leiðandi megi fullyrða að málið hafi verið rannsakað með fullnægjandi hætti áður en framkvæmdir hófust . Ætlaður skortur á rannsókn Fiskistofu geti þar af leiðandi ekki leit t til ógildingar ákvörðunarinnar . Málsástæður stefnda Landsvirkjunar í framhaldssök Ákvörðun Orkustofnunar 235. Stefndi byggir kröfu sína um sýknu fyrst og fremst á því að ákvörðun Orkustofnunar um að veita virkjunarleyfi fyrir 95 MW Hvammsvirkjun hafi verið í samræmi við lög að öllu leyti. Engir annmarkar séu á ákvörðuninni, hvorki að formi né efni til, og byggi hú n að öllu leyti á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum. 236. Ljóst sé að Orkustofnun hafi rannsakað málið til hlítar og kannað öll fyrirliggjandi gögn, sem hafi fylgt umsókn stefnda, áður en virkjunarleyfi vegna Hvammsvirkjunar hafi verið gefið út. Að baki ákv örðun um veitingu virkjunarleyfisins liggi ítarleg rannsókn fjöl - margra sérhæfða fagstofnana og annarra aðila á áhrifum framkvæmdarinnar á umhverfis - þætti í Þjórsá og fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum stefnda, sem Orkustofnun hafi kynnt sér vandlega og tekið a fstöðu til við afgreiðslu umsóknar stefnda um virkjunarleyfi. Þá hafi Orkustofnun lagt sjálfstætt mat á skilyrði fyrir veitingu virkjunarleyfis með hliðsjón af þeim gögnum sem liggja fyrir í málinu. Þannig hafi Orkustofnun tryggt að fullnægj - andi upplýsing ar lægju fyrir um áhrif virkjunarframkvæmdarinnar áður en virkjunar - leyfið hafi verið gefið út. Auk þess hafi öllum málsmeðferðarreglum verið fylgt við útgáfu virkjunarleyfisins. Ákvörðun Orkustofnunar sé því ekki ógildanleg. Rannsóknarreglu stjórnsýslurét tar hafi verið fylgt 237. Stefndi telur ljóst að Orkustofnun hafi fullnægt rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðri rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar við meðferð málsins. Eins og megi glögglega sjá af fylgibréfi með virkju narleyfinu hafi Orkustofnun framkvæmt ítarlegt mat á öllum þeim atriðum sem meta þurfi við meðferð umsóknar um virkjunarleyfi og gengið úr skugga um að málið væri upplýst á fullnægjandi hátt áður en ákvörðun var tekin um útgáfu leyfisins. 70 238. Af fylgibréfi með virkjunarleyfinu megi sjá að Orkustofnun hafi lagt ítarlegt mat á það hvort leyfisveitingin hafi verið í samræmi við 3. mgr. 28. gr. laga nr. 36/2011. Í því sam - bandi hafi Orkustofnun tekið mið af þeim leiðbeiningum sem lesa megi út úr úrskurði úrskurðarn efndar umhverfis - og auðlindamála í máli nr. 3/2023, þar sem fyrra virkjunar - leyfi vegna Hvammsvirkjunar hafi verið fellt úr gildi. Í úrskurðinum segi að eðlilegt hefði verið af Orkustofnun við undirbúning virkjunarleyfisins að leita formlegra leiðbeininga hjá Umhverfisstofnun um málsmeðferð sem hefði getað markað undirbúningi leyfis - veitingarinnar skýrari ramma. Í ljósi þeirrar afstöðu nefndarinnar hafi Orkustofnun skrifað Umhverfisstofnun bréf þann 20. júní 2023 þar sem leitað hafi verið eftir slíkum leið beiningum um málsmeðferð umsóknar stefnda um virkjunarleyfi m.t.t. ákvæða laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. 239. Í fylgibréfi Orkustofnunar með virkjunarleyfinu sé farið yfir flokkun vatnshlotsins Þjórsá r 1 og atriði tengd ákvæði 18. gr. laga nr. 36/2011. R akið sé að Þjórsá 1 flokkist sem vatnshlot í góðu ástandi vegna fráviks vatnsformfræðilegra gæðaþátta frá náttúru - legum aðstæðum, líkt og greini í mati Hafrannsóknastofnunar og Veðurstofu Íslands á vistfræðilegu ástandi vatnshlotsins. Þá sé farið yfir niðu rstöður mats Hafrannsókna - stofnunar og Veðurstofu Íslands á áhrifum Hvammsvirkjunar á gæðaþætti í Þjórsá og því lýst að samkvæmt mati Umhverfisstofnunar muni umhverfismarkmið vatnshlotsins ekki nást vegna rennslisskerðinga á áhrifasvæði B og breytinga á st raumvatni í stöðuvatn (lón) á áhrifasvæði C. Ljóst sé af fylgibréfi með virkjunarleyfinu að Orkustofnun hafi tryggt að áhrif framkvæmdanna á ástand umrædds vatnshlots væru nægjanlega upplýst áður en virkjunarleyfi hafi verið gefið út, sbr. 10. gr. stjórnsý slulaga nr. 37/1993. Að teknu tilliti til fyrirliggjandi upplýsinga og gagna, leyfis Fiskistofu til mannvirkjagerðar vegna Hvammsvirkjunar og heimildar Umhverfisstofnunar til breytinga á vatnshlotinu Þjórsá 1 með vísan til 18. gr. laga nr. 36/2011 hafi Ork ustofnun metið það svo að veiting virkjunarleyfis væri í samræmi við ákvæði 28. gr. laga nr. 36/2011. 240. Sú staðhæfing sem fram hafi komið í fylgibréfi Orkustofnunar, að vænta mætti þess að stór hluti vatnshlotsins Þjórsá r 1 yrði áfram í góðu vistfræðilegu ás tandi, með þeim fyrir - vara að mótvægisaðgerðir skili tilætluðum árangri, byggi á ítarlegri og heildstæðri rann - sókn Hafrannsóknastofnunar og Veðurstofu Íslands á vistfræðilegu ástandi Þjórsár 1 og á áhrifum Hvammsvirkjunar á ástand vatnshlotsins. Umhverfis stofnun hafi metið það svo að umrætt mat á ástandi vatnshlotsins og á áhrifum framkvæmdarinnar á vatnshlotið væri unnið í fullu samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 535/2011 um flokkun vatnshlota, 71 eiginleika þeirra, álagsgreiningu og vöktun. Stefnendur hafi ekki lagt fram nein gögn sem geti hnekkt hinu ítarlega mati sérfróðra fagstofnana, en Hafrannsóknastofnun sé stærsta rannsóknastofnun landsins á sviði haf - og vatnarannsókna. Stefndi telji því ljóst að heild - stætt mat á áhrifum Hvammsvirkjunar á vatnshloti ð Þjórsá 1 hafi legið fyrir við útgáfu virkjunarleyfis. Þá sé ljóst af áðurgreindu fylgibréfi að Orkustofnun hafi kannað gaum - gæfilega fyrirliggjandi mat umræddra fagstofnana á áhrifum Hvammsvirkjunar á vatns - hlotið Þjórsá 1 við afgreiðslu umsóknar um virk junarleyfið til þess að ganga úr skugga um að framkvæmdin samræmdist 28. gr. laga nr. 36/2011. Því s é enginn annmarki á ákvörðun Orkustofnunar að þessu leyti. Því til viðbótar hafi Orkustofnun lagt sérstakt mat á hugsanleg áhrif virkjunarframkvæmdanna á gr unnvatn og kom i st að þeirri niður - stöðu út frá gögnum málsins að kalt grunnvatn og jarðhitavatn grunnvatnshlotsins Tungn a árhraun myndi haldast í góðu ástandi þrátt fyrir framkvæmdirnar. 241. Ekki sé unnt að fallast á það með stefnendum að málsmeðferð Orkustofn unar hafi ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar. Af fylgibréfi með virkjunar - leyfinu verði ráðið að Orkustofnun hafi gætt að því að ákvörðun um veitingu virkjunar - leyfis vegna Hvammsvirkjunar væri tekin á grundvelli fullnægjandi upplýs inga um fram - kvæmdina og að framkvæmdin væri í samræmi við ákvæði laga nr. 36/2011. Við af - greiðslu sína á umsókn stefnda hafi Orkustofnun tekið eðli máls samkvæmt mið af rök - studdum niðurstöðum þeirra sérhæfðu fagstofnana sem hefðu rannsakað áhrif Hvamms - virkjunar á ástand vatnshlotsins Þjórsá r 1 fyrr í ferlinu, þá sérstaklega Umhverfis - stofnunar. Hafi ákvörðun Umhverfisstofnunar um veitingu heimildar til breytingar á vatnshlotinu Þjórsá 1 vegna Hvammsvirkjunar verið lögð til grundvallar af hálfu Orku - stof nunar, enda stofnunin talið enga annmarka vera á því mati. Hafa beri í huga að niður - stöður bæði Orkustofnunar og Umhverfisstofnunar byggi á ítarlegum rannsóknum ýmissa aðila á áhrifum Hvammsvirkjunar á umrætt vatnshlot, svo og á fjölmörgum upplýsingum og gögnum, bæði frá stefnda og frá öðrum óháðum aðilum. 242. Líkt og ítarlega sé rakið af hálfu stefnda í frumsök byggi hann á því í málinu að máls - meðferð Umhverfisstofnunar hafi verið í samræmi við lög að öllu leyti, stofnunin hafi rannsakað málið með viðhlítand i hætti og beitt réttri skýringu á 18. gr. laga nr. 36/2011. Engir þeir annmarkar séu á málsmeðferð eða ákv arðana töku Umhverfis stofnunar sem geti valdið ógildingu heimildar hennar frá 9. apríl 2024 til breytingar á vatnshlotinu Þjórsá 1 samkvæmt 18. gr. l aga nr. 36/2011. 72 243. Í heimild Umhverfisstofnunar til breytingar á vatnshlotinu Þjórsá 1 sé að finna ítarlegan rökstuðning fyrir því að umrædd virkjunarframkvæmd falli undir 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011. Þá hafi Umhverfisstofnun rannsakað ítarlega hvort s kilyrðin í 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 væru uppfyllt og haft þar hliðsjón af þeim fjölmörgu gögnum um virkjunarframkvæmdirnar sem stofnunin hafi haft undir höndum, m.a. gögnum um fyrir - hugaðar mótvægisaðgerðir stefnda og áætlun stefnda um vöktun á líf ríki í Þjórsá, mati sérfræðinga Hafrannsóknastofnunar og Veðurstofu Íslands á áhrifum virkjunarinnar á vistfræðilegt ástand Þjórsár samkvæmt viðmiðum ákvæða laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, greinargerð EFLU um b - og c - liði 2. mgr. 18. gr. laganna, lei ðbeiningum Evrópusambandsins um 7. mgr. 4. gr. vatnatilskipunar ESB, raforkuspám Orkustofnunar og Landsnets, svari Orkustofnunar við beiðni Umhverfisstofnunar um upplýsingar varð - andi raforkuþörf, svörum og upplýsingum frá stefnda og fagstofnunum um tiltek in atriði sem höfðu komið fram í umsögnum frá hagsmunafélögum og einstaklingum, þingsályktun um 3. áfanga rammaáætlunar, afstöðu Hafrannsóknastofnunar til mótvægisaðgerða sem stefndi komi til með að grípa til vegna framkvæmdarinnar, leyfi Fiskistofu frá 14 . júlí 2022 vegna framkvæmda í Þjórsá, svo og öðrum gögnum og upplýsing um sem stefndi hafði lagt fram við meðferð málsins. 244. Við mat Umhverfisstofnunar á því hvort skilyrði b - liðar 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 væru uppfyllt hafi Umhverfisstofnun litið an nars vegar til tilgangs Hvammsvirkjunar og hins vegar til þeirra hagsmuna sem fel i st í því að umhverfismarkmið vatnaáætlunar náist og kom i st að þeirri niðurstöðu, á grundvelli vandaðs hagsmunamats, að tilgangur fram - kvæmdarinnar vægi þyngra en ávinningur a f því að umhverfismarkmið náist fyrir vatns - hlotið Þjórsá 1. Þá hafi Umhverfisstofnun talið að þegar litið væri til framleiðslugetu Hvammsvirkjunar, þess að virkjunin framleiði stöðuga raforku, staðsetning ar hennar í samhengi við flutningskerfi raforku og hagkvæmni að öðru leyti samanborið við aðra valkosti yrði ekki séð að aðrir kostir næðu, við þær aðstæður sem nú séu fyrir hendi, tilgangi framkvæmdarinnar með góðu móti. Hafi Umhverfisstofnun því komist að þeirri niðurstöðu að virkjunarframkvæmdin uppfyll ti skilyrði c - liðar 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011. Við mat á því skilyrði hafi Umhverfisstofnun m.a. leitað eftir upplýsingum frá Orkustofnun um nýjar leiðir til raforkuframleiðslu. Engir annmarkar hafi verið á rannsókn eða mati Umhverfisstofnunar að þv í er þessi skilyrði varði. 245. Umhverfisstofnun hafi lagt mat á öll þau gögn sem lögð voru fram við meðferð málsins af hálfu stefnda, ýmissa fagstofnana, þ.m.t. Orkustofnunar og Hafrannsókna stofnunar, 73 og umsagnaraðila, og hafi framkvæmt ítarlegt mat á því hvo rt skilyrði 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 væru uppfyllt áður en hún hafi veitt heimild til undanþágu frá umhverfismarkmiðum á grundvelli umrædds ákvæðis. Heimild Umhverfisstofnunar sé byggð á sérfræðilegu hagsmunamati sem heyri undir þá stofnun að framk væma samkvæmt 18. gr. laga nr. 36/2011 og sæti matið því takmarkaðri endur skoðun dómstóla. Fyrir liggi að virkjunarframkvæmdirnar hafi verið rannsakaðar í þaula af hlutaðeigandi stjórnvöldum og telur stefndi útilokað að halda því fram að rannsóknar regla 10. gr. stjórnsýslulaga hafi verið brotin við meðferð málsins. 246. Samkvæmt þessu hafi Umhverfisstofnun lagt sjálfstætt mat á það hvort skilyrði 2. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 væru uppfyllt í tilviki Hvammsvirkjunar við veitingu heimildar sinnar til breyting ar á vatnshlotinu Þjórsá 1 9. apríl 2024 og megi í því sambandi einfald - lega vísa til þess rökstuðnings sem fram komi í þeirri heimild. Orkustofnun hafi metið það svo að engir annmarkar væru á afstöðu og niðurstöðum Umhverfisstofnunar um veitingu heimildar samkvæmt 18. gr. laga nr. 36/2011 og lagt því til grundvallar að heimil d væri fyrir hendi til breytingar á vatnshlotinu Þjórsá 1 vegna Hvammsvirkjunar, sem hefði í för með sér að ekki væri hægt að ná fram bindandi umhverfismarkmiðum. Hafi Orkustofnun tekið í þeim efnum undir þann rökstuðning sem fram komi í heimild Umhverfiss tofnunar. Stefndi byggir á því að það leiði skýrlega af ákvæði 18. gr. laga nr. 36/2011 að það sé Umhverfisstofnun sem veiti undanþágur frá umhverfismarkmiðum samkvæmt vatnaáætlun. 247. Umhverfisstofnun sé sérhæft stjórnvald á sviði vatnamála og ann i st stjórnsý slu á sviði vatnsverndar í samræmi við fyrirmæli laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, sbr. 7. gr. laganna. Þrátt fyrir að Orkustofnun taki rökstudda afstöðu til þess hvort virkjunarfram - kvæmd samræmist ákvæðum laganna við undirbúning að veitingu virkjunar leyfis muni stofnunin eðli máls samkvæmt taka mið af ítarlegu mati Umhverfisstofnunar og annarra sérhæfðra stjórnvalda á því hvort uppfyllt séu skilyrði 18. gr. laga nr. 36/2011 fyrir breytingu á vatnshloti sem leiði til þess að ekki sé hægt að ná umhverfi smarkmiðum samkvæmt 11. gr. laga nr. 36/2011. Við ákvarðanatöku sína hafi Orkustofnun tekið til skoðunar öll fyrirliggjandi gögn og upplýsingar frá stefnda, fagstofnunum og öðrum aðilum, leyfi Fiskistofu vegna Hvammsvirkjunar og heimild Umhverfisstofnunar. Með hliðsjón af þeim gögnum hafi stofnunin komist að þeirri niðurstöðu að veiting virkjunar - leyfis vegna Hvammsvirkjunar væri í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem 74 fram komi í vatnaáætlun, sbr. 3. mgr. 28. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamál a, svo og ákvæði þeirra laga að öðru leyti. 248. Af fylgibréfi með virkjunarleyfi Orkustofnunar sé ljóst að Orkustofnun hafi farið ítarlega yfir 18. gr. laga nr. 36/2011, vistfræðilegt ástand vatnshlotsins Þjórsá r 1 og mat á áhrifum Hvammsvirkjunar á ástand vat nshlotsins, út frá gögnum þar um. Þá hafi Orkustofnun farið vandlega yfir heimild Umhverfisstofnunar til breytinga á umræddu vatnshloti sam - kvæmt 18. gr. laga nr. 36/2011 og lagt niðurstöðu stofnunarinnar til grundvallar um veitingu þeirrar heimildar. Auk þess hafi Orkustofnun lagt mat á fyrirhugaðar mótvægis - aðgerðir stefnda vegna áhrifa virkjunarinnar á lífríki í Þjórsá og sett skilyrði í 9. gr. virkjunarleyfisins til að tryggja lágmarksrennsli um farveg Þjórsár í því skyni að viðhalda vatnalífi og tryggj a aðgang göngufiska að og um fyrirhugaðan laxastiga. Í fylgibréfi Orkustofnunar með virkjunarleyfinu sé að finna ítarlega umfjöllun um framangreind atriði. Þannig hafi Orkustofnun gengið úr skugga um að fullnægjandi upplýsingar um áhrif Hvammsvirkjunar á v atnshlotið Þjórsá 1 lægju fyrir áður en virkjunarleyfi fyrir framkvæmdunum hafi verið gefið út. Þyki því ljóst að málið hafi verið rannsakað á fullnægjandi hátt af hálfu hlutaðeigandi stjórnvalda. 249. Þá sé auk þess augljóst af fylgibréfi Orkustofnunar með vir kjunarleyfinu að stofnunin hafi litið svo á að framkvæmdirnar féllu undir 1. mgr. 18. gr. laga um stjórn vatnamála, þar sem ákvæðið nái m.a. til breytinga á vatnshloti vegna nýrra vatnsaflsvirkjana. Vísar stefndi í þessu sambandi til ítarlegra röksemda og málsástæðna hans varðandi frumsök. Ljóst sé að Orkustofnun hafi ekki verið skylt að útskýra sérstaklega hvers vegna framkvæmdirnar falli undir 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011. 250. Í vatnaáætlun 2022 2027 komi fram að öll vatnshlot á Íslandi skuli vera í a.m.k . góðu ástandi nema Umhverfisstofnun hafi heimilað undanþágu frá umhverfismarkmiðum á grundvelli 18. gr. laga nr. 36/2011. Umhverfisstofnun hafi heimilað slíka undanþágu í tilviki Hvammsvirkjunar 9. apríl 2024. Með vísan til framlagðra upplýsinga og gagna sem stefndi hafi lagt fram við meðferð málsins, leyfis Fiskistofu frá 14. júlí 2022 til framkvæmda vegna Hvammsvirkjunar og að teknu tilliti til þeirra ákvæða sem Orku - stofnun setti í 9. gr. virkjunarleyfisins um stjórnun vatnsauðlindarinnar hafi það verið niðurstaða Orkustofnunar að veiting virkjunarleyfis vegna Hvammsvirkjunar væri í sam - ræmi við gildandi vatnaáætlun og ákvæði 28. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. 75 251. Af fyrirliggjandi gögnum, einkum fylgibréfi Orkustofnunar með virkjunarleyfinu, ver ði að telja ljóst að Orkustofnun hafi séð til þess að málið væri nægjanlega upplýst áður en ákvörðun hafi verið tekin um útgáfu virkjunarleyfis vegna Hvammsvirkjunar og gætt að því að öll skilyrði laga og reglna, sem hafi gilt um útgáfu leyfisins, væru upp fyllt. Ekki v erði fallist á að rannsókn Orkustofnunar við útgáfu virkjunarleyfis vegna Hvamms - virkjunar hafi verið áfátt, eins og stefnendur haldi fram. 252. Af fylgibréfinu sem fylgdi ákvörðun Orkustofnunar um veitingu virkjunarleyfis þyki auk þess augljóst a ð Orkustofnun hafi rökstutt ákvörðun sína á fullnægjandi hátt og greint skýrlega frá þeim meginsjónarmiðum sem hafi verið ráðandi við matið, sbr. 22. gr. stjórn - sýslulaga nr. 37/1993, en þar fyrir utan geti brot á umræddu ákvæði um efni rökstuðnings ekki l eitt til ógildingar á ákvörðun Orkustofnunar. 253. Hafa beri í huga að veiting virkjunarleyfis sé matskennd stjórnvaldsákvörðun og verði Orkustofnun að njóta víðtæks svigrúms við mat sitt á því hvort skilyrði fyrir veitingu slíks leyfis séu uppfyllt. Almennt sé ekki á færi dómstóla að hnekkja sérfræðilegu mati sem löggjafinn hafi falið sérhæfðum stjórnvöldum að framkvæma, nema það mat fari í bága við form - eða efnisreglur stjórnsýsluréttarins eða byggist á bersýnilega ómálefna - legum sjónarmiðum. Stefnendur hafi ekki sýnt fram á að umrætt virkjunarleyfi sé haldið slíkum annmörkum. 254. Að öllu framangreindu virtu sé ljóst að ekki hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð Orkustofnunar á umsókn stefnda um umrætt virkjunarleyf i. Fyrirhugaður laxastigi sé fullnægjandi mótvægisaðgerð 255. Stefndi hafnar því sjónarmiði stefnenda að Orkustofnun hafi borið að fjalla um það í ákvörðun sinni um veitingu virkjunarleyfis vegna Hvammsvirkjunar hvort laxastigi, þ.e. fiskvegur, sem ráðgert sé að verði byggður í stíflumannvirkinu, muni virka með til - skildum hætti þegar virkjunarframkvæmdir hefjast. 256. Gert sé ráð fyrir því í virkjunarleyfi Orkustofnunar að fiskvegur (laxastigi) verði byggður í stíflumannvirkinu á mótum áhrifasvæða B og C til að tr yggja að göngufiskur komist upp fyrir stíflu og að fisk i gengd verði þar með viðhaldið. Sú mótvægisaðgerð að byggja fiskveg framhjá stíflumannvirki hafi verið lögð til í sérfræðiskýrslu Veiðimálastofnunar frá 2002 um lífríki Þjórsár. Ekki sé unnt að fallast á það með stefnendum að alls óvíst sé 76 hvort lax muni komast upp að og upp fyrir umræddan laxastiga. Umrædd mótvægis - aðgerð hafi hlotið samþykki sérhæfðra fagstofnana fyrr í ferlinu og hafi Umhverfis - stofnun fallist á mótvægisaðgerðina í heimild sinni frá 9. apríl 2024 til breytingar á vatnshlotinu Þjórsá 1. Þá hafi Hafrannsóknastofnun einnig fallist á hugmyndir stefnda um byggingu laxastiga sem mótvægisaðgerð og hafi ekki vísað til þess að óvíst sé að laxastiginn muni virka með fullnægjandi hætti. Þvert á móti hafi Hafrannsóknastofnun tekið fram að með fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum muni áhrif Hvammsvirkjunar á lífríki í Þjórsá minnka verulega. Fullyrðingar stefnenda um þetta atriði séu ekki studdar neinum gögnum eða haldbærum rökum. 257. Eins og fram komi í svar i stefnda við beiðni Umhverfisstofnunar frá 4. apríl 2023 hafi bestu fáanlegu lausnir verið notaðar við hönnun á fiskvegi. Hönnunarforsendur hafi verið valdar í samráði við Veiðimálastofnun (nú Hafrannsóknastofnun). Fiskvegurinn sé hannaður m.t.t. straumla gs. Halli fiskvegarins sé lítill þannig að göngufiskur sem sé 30 c m langur komist auðveldlega um hann. Mikil reynsla sé af fiskvegagerð á Íslandi og um 90 fiskvegir séu í virkni á landinu. Einn þeirra sé þegar í Þjórsá í fossinum Búða, byggðum árið 1991, e n sá fiskvegur hafi gert laxi fært að nýta búsvæði ofan við fossinn. Fyrir liggi mikil þekking á göngum laxfiska upp og niður vatnasvæðið sem hafi nýst og komi til með að nýtast stefnda til að hanna og stýra mótvægisaðgerðum og mann virkjum. Standi þannig engin rök til þess að líta svo á að fyrirhugaður laxastigi í stíflumannvirki Hvammsvirkjunar muni ekki virka eins og til sé ætlast. 258. Í minnisblaði Hafrannsóknastofnunar frá 29. ágúst 2023 um mótvægisaðgerðir í Þjórsá vegna Hvammsvirkjunar og leiðréttu minni sblaði frá 16. október 2023 sé að finna yfirlit yfir og umfjöllun um þær mótvægisaðgerðir sem fyrirhugaðar séu vegna Hvamms - virkjunar, þ.m.t. gerð fiskvegar og seiðafleytu í stíflumannvirkinu til að koma göngufiski upp fyrir stíflu og gönguseiðum niður fyr ir stíflu og til að viðhalda þar með fisk i gengd í ánni. Í minnisblaðinu komi fram að samkvæmt leiðbeiningum ESB sé almenn virkni mótvægisaðgerð virki alltaf eða oftast. Þá segi um svæði D, þ.e. fráveituskurð frá virkjuninni, að mótvægisaðgerðir á því svæði feli í sér að fiski verði gert auðveldara að finna og fara rétta leið upp að fiskvegi, þ.e. ekki um skurðinn, með sérstökum aðgerðum sem feli í sér gerð botnlanga eða hyls neðst í farveginum á svæði B, sem leiði fisk frá enda frárennslisskurðar upp farveg árinnar. Þannig sé gert ráð fyrir að greitt verði fyrir aðgengi að laxastiga og ráðist í aðgerðir til að hindra uppgöngu í frárennslisskurð. 77 259. Þá segi í minnisblaði Hafrannsóknasto fnunar um fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir á svæði E að ef í ljós komi að fiskvegur virki ekki sem skyldi verði farið í endurbætur á honum og gripið til sértækra aðgerða á meðan fundin sé lausn á því. Stefndi vísi einnig til þess að samkvæmt leyfi Fiskistofu vegna byggingar Hvammsvirkjunar skuli gera áætlun um aðgerðir ef mótvægisaðgerðir virka ekki eins og til sé ætlast. Slíkar aðgerðir geti m.a. falið í sér að fanga hrygningarlax í fiskvegi við Búða og flytja upp fyrir Hagalón. Í leyfi Fiskistofu sé gert ráð fyrir að áætlunin verði gerð í samráði við Veiðifélag Þjórsár og unnin í samræmi við gildandi lög nr. 58/2006 um fiskrækt. Með þessum hætti verði virkni fiskvegarins tryggð á framkvæmdatíma. 260. Þá hafi Orkustofnun sérstaklega fjallað um fyrirhugaðar mótvægi saðgerðir stefnda vegna áhrifa Hvammsvirkjunar á lífríki í Þjórsá, þ.m.t. á göngufiska, við afgreiðslu umsóknar stefnda um veitingu virkjunarleyfis. Hafi Orkustofnun tekið fram að mikilvægt væri að tryggja vatnsrennsli um þann hluta farvegar Þjórsár þar se m skerts rennslis kunni að - virkjunarleyfisins að stefnda beri að tryggja a.m.k. 10 m 3 /s rennsli í farvegi Þjórsár frá stíflu að enda frárennslisskurðar. Þá hafi stofnunin sett það skilyrði í 3. mgr. 9. gr. leyfisins að stefnda beri að lágmarka snöggar rennslisbreytingar í farvegi neðan stíflunnar vegna öryggissjónarmiða og til verndar lífrík i í farvegi. Orkustofnun hafi því lagt sjálfstætt mat á fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir og áhrif þeirra. 261. Stefndi bendi á að atriði sem varða mótvægisaðgerðir vegna áhrifa Hvammsvirkjunar á fisk og lífríki í Þjórsá hafi einnig verið grunnur að ákvörðunum Fisk istofu frá 14. júlí 2022 vegna leyfis til framkvæmda í Þjórsá á grundvelli 33. gr. lax - og silungsveiðilaga sem og heimild Umhverfisstofnunar frá 9. apríl 2024 til breytinga á vatnshlotinu Þjórsá 1 á grundvelli 18. gr. laga nr. 36/2011. Í umsögn Hafrannsók nastofnunar til Fiskistofu komi auk þess fram að með fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum muni áhrif Hvamms - virkjunar á göngufiska, og þá einkum lax, minnka mikið, en einnig sé tekið fram að fylgjast þurfi með virkni mótvægisaðgerða. Það sé fyrst og fremst í hönd um Fiskistofu að meta þau áhrif sem framkvæmd í veiðivatni geti haft á fiskigengd, afkomu fiskstofna, aðstæður til veiði eða lífríki vatns að öðru leyti við veitingu leyfis til framkvæmda samkvæmt 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax - og silungsveiði. 78 262. Leyfi Fis kistofu frá 14. júlí 2022 vegna byggingar Hvammsvirkjunar hafi verið háð því skilyrði að leyfi vegna byggingar fiskvegar, í samræmi við 34. gr. lax - og silungsveiði - laga, yrði frágengið áður en framkvæmdir hæfust í farvegi Þjórsár. Bygging umrædds fiskvega r sé þannig forsenda fyrir því að Fiskistofa veiti leyfi til framkvæmdanna. Þá - stífluvirkjun sem tálmar fiskför í eða við veiðivatn á grundvelli annarra laga en lax - og - kvæmt 34. gr. lax - og silungsveiðilaga, sbr. 35. gr. laganna. Veiðiréttarhafar geti þannig ekki komið í veg fyrir að fiskvegur verði byggður ef stefnda sé heimilað a ð gera stíflumannvirki í Þjórsá vegna Hvammsvirkjunar á grundvelli annarra laga en lax - og silungsveiðilaga, enda sé skýrt kveðið á um það í 35. gr. laganna að leyfishafa sé skylt að kosta gerð og viðhald slíks fiskvegar í þeim tilvikum. Það sé auk þess ek ki skilyrði að leyfi Fiskistofu til mannvirkjagerðar liggi fyrir áður en virkjunarleyfi verði gefið út. Gæti það því ekki valdið ógildingu virkjunarleyfisins þótt Fiskistofa ætti eftir að taka endan - lega afstöðu til atriða eins og byggingar fiskvegar. Í vi rkjunarleyfi Orkustofnunar sé þannig t.d. sett það skilyrði að áður en framkvæmdir hefjist skuli önnur leyfi sem lög kveði á um liggja fyrir, þ.m.t. leyfi Fiskistofu til byggingar fiskvegar. Það sé hins vegar ekki hlutverk Orkustofnunar að kanna hvort veit a skuli stefnda heimild til gerðar slíks fiskvegar eða hver verði líkleg virkni þess fiskvegar sem stefndi hafi gert ráð fyrir að verði byggður. 263. Samkvæmt þessu hafi engin skylda hvílt á Orkustofnun til að rannsaka sérstaklega hvort eða hvernig göngufiskur geti komist upp að og upp fyrir þann laxastiga sem stefndi fyrir - hugi að byggja í stíflumannvirki Hvammsvirkjunar. Auk þess sé ekki mögulegt að kanna virkni fyrirhugaðra mótvægisaðgerða áður en virkjunarframkvæmdir hefjast. Hins vegar hafi verið sett skil yrði um vöktun í leyfi Fiskistofu og virkjunarleyfi Orkustofnunar til að tryggja að unnt verði að bregðast við með viðhlítandi aðgerðum ef mótvægisaðgerðir virk i ekki eins og til sé ætlast. Komi þannig í ljós eftir upphaf virkjunarframkvæmda að lax komist ekki upp að laxastiganum, eins og stefnendur telji að hætta sé á, sé hægt að fara í endurbætur á laxastiganum og grípa til sértækra aðgerða. Slíkar aðgerðir geti m.a. falið í sér að fanga hrygningarlax í fiskvegi við Búða og flytja upp fyrir Hagalón, eins og segi í svörum Hafrannsóknastofnunar við athugasemdum Umhverfisstofnunar um fyrir - hugaðar mótvægisaðgerðir. 79 264. Fiskistofa hafi sett það skilyrði í leyfi sitt frá 14. júlí 2022 að vöktun á virkni fiskvegar yrði viðhöfð í a.m.k. 10 ár frá því að Hvammsvirkjun yrði tekin í notkun og að stefndi leg ð i fram áætlun um vöktun á virkni fiskvegarins sem skýri hvaða aðferðum yrði beitt í þessu sambandi og varpi ljósi á virkni fiskvegarins. Skuli sú áætlun kynnt Veiðifélagi Þjórsár og stað fest skriflega af Fiskistofu áður en framkvæmdir hefjast. Enn fremur sé sett það skilyrði í leyfi Fiskistofu að stefndi geri áætlun sem geri mögulegt að grípa til neyðaraðgerða ef mótvægisaðgerðir virka ekki sem skyldi og skuli sú áætlun einnig kynnt Veiði félagi Þjórsár og staðfest skriflega af Fiskistofu áður en framkvæmdir hefjast í farvegi Þjórsár. 265. Vegna hugsanlegrar óvissu um raunveruleg áhrif Hvammsvirkjunar á lífríki í Þjórsá og hvernig til takist með mótvægisaðgerðum hafi fagstofnanir þannig gert lan gtímavöktun að skilyrði fyrir virkjunarframkvæmdunum. Niðurstöður vöktunar geti m.a. leitt til þess að stefndi grípi til aðgerða til að tryggja aðgang göngufiska að laxastiga og upp hann eða leitt til þess að skilyrði virkjunarleyfis yrðu endurskoðuð. Þann ig hafi Orkustofnun sett skilyrði í 5. gr. virkjunarleyfisins um heimild til endurskoðunar leyfis ins ef forsendur fyrir skilyrðum þess breytast verulega, sbr. einnig 3. mgr. 6. gr. raforku laga nr. 65/2003. Sú heimild gefi Orkustofnun kost á að bregðast v ið með við eigandi hætti ef vöktun og gögn sýn i fram á að mótvægisaðgerðir virki ekki sem skyldi. 266. Ekki hafi verið útskýrt af hálfu stefnenda hvers vegna þau telji vöktun ekki eiga við um viðfangsefni laga um stjórn vatnamála og sé þeirri staðhæfingu stefne nda mótmælt sem haldlausri með öllu. Ljóst sé að mikilvægt sé að haft verði eftirlit á framkvæmdatíma með því hvort mótvægisaðgerðir þjóni tilgangi sínum svo að hægt sé að bregðast við ef þörf verður á breyttum aðgerðum. 267. Að öllu framangreindu virtu sé ekki unnt að fallast á það með stefnendum að ákvörðun Orkustofnunar um útgáfu virkjunarleyfisins hafi verið áfátt hvað þetta atriði varðar. Ákvörðun Orkustofnunar sé einnig í samræmi við lög að öðru leyti 268. Stefndi mótmælir einnig öðrum málsástæðum stefnenda sem röngum og haldlausum. Telur stefndi að ákvörðun Orkustofnunar um veitingu virkjunarleyfisins hafi verið í fullu samræmi við þau lög og þær reglur sem um hana gilda og að öllum skilyrðum fyrir veitingu virkjunarleyfis samkvæmt 4. og 5. gr. raforkulaga nr. 65/2003 og 5. gr. reglu - gerðar nr. 1040/2005 hafi verið fullnægt. 80 269. Hvað varðar þá málsástæðu stefnenda að Orkustofnun hafi ekki fjallað um forsendur flokkunar Hvammsvirkjunar í nýtingarflokk í rammaáætlun sé tekið undir það sjónarmið Orkustofnunar að stofnu nin sé ekki bær til þess að víkja frá ákvörðunum Alþingis um flokkun virkjunarkosta samkvæmt lögum nr. 48/2011. Orkustofnun fari með framkvæmd raforkulaga nr. 65/2003 og eftirlit á grundvelli þeirra. Samkvæmt 2. mgr. 24. gr. laganna skuli Orkustofnun m.a. hafa eftirlit með því að fyrirtæki sem starfi samkvæmt lögunum fullnægi þeim skilyrðum sem um starfsemina gilda. Ljóst sé að við afgreiðslu sína á umsókn um virkjunarleyfi sé Orkustofnun ekki bær til þess að endurskoða eða hnekkja ákvörðun Alþingis um að f lokka tiltekinn virkjunarkost í orkunýtingarflokk. Orku - stofnun beri þannig aðeins að ganga úr skugga um að sá virkjunarkostur sem sótt sé um leyfi fyrir sé í orkunýtingarflokki svo að veita megi leyfi til framkvæmdanna, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 48/201 1. Þannig sé engin lagaheimild fyrir því að Orkustofnun endurskoði ákvörðun Alþingis um að flokka Hvammsvirkjun í orkunýtingarflokk í rammaáætlun. 270. Enn fremur mótmælir stefndi sjónarmiðum stefnenda um að Orkustofnun hafi ekki getað veitt virkjunarleyfið án þess að meta fjárhagsleg áhrif stefnda af leigu á virkjunar - réttindum vegna Hvammsvirkjunar, ásamt umhverfiskostnaði samkvæmt 11. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Engin skylda hvíli á Orkustofnun samkvæmt raforkulögum til þess að leggja mat á fjárhags leg áhrif virkjunarframkvæmdar á framkvæmdaraðila. Þvert á móti sé aðeins mælt fyrir um það í 2. mgr. 5. gr. raforkulaga að í virkjunarleyfi megi setja skilyrði um tæknilega og fjárhagslega getu leyfishafa. Í 2. gr. umrædds virkjunar - leyfis vegna Hvammsvir kjunar sé í samræmi við þetta sett það skilyrði fyrir framkvæmd - unum að áður en þær hefjist skuli leyfishafi sýna fram á að hann geti aflað nægilegs fjármagns til að reisa virkjunina og nauðsynleg mannvirki og búnað henni tengdan. 271. Í fylgibréfi Orkustofnun ar með virkjunarleyfinu komi fram að Orkustofnun hafi almennt farið fram á að umsækjendur upplýsi um fjárhagslega getu ellegar vilyrði um fjármögnun virkjunar í samræmi við ákvæði 2. mgr. 5. gr. raforkulaga og 5. tölul ið 4. gr. reglugerðar um framkvæmd raf orkulaga. Í síðarnefnda ákvæðinu segi að umsókn um virkjunarleyfi skuli fylgja fjárhagsáætlun vegna viðkomandi framkvæmda. Að beiðni Orkustofnunar hafi stefndi sent stofnuninni því upplýsingar um lykilstærðir í rekstri hans til þess að sýna fram á fjármögn un framkvæmdanna, en framkvæmdir af þessari stærðargráðu séu að jafnaði fjármagnaðar af sjóðstreymi stefnda. Stefndi hafi þannig skilað til Orkustofnunar fullnægjandi gögnum um tæknilega og fjárhagslega getu sína ásamt hönnunargögnum 81 mannvirkja. Hafi Orkus tofnun talið að þessar upplýsingar væru fullnægjandi til að upp - fylla viðmið raforkulaga og reglugerðar nr. 1040/2005 um framkvæmd raforkulaga. Þar að auki hafi skilyrðið í 2. gr. virkjunarleyfisins tryggt að virkjunarframkvæmdir geti ekki hafist á grundve lli leyfisins nema fyrir liggi að stefndi geti aflað nægilegs fjármagns til að reisa virkjunina, nauðsynleg mannvirki og búnað. 272. Engin skylda hvíli á Orkustofnun lögum samkvæmt til að leggja mat á fjárhagslegar for - sendur framkvæmdar umfram það að meta fra mlagðar upplýsingar um fjárhagslega getu framkvæmdaraðila og fjármögnun framkvæmdarinnar. Enn síður sé Orkustofnun skylt að reikna út umhverfiskostnað sem framkvæmdaraðili kunni hugsanlega að verða fyrir samkvæmt 11. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. 273. H ér verði einnig að hafa í huga þá staðreynd að fjárhagsleg staða stefnda sé afar góð. Þyki enginn vafi leika á því að fjárhagsleg áhrif af leigu vatnsauðlindarinnar af meðstefnda íslenska ríkinu, svo og af umhverfiskostnaði, muni ekki verða honum ofviða. H agnaður af grunnrekstri stefnda á síðasta ári hafi numið 52 milljörðum króna og aukist um 19% frá fyrra metári, þ.e. árinu 2022. Af ársreikningi stefnda fyrir árið 2023 sé ljóst að staða hans sé slík að enginn vafi sé á því að hann geti staðið undir kostna ði vegna virkjunarframkvæmdanna. 274. Árið 2007 hafi stefndi gert samkomulag við meðstefnda sem hafi falið í sér tímabundna yfirtöku stefnda á nýtingarrétti allra vatnsréttinda í neðri hluta Þjórsár, neðan Búrfells - virkjunar, sem hafi verið í eigu ríkisins samk væmt afsali Títanfélagsins, dags. 16. janúar 1952, ásamt nýtingu lands og landsafnota. Í 3. mgr. 3. gr. samkomulagsins segi að gerður verði endanlegur samningur um þau vatns - og landsréttindi sem samkomulagið nái til. Einnig segi að við ákvörðun endurgjald s fyrir réttindin skuli taka mið af markaðsverði sambærilegra réttinda og/eða fyrirliggjandi fordæmum. Hafi aðilar því komið sér saman um þann grundvöll sem endurgjaldið eigi að miðast við. Þar sem aðilar hafi hins vegar ekki náð að komast að samkomulagi u m sanngjarnt endurgjald fyrir umrædd réttindi hafi verið ákveðið að skipa fimm manna gerðardóm til að skera úr um hvaða endurgjald stefnda beri að greiða fyrir þau, sbr. 3. mgr. 3. gr. samkomulagsins, en samkvæmt ákvæðinu verði niðurstaða gerðardóms bindan di fyrir báða aðila um endurgjald fyrir þau réttindi sem framseld séu með samkomulaginu. Málið hafi nú verið flutt fyrir gerðardómi og mun i niðurstaða liggja fyrir innan skamms. Þannig verði að líta svo á að stefndi hafi komist að samkomulagi við eigendur lands og orkulinda um endurgjald fyrir nýtingu vatns - og landsréttinda vegna Hvammsvirkjunar. Því skuli þó haldið til haga að stefndi 82 hafi ekki hafið framkvæmdir á grundvelli virkjunarleyfisins. Sé því engin stoð fyrir þeirri fullyrðingu stefnenda að skily rði 3. mgr. 4. gr. raforkulaga sé óuppfyllt. 275. Stefndi bendir einnig á að í bréfi fjármálaráðuneytisins frá 8. maí 2023 sé því lýst yfir að ráðuneytið telji stefnda rétthafa að þeim lands - og vatnsréttindum íslenska ríkisins sem nýtt verði í þágu Hvammsvirk junar á grundvelli samkomulags aðila frá 2007. Í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis - og auðlindamála í máli nr. 3/2023 hafi nefndin talið að með vísan til þessara viðhorfa beggja samningsaðila væri nægilega fram komið að fyrir hendi væri samkomulag um vat nsréttindi í skilningi 3. mgr. 4. gr. raforkulaga. Skilyrði 3. mgr. 4. gr. raforkulaga fyrir veitingu virkjunarleyfis sé því uppfyllt. 276. Auk þess sé ljóst að mati stefnda að veiting virkjunarleyfisins vegna Hvammsvirkjunar hafi verið í fullu samræmi við 8. 1 1. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013 og að Orku - stofnun hafi tekið fullt tillit til þeirra meginreglna við afgreiðslu á umsókn stefnda. Umræddar framkvæmdir hafi verið rannsakaðar afar ítarlega af hálfu fjölmargra sér - hæfðra aðila á síðustu árum og þyki enginn vafi leika á því að vísindalegur grundvöllur liggi að baki ákvarðanatöku Orkustofnunar, sbr. 7. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Þá hafi verið gert ráð fyrir margvíslegum mótvægisaðgerðum sem stefndi muni grípa til í því skyni að leitast við að koma í veg fyrir eða lágmarka hugsanleg skaðleg áhrif fram - kvæmdanna. Þannig sé ljóst að gripið verði til skilvirkra aðgerða til þess að koma í veg fyrir eða draga úr náttúruspjöllum í samræmi við varúðarreglu 9. gr. laga nr. 60/2013 og ver ði tekið mið af slíkum aðgerðum við útgáfu virkjunarleyfisins. Megi því telja ljóst að Orkustofnun hafi tryggt að framkvæmdir vegna Hvammsvirkjunar fari ekki gegn meginreglum laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. 277. Loks hafnar stefndi því sjónarmiði stefnenda að Orkustofnun ha fi ekki gætt að 61. og 62. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Í 3. mgr. 61. gr. laganna segi að skylt sé að afla framkvæmdaleyfis eða eftir atvikum byggingarleyfis, sbr. skipulagslög og lög um mann - virki, vegna framkvæmda sem hafi í för með sér röskun v istkerfa og jarðminja, og að áður en leyfi sé veitt skuli leyfisveitandi leita nánar tilgreindra umsagna. Líkt og fram hafi komið í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis - og auðlindamála í máli nr. 3/2023, þar sem fyrra virkjunarleyfi vegna Hvammsvirkjunar h afi verið ógilt, taki ákvæðið í 3. mgr. 61. gr. samkvæmt orðanna hljóðan einungis til þeirra leyfa sem greinir í ákvæðinu, og Orkustofnun því ekki verið skylt að taka afstöðu til þess hvort brýna nauðsyn bæri til að raska jarðminjum á svæðinu við undirbúni ng að útgáfu virkjunarleyfis. Þannig hafi ekki verið á valdsviði Orkustofnunar að meta hvort Hvammsvirkjun feli í sér röskun á 83 vistkerfum eða jarðminjum sem taldar væru upp í 1. og 2. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 og þá hvort brýna nauðsyn hafi borið til s líkrar röskunar. Þá hafi stefnendur engin rök fært fyrir því að við umræddar virkjunarframkvæmdir yrði ekki leitast við að viðhalda náttúrulegum bakkagróðri í samræmi við 62. gr. laga nr. 60/2013. Engin stoð sé fyrir fullyrðingu þeirra um að Orkustofnun ha fi ekki litið til þess ákvæðis við ákvörðun sína, en auk þess sé það bersýnilega ekki hlutverk Orkustofnunar að fjalla um vernd bakka - gróðurs eða setja skilyrði þar að lútandi í virkjunarleyfi. 278. Samkvæmt öllu framangreindu hafi stefnendum ekki tekist að sýn a fram á annmarka á málsmeðferð Orkustofnunar við veitingu virkjunarleyfisins, sem leitt geti til ógildingar leyfisins. Forsendur og niðurstöður Ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 9. apríl 2024 Beiting heimildar a - liðar 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála 279. Aðilar deila um hvort ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 9. apríl 2024 um að heimila breytingu á vatnshlotinu Þjórsá 1 vegna áforma um Hvammsvirkjun rúmist innan heimildar a - liðar 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála en óumdei lt er að ákvörðunin var reist á þeirri heimild . Í ákvæðinu kemur fram að Umhverfisstofnun geti heimilað breytingu á vatnshloti sem hefur í för með sér að ekki er hægt að ná fram umhverfismarkmiðum samkvæmt 11. gr. þegar um er að ræða breytingar, svo sem ve gna mengunar eða í tengslum við loftslagsbreytingar, á vatnsgæðum, vistfræðilegum, vatns - formfræðilegum eða efna - og eðlisefnafræðilegum eiginleikum yfirborðsvatnshlots eða á hæð grunnvatnshlots . Hugtakið vatnshlot er í 15. tölulið 3. gr. laganna skilgrein t sem 280. Ákvæði a - liðar 1. mgr. 18. gr. frumvarpsins tók breytingum í meðförum Alþingis á grundvelli tillögu umhverfisnefndar . Í upphaflegri gerð þess sagði í a - lið 1. mgr. 18. gr. að breyting á vatnshloti sem hefði í för með sér að ekki yrði hægt að ná fram umhverfis - markmiðum samkvæmt 11. gr. væri heimil þegar um væri að ræða leiða til breytinga á vatnsgæðum, vistfræðilegum, vatnsformfr æðilegum eða eðlisrænum 281. Í skýringum með 18. gr. í athugasemdum við frumvarp til laganna segir eftirfarandi: Í a - lið 1. mgr. er um að ræða nýjar framkvæmdir sem hafa umtalsverð áhrif á þróun og ge rð vatnshlotsins. Breytingin á við eðlisræna eiginleika vatnshlotsins sem þýðir breytingar á 84 vatnsformfræðilegum eiginleikum þess. Áhrifin geta orðið beint vegna breytinganna eða vegna breytinga á vatnsgæðum vegna breytinga vatnshlotsins. Sem dæmi má nefna breytingar vegna vatnsaflsvirkjana, flóðavarna, vegagerðar eða gerðar siglingavega. Einnig er um að ræða gerð aðrennslisskurða fyrir vatnsaflsvirkjanir og miðlunarlón sem geta haft áhrif á súrefni og hitastig vatnsins sem aftur hefur áhrif á vistfræðilegt ástand vatnshlotsins í miðlunarlóninu eða í ánni neðan virkjunar. Þetta vistfræðilega ástand getur verið frábrugðið ástandi í óbreyttu vatnshloti. Breytingar vegna vatnsaflsvirkjana eru þannig nefndar sem dæmi um breytingar á vatns - hloti sem heyrt geti u ndir ákvæðið. 282. Breytingar sem gerðar voru á tilvitnaðri grein frumvarpsins að tillögu umhverfisnefndar fólu samkvæmt framansögðu í sér að í stað þess að vísa til nýrra breytinga sem leiði til breytinga á vatnsgæðum o.s.frv. var vísað til breytinga, svo sem vegna mengunar eða í tengslum við loftslagsbreytingar , á vatnsgæðum o.s.frv. Í nefndaráliti umhverfisnefndar (þskj. 999 298. mál á 139. löggjafarþingi 2010 2011) segir um tillögu um þessa breytingu: Við umfjöllun nefndarinnar kom í ljós að hægt væri að misskilja a - lið 1. mgr. 18. gr. frumvarpsins þannig að um væri að ræða bein áhrif frá framkvæmdum. Nefndin áréttar að svo er ekki heldur er ætlunin að heimilt sé að breyta vatnshloti samkvæmt greininni þegar tilteknir eiginleikar þess hafa raskast, t.d. ve gna mengunar eða í tengslum við loftslagsbreytingar, og gerir því tillögu um skýrara orðalag í þá veru. 283. Að mati dómsins verður ráðið af þessum skýringum þing nefndarinnar að breytingar - tillagan hafi verið lögð fram gagngert í þeim tilgangi að taka af tvímæl i um að heimildin í umræddu lagaákvæði skyldi ekki taka til breytinga r á vatnshlot i vegna beinna áhrifa frá framkvæmdum , heldur til aðstæðna þar sem eiginleikar þess hafa raskast af öðrum ástæðum. Ástæður sem nefndar eru í dæmaskyni eru mengun og loftslags breytingar. Ekki er að finna frekari skýringar á því í lögskýringargögnum hver tilgangur breytingarinnar var . Ekki er heldur skýrt nánar í nefndarálitinu hvað átt sé við með framkvæmdum í þessu sambandi. Ekki leikur þó vafi á um að það að reisa virkjun tel jist framkvæmd í almennri merkingu þess orðs. Að virtum þessum rökstuðningi umhverfisnefndar fyrir breytingar - tillögu nni verður að telja að með samþykkt hennar hafi Alþingi hafnað því að breytingar vegna slíkra framkvæmda skyldu falla undir heimildina , sem þó var gert ráð fyrir í upphaflegri gerð frumvarpsins eins og fyrrgreindar skýringar með 18. gr. þess sýna . Vilji löggjafans um þetta atriði verður þannig skýrlega ráðinn af nefndarálitinu þótt hann birtist ekki í lagaákvæðinu sjálfu með eins skýrum hætti og æskilegt hefði verið. 85 284. Lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála voru sett til innleiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2000/60/EB frá 23. október 2000 um aðgerðaramma bandalagsins um stefnu í vatnamálum, sbr. 30. gr. laganna. Umrædd tilskipun, sem gjarnan er nefnd v atna - tilskipunin , var tekin upp í EES - samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES - nefndar - innar 28. september 2007 og sú ákvörðun var staðfest af Alþingi 6. desember sama ár með þingsályktun nr. 1/135. Stefndu byggja á því , m.a. með vísan ti l dómaframkvæmdar Evrópudómstólsins, að skýra beri tilskipunina á þann veg að ákvörðun um að heimila breytingu á vatnshloti vegna virkjunarframkvæmdar rúmi st innan tilsvarandi ákvæðis hennar. Í því sambandi vísa stefndu einnig til þess að samkvæmt 3. gr. l aga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið skuli skýra lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES - samninginn og þær reglur sem á honum byggja. 285. Í skýringum með 18. gr. í frumvarpinu sem varð að lögum nr. 36/2011 er um efni hennar vísað til 7. mgr. 4. gr. vatnatilskipunarinnar. Þar segir m.a. eftirfarandi í íslenskri þýðingu hennar sem fylgdi tillögu til þingsályktunar sem samþykkt var sem þingsályktun nr. 1/135 : Aðildarríkin teljast ekki brjóta í bága við þessa tilskipun ef: ástæ ðuna fyrir því ekki tókst að ná fram góðu ástandi vatns, góðu vistfræðilegu ástandi eða, þar sem við á, góðu vistmegni eða koma í veg fyrir að ástand yfirborðsvatnshlots eða grunnvatnshlots versnaði má rekja til nýorðinna breytinga á eðlisrænum eiginleikum yfirborðsvatnshlotsins eða breytinga á hæð grunnvatnshlota eða ástæðuna fyrir því að ekki tókst að koma í veg fyrir að ástand yfirborðsvatnshlots breyttist úr mjög góðu ástandi í gott ástand má rekja til nýrrar [svo] sjálfbærra umsvifa manna, [ ]. 286. Orðalag þessara ákvæða tilskipunarinnar er ekki skýrt um það hvort framkvæmdir á borð við nýjar vatnsaflsvirkjanir falli undir gildissvið þeirra. Það er sérstaklega fyrri efnis - greinin í tilvitnuðum texta sem kemur til skoðunar við túlkun a - liðar 1. mgr. 1 8. gr. laga nr. 36/2011 en um ný sjálfbær umsvif sem hafa í för með sér að ástand yfirborðsvatns breytist úr mjög góðu í gott er fjallað í b - lið sömu málsgreinar. Skilyrði þess stafliðar koma ekki til skoðunar við úrlausn málsins enda óumdeild að Umhverfis stofnun byggði hina umdeildu ákvörðun á a - lið og lagði því ekki mat á hvort skilyrði b - liðar væru uppfyllt . 287. Í leiðbeiningariti Evrópusambandsins nr. 20 , frá 200 9 , sem ber heitið Common implementation strategy for the water framework directive (2000/60/EC) og stafar frá vatnaforstjór um (e. Water D irectors ) sambandsins, kemur fram að á grundvelli 7. mgr. 86 4. gr. tilskipunarinnar sé heimilt að veita undanþágur vegna nýrra breytinga (e. New modifications ) og nýrra sjálfbærra umsvifa manna (e. New sustainable human development activities ). Sem dæmi um nýjar breytingar sem heyri þar undir eru m.a. nefndar breytingar vegna vatnsaflsvirkjana . Í hliðstæðu leiðbeiningariti nr. 36, frá 2017, sem ber heitið Common implementation strategy for the water framework direct ive and the floods directive er einnig gert ráð fyrir að slíkar framkvæmdir heyri þar undir. 288. Þá var lagt til grundvallar í dómi Evrópudómstólsins frá 4. maí 2016 í máli C - 346/14 ( Schwarze Sulm ) að breytingar á vatnshloti vegna nýrra vatnsaflsvirkjana féll u undir umrætt ákvæði tilskipunarinnar . 289. Af framangreindu verður sú ályktun dregin að nýjar framkvæmdir, þar á meðal vatns - aflsvirkjanir, falli undir ákvæði 7. mgr. 4. gr. vatnatilskipunarinnar , eins og það hefur verið túlkað í réttarframkvæmd að Evrópurétti . 290. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 2/1993 um E vróp ska efnahagssvæðið skal skýra lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið (EES - samninginn) og þær reglur sem á honum byggja. Samkvæmt 2. gr. sö mu laga skal meginmál EES - samningsins hafa lagagildi hér á landi. Með 3. gr. samningsins hafa aðild - arríki hans skuldbundið sig til að gera allar viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að staðið verði við þær skuldbindingar sem af honum leið ir og varast ráð stafanir sem teflt geta í tvísýnu að markmiðum samningsins verði náð. Í aðfararorðum samningsins er lýst því markmiði að mynda öflugt og einsleitt Evrópskt efnahagssvæði er grundvallist á sameiginlegum reglum og sömu samkeppnisskilyrðum, tryggri framkvæmd, m.a. fyrir dómstólum. Þá er markmiði samningsins lýst í 1. mgr. 1. gr. hans á þann veg að það sé að stuðla að stöðugri og jafnri eflingu viðskipta - og efnahagstengsla samningsaðila við sömu samkeppnisskilyrði og eftir sömu reglum með það fyrir augum að my nda einsleitt Evrópskt efnahagssvæði. Með þessi markmið að leiðarljósi er þannig áhersla lögð á samræmda túlkun og framkvæmd reglna EES - réttar innan svæðisins. 291. Í 7. gr. samningsins kemur fram að gerðir sem vísað er til eða er að f inna í viðaukum við hann eða ákvörðunum sameiginlegu EES - nefndarinnar bindi samningsaðila séu þær eða verði teknar upp í landsrétt með nánar tilgreindum aðferðum. Samkvæmt 119. gr. EES - samningsins eru bókanir við hann óaðskiljanlegur hluti hans. Af því leiðir að þær hafa sama gild i og meginmál samningsins að þjóðarétti, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 28. febrúar 2024 í máli nr. 24/2023. 87 292. Í bókun 35 við samninginn kemur fram að vegna tilvika þar sem geti komið til árekstra á milli EES - reglna sem komnar eru til framkvæmdar o g annarra settra laga skuldbindi EFTA - ríkin sig til að setja, ef þörf krefur, lagaákvæði þess efnis að EES - reglur gildi í þeim tilvikum. Fyrrgreind regla 3. gr. laga nr. 2/1993 var sett í því skyni að fullnægja þeim skuldbindingum sem felast í bókun 35. Í skýringum við þetta ákvæði í athuga - semdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 2/1993 kom fram að innlend lög sem ættu sér stoð í EES - samningnum yrðu jafnan túlkuð sem sérreglur laga gagnvart ósamræman - legum yngri lögum að því leyti að yngri lög vikju þeim ekki ef þau stönguðust á nema löggjafinn tæki það sérstaklega fram. Þetta væri nauðsynlegt til þess að tryggja samræmi í reglum á Evrópska efnahagssvæðinu. Í bókun 35 væri og skýrt tekið fram að þessi skýringarregla skyldi ekki hafa í för með sér framsal á löggjafarvaldi og væri 3. gr. við það miðuð. EES - samningnum og til laga og reglna sem hafi verið sett eða verði sett til að uppfylla skýringarreglu greinarinnar með tvennum hætti. Annars vegar taki skýringarreglan aðeins til laga sem kunni að fara í bága við EES - samninginn. Hins vegar sé hnykkt á því að hún takmarkist af stjórnarskrá, þ.e. Alþingi geti ekki bundið sjálft sig varðandi framtíðarlagasetningu. 293. Fjallað er um samspil EES - reglna og landsréttar í fyrrgreindum dómi Hæstaréttar í máli nr. 24/2023. Þar kemur fram að regla í 3. gr. laga nr. 2/1993 byggist á þeirri rótgrónu lögskýringarreglu nor ræns réttar að lög skuli túlka til samræmis við þjóðréttarlegar skuldbindingar. Að baki þessu búi að almennt verði að gera ráð fyrir að löggjafinn hafi metið gildandi lög í samræmi við slíkar skuldbindingar þegar undir þær var gengist og gætt hafi verið að þeim við síðari lagasetningu. Í nokkrum mæli hafi reynt á skýringu laga m.t.t. EES - reglna. Í því sambandi er getið um dóm réttarins frá 9. desember 2010 í máli nr. 79/2010 þar sem tekið var fram að lögskýring eftir 3. gr. laga nr. 2/1993 tæki eðli máls sa mkvæmt til þess að orðum í íslenskum lögum yrði svo sem framast væri unnt gefin merking sem rúmaðist innan þeirra og kæmist næst því að svara til sameiginlegra reglna sem giltu á Evrópska efnahagssvæðinu. Hún gæti á hinn bóginn ekki leitt til þess að litið yrði framhjá orðum íslenskra laga. Í dóminum í máli nr. 24/2023 var síðan tekið fram að niðurstaða um að lögskýring gæti ekki leitt til þess að litið yrði framhjá orðum íslenskra laga hefði síðan ítrekað verið staðfest , sbr. nokkra dóma réttarins sem þar er vísað til. Þá segir að ef ókleift sé að skýra íslensk lög til samræmis við EES - samninginn, 88 þannig að ósamræmi skapist milli annars vegar lagareglu sem ætlað sé að innleiða EES - reglu hér á landi og hins vegar annarrar lagareglu , þurfi að leysa úr því hvo r reglan ráði niðurstöðu um það atriði sem er til úrlausnar. Þá reyni á forgangs reglur sem leysi úr slíkum árekstri til að koma í veg fyr ir tvær eða fleiri niðurstöður um sama tilvik. Enn fremur kemur fram að ef frá sé talinn dómur réttarins 15. maí 2003 í máli nr. 477/2002 hafi 3. gr. laga nr. 2/1993 í dómaframkvæmd réttarins aðeins verið talin fela í sér reglu við lögskýringu um túlkun laga til samræmis við EES - samninginn. Þannig hafi ekki verið lagt til grundvallar að það ákvæði feli í sér almenna forga ngsreglu í samræmi við bókun 35 við samninginn. 294. Í tilvitnuðum dómi Hæstaréttar í máli nr. 24/2023 réðst niðurstaðan af því að skýring tiltekinnar lagareglu sem þar reyndi á til samræmis við EES - samninginn væri andstæð skýru og ótvíræðu orðalagi laga, sem g æfu ekkert svigrúm til þess . Lagareglunni yrði því ekki hliðrað með slíkri skýringu. Í tengslum við álitaefnið sem hér er uppi er vert að geta einnig um dóm Hæstaréttar frá 17. apríl 2015 í máli nr. 231/2015. Þar var staðfestur með vísan til forsendna úrsk urður héraðsdóms þar sem m.a. kemur fram að sett lög verði því aðeins skýrð í andstöðu við reglur EES - samninginn að vilji löggjafans um það efni sé skýr og ótvíræður. 295. O rðalag a - liðar 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 er ekki skýrt eða ótvírætt um að vatns - a flsvirkjanir falli ekki undir þau tilvik sem þar greinir. Rökstuðningur n efndarálit s umhverfis nefndar er aftur á móti sem fyrr segir skýr um að breytingunni sem nefndin lagði til var ætlað að fyrirbyggja að ákvæði ð tæki til slíkra framkvæmda . Með því að Alþingi samþykkti breytingartillöguna sem lögð var fram á þessum grundvelli birtist að mati dómsins skýr vilji löggjafans þess efnis. Þá er orðalag ákvæðisins ekki þannig úr garði gert að það gefi tilefni til að ætla að slíkar framkvæmdir falli þar undir , enda eru þar nefndar í dæmaskyni breytingar vegna mengunar eða í tengslum við loftslags - breytingar en breytinga vegna framkvæmda ekki getið í því sambandi. Aftur á móti er orðalag 7. mgr. 4. gr. vatnatilskipunarinnar ekki heldur skýrt um að slíkar fram kvæ mdir falli undir gildissvið þess, heldur verður ályktun þar að lútandi sem fyrr segir dregin af a.m.k. einum dómi Evrópudómstólsins og leiðbeiningaritum sem Evrópu samband ið hefur gefið út og stafa frá svonefndum vatnaforstjórum þess . 296. Lög nr. 36/2011 voru sem fyrr segir sett til innleiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2000/60/EB frá 23. október 2000 um aðgerðaramma bandalagsins um stefnu í vatnamálum (vatnatilskipun inni ). Hér er því ekki um að ræða árekstur milli laga ákvæðis 89 byggðs á tilskipunin ni og annars ótengds ákvæðis heldur misræmi milli annars vegar ákvæðis tilskipunarinnar eins og það hefur verið túlkað og framkvæmt að Evrópu rétti og hins vegar tilsvarandi ákvæðis laganna sem sett voru til innleiðingar á tilskipun inni , túlkaðs til samræmis við skýrt markmið löggjafans að baki því í sinni endanlegu mynd . Að mati dómsins er óhjákvæmilegt að líta til þess við úrlausn málsins að með því að samþykkja fyrrgreinda breytingartillögu umhverfisnefndar við frumvarp til laganna kaus löggjafinn að haga þeirri lagasetningu með þeim hætti að framkvæmdir á borð við vatnsaflsvirkjanir skyldu falla utan gildissviðs umrædds ákvæðis. Við þessar aðstæður vegur það sjónarmið að skýra skuli ákvæðið til samræmis við þetta skýra markmið löggjafans þyngra en sú regla 3. gr. laga nr. 2/1993 að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES - samninginn og þær reglur sem á honum byggja. Í því sambandi er m.a. litið til þess að eins og áður segir hefur almennt ekki verið lagt til grun dvallar í dómaframkvæmd að þetta ákvæði fæli í sér almenna forgangsreglu í samræmi við bókun 35 við samninginn. Ákvæði a - liðar 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011 veitti Umhverfisstofnun því ekki viðhlítandi lagastoð fyrir þeirri ákvörðun að heimila breytinga r á vatnshlotinu Þjórsá 1 vegna fyrirhugaðra framkvæmda við Hvammsvirkjun. Í því felst verulegur efnisann marki á ákvörðun stofnunarinnar sem leiðir til þess að ógilda ber hana, eins og stefnendur krefjast. 297. Að virtri þessari niðurstöðu er óþarft að taka af stöðu til annarra málsástæðna aðila er varða ákvörðun Umhverfisstofnunar. 298. heimild Umhverfis - . Ákvörðunin sný r þó ekki með beinum hætti að heimild til byggingar virkjunarinnar heldur lýtur hún að heimild til breytingar á vatnshlotinu Þjórsá 1 (nr. 103 - 663 - R) í samræmi við 18. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Stefndu kröfðust ekki frá - vísunar kröfunnar á þeim grundvelli að hún væri ónákvæm að þessu leyti. Dómurinn tók þó til skoðunar af sjálfsdáðum hvort kröfugerð stefnenda samræmdist að þessu leyti nægilega efnislegu inntaki ákvörðunarinnar til að unnt væri að leggja dóm á kröfuna en komst að þeirri niðurstöðu að ekki bæri að vísa kröfunni frá dómi af sjálfsdáðum vegna þessa , sbr. úrskurð dómsins frá 12. nóvember 2024, sem laut að frávísunarþætti málsins. Sú niðurstaða byggðist einkum á því að ekki fer á milli mála hvaða ákvörðun þ að er sem krafan lýtur að. Þá hefur málatilbúnaður allra málsaðila ótvírætt snúið að þeirri ákvörðun 90 þrátt fyrir þennan annmarka á kröfugerðinni. Því verður lagður efnisdómur á kröfuna en dómsorðið þó aðlagað að eiginlegu inntaki ákvörðunarinnar. Virkjunar leyfi Orkustofnunar frá 12. september 2024 299. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. raforkulaga nr. 65/2003 þarf leyfi Orkustofnunar til að reisa og reka raforkuver með uppsettu afli sem er 1 MW eða meira. Stofnunin getur samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laganna sett skilyrði fyrir útgáfu virkjunarleyfis, þar á meðal skilyrði sem lúta að umhverfisvernd. Þá kemur fram í 3. mgr. 6. gr. laganna að ef sýnt sé fram á með gögnum að umhverfismarkmið, sett á grundvelli laga um stjórn vatnamála, náist ekki sé í sérstökum tilvikum heimilt að endurskoða leyfi eða setja ný skilyrði vegna umhverfis - markmiða. 300. Í 3. mgr. 28. gr. laga um stjórn vatnamála kemur fram að við afgreiðslu umsóknar um leyfi til nýtingar vatns og við aðra leyfisveitingu til framkvæmda á grundvelli vatnalaga, laga um rannsók nir og nýtingu á auðlindum í jörðu og um leyfi á grundvelli skipulagslaga og laga um mannvirki skuli leyfisveitandi tryggja að leyfið sé í samræmi við þá stefnu - mörkun um vatnsvernd sem fram kemur í vatnaáætlun. Leyfi til nýtingar vatns er u þannig sérstakl ega nefnd í ákvæðinu en auk þess eru nefndar aðrar leyfisveitingar til fram - kvæmda á grundvelli nánar tiltekinna laga. Telja verður að virkjunarleyfi vegna vatns - aflsvirkjunar feli í sér leyfi til nýtingar vatns í skilningi ákvæðisins , enda nýting vatns me ginforsenda þess að vatnsaflsvirkjun geti risið, og að Orkustofnun hafi því við veit - ingu slíks leyfis til stefnda Landsvirkjunar borið að gæta að því að skilyrði þessa laga - ákvæðis væru uppfyllt. 301. Umhverfismarkmið skulu sett í vatnaáætlun í samræmi við ákv æði III. kafla, þ.e. 11. 18. gr. , laga um stjórn vatnamála. Samkvæmt ákvæði I til bráðabirgða í lögunum skyldi ráðherra staðfesta fyrstu vatnaáætlunina eigi síðar en 1. janúar 2018. Það var þó ekki gert fyrr en 6. apríl 2022 þegar Vatnaáætlun Íslands 2022 2027 var staðfest. Í henni kemur fram að öll vatnshlot á Íslandi eigi að vera a.m.k. í góðu ástandi, nema ef vatnshlot hefur fengið undanþágu frá umhverfismarkmiðum. Þá megi ástand vatnshlota aldrei versna. Getið er um heimild Umhverfisstofnunar til að hei mila í undantekningartilvikum breyt - ingu á vatnshloti sem hefur í för með sér að umhverfismarkmið einstakra vatnshlota náist ekki. 302. Eins og margnefn t er hér að framan voru lög um stjórn vatnamála sett til inn leiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2000/60/EB (vatnatilskipun in ) og sam kvæmt 3. gr. 91 laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið skal skýra lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES - samninginn og þær reglur sem á honum byggja. Í dómi Evrópudómstólsins í máli C - 461/13 ( Weser o.fl. ) komst hann að þeirri niðurstöðu að bann við hnignun vatnsgæða, sem fram kemur í tilskipuninni, væri bind andi regla og að aðildarríkjum bæri að synja umsókn um leyfi til einstakra framkvæmda ef hætta væri á því að þær yllu því að vatnsgæðum h nignaði, nema undanþága samkvæmt tilskipuninni lægi fyrir. Ályktanir í þá veru verða einnig dregnar af dómum dómstólsins í fyrrnefndu máli C - 346/14 ( Schwarze Sulm ) og máli C - 525/20 ( France Nature ). Í athugasemdum við frumvarpið til laga um stjórn vatnamála er einnig tekið fram að umhverfismarkmiðin séu bindandi og byggist á því að hægt sé að knýja þau fram. Texti laganna bendir heldur ekki til annars en að gengið hafi verið út frá því að þau yrðu bindandi. Því verður að leggja til grundvallar að svo sé og a ð eingöngu sé heimil t að víkja frá þeim markmiðum á grundvelli heimildar samkvæmt 18. gr. laganna . Skýrt kemur fram í 1. mgr. 18. gr. að það er Umhverfisstofnun sem getur heimilað slíka breytingu á vatnshloti. Orkustofnun er því ekki til þess bær að veita slíka heimild. 303. Í hinu umdeilda virkjunarleyfi kemur fram að það sé gefið út í samræmi við 4. og 5. gr. raforkulaga nr. 65/2003, auk ákvæða II. kafla reglugerðar um framkvæmd raforkulaga nr. 1040/2005 og að teknu tilliti til viðeigandi ákvæða vatnalaga nr. 15/1923. Leyfið feli í sér heimild leyfishafa til að nýta vatnsafl til raforkuframleiðslu með þeim skilyrðum sem tilgreind séu í leyfinu, raforkulögum og reglugerð um framkvæmd raforkulaga. Meðal virkjunarleyfisskilyrða sem lýst er í leyfinu er að ef sýnt sé fram á með gögnum að umhverfismarkmið, sett á grundvelli laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála , náist ekki geti Orkustofnun, með vísan til 3. mgr. 6. gr. raforkulaga, endurskoðað leyfið eða sett inn ný skilyrði vegna umhverfismarkmiða. 304. Í bréfi Orkustofn unar til stefnda Landsvirkjunar, dags. 12. september 2024, sem fylgdi leyfinu , er að finna rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun stofnunarinnar að veita leyfið. Þar segir m.a. að Orkustofnun telji, að fenginni heimild Umhverfisstofnunar til breytingar vatnshlo tsins Þjórsá r 1 með vísan til 18. gr. laga um stjórn vatnamála, og með þeim mót - vægisaðgerðum sem lagðar hafi verið til af leyfishafa, og Umhverfisstofnun hafi fallist á, telji stofnunin jafnframt tryggt að leyfisveiting sé í samræmi við 28. gr. laga um st jórn vatnamála. Þess er getið að dómstóll Evrópusambandsins hafi kveðið upp úr um að umhverfismarkmið og kröfur tilskipunar 2000/60/EB (vatnatilskipunarinnar) séu lagalega bindandi. Vísað er til þess að Umhverfisstofnun hafi 9. apríl 2024 heimilað 92 breyting u á vatnshlotinu Þjórsá 1 í samræmi við 18. gr. laga um stjórn vatnamála. Þá er vísað til mats Umhverfisstofnunar á þýðingu þeirra mótvægisaðgerða sem fyrirhugaðar eru í tengslum við virkjunina. 305. Af þeim rökstuðningi sem fram kemur af hálfu Orkustofnunar í fylgibréfinu með virkjunarleyfinu verður skýrlega ráðið að stofnunin hafi byggt leyfið m.a. á þeirri for - sendu að heimild Umhverfisstofnunar samkvæmt 18. gr. laga nr. 36/2011 til breytingar á vatnshlotinu lægi fyrir. Á þeim grundvelli taldi stofnunin uppfy llt skilyrði 3. mgr. 28. gr. raforkulaga um að leyfið væri í samræmi við stefnumörkun um vatnsvernd. Að framan var komist að niðurstöðu um að ógilda bæri umrædda ákvörðun Umhverfis - stofnunar . Af þeirri niðurstöðu leiðir að ekki liggur fyrir gild ákvörðun u m heimild til að breyta vatnshlotinu Þjórsá 1 á þann hátt að ekki sé hægt að ná fram umhverfismarkmiðinu sem sett hefur verið fyrir vatnshlotið, sem þó var mikilvæg forsenda þess að Orkustofnun gæti veitt virkjunarleyfið, sbr. 3. mgr. 28. gr. raforkulaga. Það telst verulegur efnisann - marki á virkjunarleyfinu sem leiðir til þess að fallast ber á kröfu stefnenda um ógildingu þess. 306. Að virtri þessari niðurstöðu er óþarft að taka afstöðu til annarra málsástæðna aðila er varða ákvörðun Orkustofnunar. Leyfi Fiskis tofu frá 14. júlí 2022 307. Fiskistofa er starfrækt á grundvelli laga nr. 36/1992 um Fiskistofu. Í 1. gr. þeirra kemur fram að Fiskistofa skuli starfa að stjórnsýsluverkefnum á sviði sjávarútvegsmála, lax - og silungsveiði, fiskræktar o.fl., svo sem nánar sé kv eðið á um í lögunum. Fiskistofa heyri undir ráðherra. Ljóst er að um er að ræða stjórnvald í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslu - laga nr. 37/1993. Stjórnsýslulög gilda því um starfsemi stofnunarinnar auk ólögfestra meginreglna stjórnsýsluréttar. Stefnendu r byggja m.a. á því að hún hafi við ákvörðun um hina umdeildu leyfisveitingu til stefnda Landsvirkjunar brotið gegn rannsóknarskyldu sinni, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga . 308. Þá hefur Fiskistofa margvíslegu hlutverki að gegna samkvæmt lögum nr. 61/2006 um lax - og silungsveiði og var hin umdeilda ákvörðun hennar sem fyrr segir tekin á grund - velli 33. gr. þeirra . Í 1. mgr. kemur fram að sérhver framkvæmd í eða við veiðivatn, allt að 100 metrum frá bakka, sem áhrif getur haft á fiskigengd þess, afkomu fiskstofna, a ðstæður til veiði eða lífríki vatnsins að öðru leyti, sé háð leyfi Fiskistofu. Í 2. mgr. 33. gr. kemur fram að með umsögn framkvæmdaraðila eða landeiganda til Fiskistofu um 93 leyfi til framkvæmda við ár og vötn skuli fylgja álit viðkomandi veiðifélags þegar það á við og umsögn sérfræðings á sviði veiðimála um hugsanleg áhrif framkvæmdar á lífríki veiðivatns. Leyfi s Fiskistofu skuli aflað áður en ráðist er í framkvæmd. Þýðing vatnaáætlunar við töku ákvörðunar Fiskistofu 309. Eitt af því sem stefnendur hafa teflt fram til stuðnings kröfu sinni um ógildingu ákvörðun - ar Fiskistofu er að Fiskistofa beri skyldur samkvæmt lögum um stjórn vatnamála, þar á meðal þá að líta til umhverfismarkmiða sem sett eru á grundvelli þeirra, og þessar skyldur hafi stofnunin vanrækt. Vi ð mat á þessu kemur til skoðunar hvert sé samspil vatna - áætlunar samkvæmt lögum um stjórn vatnamála við þann lagagrundvöll sem ákvörðun Fiskistofu byggist á. Vatnaáætlun var sem fyrr segir staðfest 6. apríl 2022 og var því í gildi þegar Fiskistofa tók hina umdeildu ákvörðun 14. júlí sama ár. 310. Svo sem fyrr greinir er niðurstaða dómsins sú að ógilda skuli heimild Umhverfis stofnun - ar frá 9. apríl 2024 og virkjunarleyfi Orkustofnunar frá 12. september 2024, þar sem fyrrnefnda ákvörðunin hafi ekki verið byggð á viðhlítandi lagastoð og því hafi jafn framt brostið það skilyrði síðarnefndu ákvörðunarinnar að hún væri í samræmi við stefnu - mörkun um vatnsvernd, sbr. 3. mgr. 28. laga um stjórn vatnamála. Hér kemur til skoðunar hvort Fiskistofa hafi jafnframt verið bund in af þessu sama skilyrði við töku hinnar umdeildu ákvörðunar frá 14. júlí 2022. 311. Sem fyrr segir kemur fram í 3. mgr. 28. gr. laga um stjórn vatnamála að við afgreiðslu umsóknar um leyfi til nýtingar vatns og við aðra leyfisveitingu til framkvæmda á grund - v elli vatnalaga, laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu og um leyfi á grund - velli skipulagslaga og laga um mannvirki skuli leyfisveitandi tryggja að leyfið sé í sam - ræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram kemur í vatnaáætlun. Leyfisveitin gar á grundvelli laga um lax - og silungsveiði eru þannig ekki nefndar í ákvæðinu í tengslum við aðra leyfisveitingu . Hér er álitaefnið því það hvort leyfi Fiskistofu teljist leyfi til nýtingar vatns í skilningi ákvæðisins. 312. Ákvörðun Fiskistofu er byggð á 33 . gr. laga um lax - og silungsveiði. Þar kemur fram að sérhver framkvæmd í eða við veiðivatn, allt að 100 metrum frá bakka, sem áhrif getur haft á fiskigengd þess, afkomu fiskstofna, aðstæður til veiði eða lífríki vatnsins að öðru leyti, sé háð leyfi Fiskis tofu . Hlutverk Fiskistofu snýr þannig sérstaklega að leyfisveit - ing um vegna framkvæmda sem geta haft áhrif á viðgang fiskstofna, aðstæður til veiði og lífríki vatns að öðru leyti en ekki nýtingu vatns í víðara samhengi. Í 1. mgr. 4. gr. sömu 94 laga kemur fram að framkvæmd stjórnsýslu og eftirlits samkvæmt lög un um skuli vera á sérstöku sviði Fiskistofu sem nefnist lax - og silungsveiðisvið. Í fjöl mörgum öðrum ákvæðum laganna er getið um hlutverk Fiskistofu samkvæmt þeim. Þau verkefni sem Fiskisto fu eru falin samkvæmt lögunum snúa öll með einum eða öðrum hætti að veiði og nýtingu fiskstofna í ferskvatni, sbr. einnig 1. og 2. gr. laganna þar sem markmiðum og gildissviði þeirra er lýst. 313. Leyfi Fiskistofu sem veitt er á fyrrgreindum grundvelli er aðein s eitt af fleiri leyfum sem nauðsynlegt er að afla til að heimilt sé að reisa vatnsaflsvirkjun á borð við Hvamms - virkjun. Leyfið er þannig nauðsynlegt skilyrði slíkrar framkvæmdar en ekki nægjanlegt eitt og sér. Löggjafinn hefur aftur á móti falið Umhverfi sstofnun að annast gerð tillögu að vatnaáætlun, sbr. 19. 20. gr. laga um stjórn vatnamála , og eins og áður segir er það sú stofnun sem er til þess bær að heimila breytingu á vatnshloti sem hefur í för með sér að umhverfismarkmið næst ekki, sbr. 18. gr. söm u laga. Þá er veiting virkjunarleyfis Orkustofnunar sem fyrr segir háð því að leyfið sé í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram kemur í vatnaáætlun, sbr. 3. mgr. 28. gr. laga um stjórn vatnamála. 314. Í ljósi þess hvernig hlutverk Fiskistofu er sam kvæmt framansögðu skilgreint í lögum um lax - og silungsveiði, og með hliðsjón af því hvaða hlutverk öðrum stjórnvöldum er falið við leyfisveitingar vegna vatnsaflsvirkjana, er það mat dómsins að leyfisveiting Fiski - stofu teljist ekki leyfi til nýtingar vat ns í skilningi 3. mgr. 28. gr. laga um stjórn vatna - mála, og stofnuninni hafi því ekki verið skylt að tryggja að leyfið væri í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram kemur í vatnaáætlun. Því telst það ekki annmarki á ákvörðun stofnunarinnar þót t leyfið hafi verið veitt án þess að fyrir lægi gild heimild til breytingar á vatnshlotinu, sbr. 18. gr. laga um stjórn vatnamála. Um heimild til byggingar fiskvegar 315. Stefnendur byggja á því að ákvörðun Fiskistofu fari í bága við 34. gr. laga um lax - og sil ungsveiði, þar sem stefnd i Landsvirkjun hafi sótt um að fiskveg ur yrði heimilaður en samkvæmt ákvæðinu verður aðeins veiðifélagi, og undir vissum kringumstæðum veiði - réttarhafa, veitt heimild til byggingar fiskvegar. Stefndi íslenska ríkið vísar aftur á mó ti til þess að Fiskistofa hafi ekki veitt heimild, með hinni umdeildu ákvörðun, til að reisa fiskveg, heldur bundið leyfið því skilyrði að leyfi vegna byggingar fiskvegar samkvæmt 34. gr. laganna yrði frá gengið áður en framkvæmdir hæfust. 95 316. Eins og áður seg ir kemur fram í bréfi Fiskistofu, dags. 14. júlí 2022, þar sem ákvörðunin var kynnt stefnda Landsvirkjun, að leyfið sé bundið því skilyrði að leyfi vegna byggingar fiskvegar, í samræmi við 34. gr. laga um lax - og silungsveiði, verði frágengið áður en framkvæmdir hefjist í farvegi Þjórsár. Þar getur Fiskistofa þess, með vísan til umræddrar lagagreinar, að Fiskistofa geti veitt veiðifélögum eða veiðiréttarhöfum, þar sem ekki er veiðifélag, heimild til byggingar fiskvegar. Því séu ekki forsendur fyrir því að Fiskistofa veiti Landsvirkjun leyfi til að byggja fiskveg. Fiskistofa bendir einnig á það í bréfinu að fái Landsvirkjun heimild til að gera mannvirki á borð við Hvammsstífluvirkjun sem tálmi fiskför í eða við veiðivatn á grundvelli annarra laga en lax - og silungsveiðil a ga sé Lands - virkjun skylt að kosta gerð og viðhald fullnægjandi fiskvegar samkvæmt ákvæðum 34. gr. lax - og silungsveiðilaga, sbr. 35. gr. laganna. 317. Í 1. mgr. 34. gr. laga um lax - og silungsveiði segir að Fiskistofa geti, að fenginni umsögn Hafrannsóknastofnunar, heimilað veiðifélögum eða veiðiréttarhöfum, þar sem ekki sé veiðifélag, að gera fiskveg eða önnur sambærileg mannvirki í vatni eða meðfram vatni. Þar sem ekki sé starfandi veiðifélag þurfi ósk um slíkt að koma frá a.m.k. 2 / 3 veiði - r éttarhafa. Þá segir í 1. mgr. 35. gr. að sé heimiluð á grundvelli annarra laga gerð mann - virkis sem tálmi fiskför í eða við veiðivatn sé þeim sem heimild fær skylt að kosta gerð og viðhald fullnægjandi fiskvegar samkvæmt ákvæðum 34. gr. Enn fremur kemur fr am í 3. mgr. 35. gr. að ef vatni er veitt úr eða í veiðivatn til áveitu, vatnsveitu, vatns afls - virkjana eða annarra nota, sem ekki tengjast veiði eða fiskför, geti Fiskistofa sett það skilyrði að svo sé búið um hnútana að fiskur eða fiskseiði gangi ekki í skurði eða leiðslur. Kostnað er af slíku hljótist skuli sá greiða er á eða hagsbóta nýtur af fram kvæmdinni. 318. Telja verður að sú ráðstöfun Fiskistofu að binda leyfið því skilyrði að leyfi vegna bygg - ingar fiskvegar í samræmi við 34. gr. laga um lax - og sil ungsveiði verði frágengið áður en framkvæmdir hefjist rúmist innan heimildar 3. mgr. 35. gr. laganna til að skilyrða slíka leyfisveitingu. Þá fór sú ráðstöfun ekki gegn 1. mgr. 34. gr. laganna , enda veitti stofnunin ekki stefnda Landsvirkjun heimild til að gera fiskveg eða sambærilegt mann - virki. Umræddri málsástæðu stefnenda verður því hafnað. Tengsl við skilyrði Skipulagsstofnunar 319. Stefnendur byggja á því að sá annmarki sé á ákvörðun Fiskistofu að hún hafi haldið því fram að öll skilyrði Skipulagsstofnunar í úrskurði hennar frá 19. ágúst 2003 væru uppfyllt þegar þvert á móti hafi komið fram að stefndi Landsvirkjun hafi ekki lagt fram 96 neyðaráætlun (viðbragðsáætlun) sem hafi verið meðal skilyrðanna. Á móti byggir stefndi íslenska ríkið á því að Fiskistofa hafi rannsakað sérstaklega þennan þátt málsins og úr hafi orðið að skilyrða leyfið að þessu leyti. Stefndi Landsvirkjun hafi því ekki leyfi Fiskistofu til að hefja framkvæmdirnar fyrr en hann hafi lagt fram fullnægjandi áætlun um neyðaraðgerðir sem unnt sé að grípa til virki mótvægis aðgerðir ekki sem skyldi. 320. Þegar Skipulagsstofnun kvað upp umrædd an úrskurð 19. ágúst 2003 giltu lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laganna skyldi Skipu - lagsstofnun með úrskurði taka ákvörðun um hvort a) fallist væri á viðkomandi fram - kvæmd, með eða án skilyrða, eða b) lagst væri gegn viðkomandi framkvæmd vegna umtalsverðra u mhverfisáhrifa . Samkvæmt 3. mgr. skyldi í úrskurði Skipulagsstofnunar gera grein fyrir helstu forsendum og niðurstöðu og hvaða skilyrðum hún væri bundin ásamt lýsingu á helstu mótvægisaðgerðum þegar það ætti við. Þá var Skipulagsstofnun samkvæmt 3. mgr. he imilt í úrskurði sínum að setja skilyrði um að framkvæmdaraðili gengist fyrir frekari rannsóknum á tilteknum atriðum fyrir og eftir hina fyrirhuguðu fram - kvæmd í þeim tilgangi að draga úr neikvæðum áhrifum framkvæmdarinnar á umhverfið og til að ganga úr sk ugga um hvaða afleiðingar framkvæmdin hefði í för með sér. 321. Í téðum úrskurði féllst Skipulagsstofnun á virk j un Þjórsár við Núp í einu þrepi með bygg - ingu Núpsvirkjunar og í tveimur þrepum með byggingu Hvammsvirkjunar og Holta - virkjunar ásamt breytingum á Bú rfellslínu með nánar tilgreindum skilyrðum. Meðal þeirra skilyrða var að áður en til framkvæmda kæmi þyrfti framkvæmdaraðili að standa fyrir þeim viðbótarrannsóknum um grunnástand lífríkis í Þjórsá sem lagðar væru til í sér fræðiskýrslu Veiðimálastofnunar um lífríki Þjórsár. Í ljósi niðurstaðna þeirra rann - sókna þyrfti framkvæmdaraðili að útfæra nánar og grípa til þeirra mótvægisaðgerða sem lagðar væru til í fyrrnefndri sérfræðiskýrslu Veiðimálastofnunar . Að loknum fram - kvæmdum þyrfti framkvæmdaraðili að fa ra að þeim tillögum að vöktun sem fram kæmu í sérfræði skýrslunni og raktar voru í kafla 4.3.3 í úrskurðinum. Þar er um að ræða sér - fræðiskýrslu Veiðimálastofnunar frá september 2002. Vöktun þyrfti að standa yfir í a.m.k. 10 ár frá því að starfs emi virkjananna hæfist . Viðbótarrannsóknir, mótvægisaðgerðir og vöktun þyrfti að vinna í samráði við og bera undir veiðimálastjóra. 322. Sérfræðiskýrsla Veiðimálastofnunar sem þarna er vitnað til er frá september 2002 og ber yfirskriftina Rannsóknir á lífríki Þ jórsár og þveráa hennar vegna virkjana neðan Búrfells . Þar kemur m.a. fram að þótt virkjanir í Þjórsá hafi talsverð áhrif á lífríki vatna - svæðisins megi minnka þau áhrif með mótvægisaðgerðum. Hve mikil neikvæðu áhrifin 97 verði ráðist ekki síst af því hvernig til takist með mótvægisaðgerðir sem ekki sé að fullu fyrirséð. Það sem mestu máli skipti sé að röskun á búsvæðum verði eins lítil og kostur sé og að göngur fiska upp og niður vatnasvæðið verði sem greiðastar. Markmið mótvægisaðgerða væri fyrst og fremst a ð reyna að gera röskun á lífríkinu sem minnsta, viðhalda sjálfbærum st ofnum laxfiska og bæta fyrir hugsanlegan skaða á þeim af völdum virkjana . Lagðar eru til mótvægisaðgerðir sem felist í rennslisstýringu og viðhaldi vatns á mikilvægum svæðum Þjórsár, sei ðasleppingum, gerð fiskvega framhjá stíflum, lagfær - ingum á farvegi, hjáveitum fyrir sjógönguseiði og fisk, aðgerðum til að koma í veg fyrir ofauðgun lofts í vatni neðan við stíflur o.fl. Þá er því lýst að framkvæma þurfi frekari rannsóknir sem felist í ma ti á seiðaveitum, könnun á gönguhegðun laxaseiða og laxfiska o.fl. Auk þess þurfi, komi fyrirhugaðar virkjanir til framkvæmda, að viðhafa vöktunar - rannsóknir, þ.e. seiðarannsóknir, könnun á fiskgöngum, könnun á áhrifum framkvæmd - anna á botndýrasamfélög Þjó rsár, könnun á áhrifum breyttra rennslishátta og aukins dýpis á fjölda og tegundarsamsetningu botndýra o.fl. Þá segir að samhliða vöktunar - áætlun þurfi að koma upp áætlun sem geri það mögulegt að grípa til neyðarráðstafana ef mótvægisaðgerðir, svo sem seið aveitur, fiskstigar o.fl., virki ekki eins og til sé ætlast. 323. Í ákvörðun Fiskistofu er vísað til fyrrgreinds texta í úrskurði Skipulagsstofnunar. Síðan segir að í umsögn sinni hafi Hafrannsóknastofnun að beiðni Landsvirkjunar lagt mat á það hvort Landsvirk jun hafi uppfyllt þessi skilyrði. Niðurstaða Hafrannsóknastofnunar sé að Landsvirkjun hafi uppfyllt skilyrði viðbótarrannsókna, en skilyrði vegna mótvægis - aðgerða sem varði frágang og rekstur verði leyst á framkvæmdatíma og aðlöguð þegar rekstur virkjunari nnar hefjist. Þá er í niðurstöðu ákvörðunar Fiskistofu sem fyrr segir sett það skilyrði að Landsvirkjun skuli gera áætlun sem geri það mögulegt að grípa til neyðar - aðgerða ef mótvægisaðgerðir virki ekki eins og til sé ætlast. Æskilegt sé að hún verði gerð í samráði við Veiðifélag Þjórsár. Ef væntanleg neyðarráðstöfun feli í sér fiskræktar - aðgerðir skuli þær unnar í samráði við Veiðifélag Þjórsár og útfærðar í samræmi við lög nr. 58/2006 um fiskrækt. Í áætluninni verði skilgreint við hvaða aðstæður hún verði virkjuð. Fiskistofa muni fara fram á að Hafrannsóknastofnun meti hvort væntanleg áætlun muni geta gagnast e f mótvægisaðgerðir virki ekki eins og til sé ætlast. Áætlunin verði staðfest skriflega af Fiskistofu áður en framkvæmdir hefjist í farvegi Þjórsár. 324. Sú niðurstaða Hafrannsóknastofnunar sem þarna var vísað til kemur fram í umsögn Haf - rannsóknastofnunar til Landsvirkjunar, dags. 12. mars 2021. Hún varðar annars vegar hugsanleg áhrif framkvæmdarinnar á lífríki Þjórsár og hins vegar það hvort Landsvirkjun 98 hafi uppfyllt skilyrði sem sett voru við mat á umhverfisáhrifum vegna Hvammsvirkjunar á lífríki Þjórsár. Fram kemur að umsögnin hafi verið unnin að beiðni stefnda Lands - virkjunar, þar sem vísað hafi verið til 33. gr. laga um lax - og silungsveiði , og virðis t gengið út frá því að um sé að ræða umsögn sérfræðings á sviði veiðimála um hugsanleg áhrif framkvæmdar á lífríki veiðivatns í skilningi 2. mgr. þeirrar lagagreinar . Í niðurstöðu Hafrannsóknastofnunar er m.a. vísað til fyrrgreinds skilyrðis Veiðimálastofn unar sem Skipulagsstofnun vísar einni g til í úrskurði sínum, þess efnis að samhliða vöktunaráætlun þurfi að koma upp áætlun sem geri það mögulegt að grípa til neyðarráðstafana ef mótvægisaðgerðir, svo sem seiðaveitur, fiskstigar o.fl. , virki ekki eins og t il sé ætlast. Um þetta skilyrði segir í umsögn Hafrannsóknastofnunar að Landsvirkjun hafi áform um neyðaraðgerðir af þessum toga. Þessi háttur sé afar mikilvægur því alltaf fylgi óvissa um hvernig til takist og óvænt atvik geti komið upp sem þurfi að bregð ast við. 325. Þegar Fiskistofa tók hina umdeildu ákvörðun, 14. júlí 2022, voru fallin úr gildi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og lög nr. 111/2021 um umhverfismat fram - kvæmda og áætlana höfðu leyst þau af hólmi, sbr. 37. gr. síðarnefndu laganna. Samk væmt 1. mgr. 24. gr. laga nr. 111/2021 er það nú hlutverk Skipulagsstofnunar að gefa út rökstutt álit um umhverfismat framkvæmda, þar sem m.a. geta verið skilyrði um mótvægis aðgerðir og vöktun sem beint er til leyfisveit e nda. Stofnunin hefur ekki lengur þ að hlutverk að úrskurða með bindandi hætti um hvort fallist sé á framkvæmd eða lagst gegn henni. Raunar var það fyrirkomulag afnumið með lögum nr. 74/2005, sem m.a. breyttu 11. gr. laga nr. 106/2000, og þess í stað innleitt það fyrirkomulag að stofnunin gæ fi álit sitt á endanlegri matsskýrslu framkvæmdaraðila. Þó kemur fram í 1. tölulið ákvæða til bráðabirgða við lög nr. 111/2021 að í þeim tilvikum þegar umhverfismatsferli fram kvæmdar sem fellur undir lög in er lokið við gildistöku laga nna skuli ákvæði eldr i laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, er lúta að leyfisveitingum vegna framkvæmdarinnar gilda. 326. Sem fyrr segir er ákvörðun Fiskistofu bundin því skilyrði að stefndi Landsvirkjun skuli gera áætlun sem geri það mögulegt að grípa til neyðarráðstafana ef mótvægisaðgerðir virkuðu ekki eins og til væri ætlast. Þetta skilyrði er nánar útfært á þann hátt að æskilegt sé að hún verði gerð í samráði við Veiðifélag Þjórsár og ef þær feli í sér fiskræktar - aðgerðir skuli þær unnar í samráði við veiðifélagið og ú tfærðar í samræmi við lög nr. 58/2006 um fiskrækt. Þá felst í þessu skilyrði að áætlunin verði staðfest skriflega af Fiskistofu áður en framkvæmdir hefjist í farvegi Þjórsár. Því verður með engu móti séð 99 að stofnunin hafi byggt niðurstöðu sína á því að þet ta skilyrði væri þegar uppfyllt. Það er ekki heldur forsenda leyfisveitingar samkvæmt 33. gr. laga um lax - og silungsveiði að leyfi er veitt og bundið skilyrðum af þessu tagi að áður hafi verið uppfyllt skilyrði sem Skipulagsstofnun hefur sett fyrir framkv æmd í úrskurði samkvæmt lögum nr. 106/2000. Enn fremur er í þessu sambandi til þess að líta að eins og stefndi íslenska ríkið hefur bent á geta framkvæmdir ekki hafist fyrr en stefndi hefur lagt fram gögn sem sýni fram á að skilyrði Fiskistofu séu uppfyllt og samkvæmt 33. gr. a laga nr. 61/2006 hefur Fiski stofa úrræði til að stöðva leyfislausar framkvæmdir. Þessari málsástæðu stefnenda verður því hafnað. Reglur náttúruverndarlaga auk rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga 327. Stefnendur hafa einnig byggt á því að Fiskistofa hafi við ákvarðanatöku sína brotið gegn ákvæðum 7., 8. , 9. , 10. og 11. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013 , sem tóku gildi 15. nóvember 2015 . Varðandi meint brot á náttúruverndarlögum byggja stefnendur nánar tiltekið á því að ekki hafi ver ið lagður nægur vísindalegur grunnur að ákvörðuninni, sbr. 8. gr. náttúruverndarlaga. Þá hafi ekkert verið vikið í ákvörðuninni að heildarálagi út frá vistkerfisnálgun, sbr. 10. gr. Hvað þessi atriði snertir byggja stefnendur einkum á því að ekki hafi veri ð rannsökuð nægilega áhrif hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar á laxa stofn - inn í Þjórsá, m.a. hvað varðar mótvægisaðgerðir tengd ar seiðafleytum og fiskvegum. Enn fremur hafi Fiskistofu borið samkvæmt 11. gr. laganna að meta kostnað af Hvamms - virkjun fyrir umhv erfið. Í þessum efnum hafa stefnendur einkum vísað til rann sókn ar - reglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem kveður á um að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því . 328. Í 7. gr. ná ttúr u verndarlaga kemur fram að við setningu stjórnvaldsfyrirmæla og töku ákvarðana sem áhrif hafa á náttúruna skul i stjórnvöld taka mið af þeim meginreglum og sjónarmiðum sem fram koma í 8. 11. gr. Í 8. gr. segir að ákvarðanir stjórnvalda sem varði náttúru na skuli eins og kostur er byggjast á vísindalegri þekkingu á verndarstöðu og stofnstærð tegunda, útbreiðslu og verndarstöðu vistgerða og vistkerfa og jarðfræði landsins. Þá skuli og tekið mið af því hver áhrif ákvörðunarinnar muni verða á þessa þætti. Kra fan um þekkingu skuli vera í samræmi við eðli ákvörðunar og væntanleg áhrif hennar á náttúruna. Í skýringum með 8. gr. í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögunum segir að regla sú sem sett sé fram í 8. gr. sé ekki eðlisólík rannsóknarreglu 10. gr. s tjórnsýslulaga en feli í sér sértækari kröfur. Hún hafi auk þess víðtækara gildissvið í samræmi við 7. gr. frumvarpsins. Mat á umhverfisáhrifum framkvæmda, sbr. lög nr. 100 106/2000, og umhverfismat áætlana, sbr. lög nr. 105/2006, sé leið til að draga fram þek kingu við undirbúning ákvarðana sem áhrif hafi á umhverfi. Ákvæði 8. gr. frum - varpsins hafi þau áhrif að uppfylla verði kröfur greinarinnar við mat samkvæmt þessum lögum. Greinin vísi fyrst og fremst til fyrirliggjandi þekkingar bæði á ástandi náttúrunnar á því svæði sem til skoðunar sé og þeim áhrifum sem ákvörðunin muni hafa í för með sér. Þ ó sé ekki útilokað að þekking sé af svo skornum skammti að ekki verði hjá því komist að afla frekari vitneskju. Hafa beri í huga að ef vísindaleg þekking sé ekki fyrir hendi eða sé gloppótt grípi varúðarreglan inn í, sbr. 9. gr. frumvarpsins. Í 3. málsl ið 8 . gr. sé krafan um þekkingu nánar afmörkuð og skuli hún vera í samræmi við eðli ákvörðunar og væntanleg áhrif hennar á náttúruna. Þetta þýði að gerðar séu meiri kröfur þegar um sé að ræða stærri framkvæmdir og einnig verð i að taka mið af því hversu mikil á hrif ákvörðunin sé líkleg til að hafa. Brot á 8. gr. kunni að leiða til þess að ákvörðun verði talin ógildanleg. 329. Í 9. gr. er lögfest svonefnd varúðarregla umhverfisréttar. Þar kemur fram að þ egar tekin er ákvörðun á grundvelli laga nna , án þess að fyrir lig gi með nægilegri vissu hvaða áhrif hún hafi á náttúruna, skuli leitast við að koma í veg fyrir mögulegt og verulegt tjón á náttúruverðmætum. Ef hætta sé á alvarlegum eða óafturkræfum náttúru spjöllum skuli skorti á vísindalegri þekkingu ekki beitt sem röku m til að fresta eða láta hjá líða að grípa til skilvirkra aðgerða sem get i komið í veg fyrir spjöllin eða dregið úr þeim. Í skýringum með 9. gr. í athugasemdum við frumvarpið segir að á kvæði 1. málsl iðar komi einkum til skoðunar þegar teknar séu ákvarðanir sem stefn i að öðrum markmiðum en náttúruvernd, ekki síst ákvarðanir um ýmiss konar framkvæmdir sem áhrif get i haft á umhverfið, t.d. virkjunarframkvæmdir. Greinin mið i að því að koma í veg fyrir að ákvörðunin hafi í för með sér verulegt tjón á náttúrunni. Hún kunni að kalla á að leyfi sé bundið skilyrðum eða kveðið sé á um mótvægisaðgerðir eða jafnvel að leyfisumsókn sé hafnað. Mat á því hvað tel ji st verulegt tjón velt i á ýmsum þáttum, t.d. hversu mikil breyting verð i á vistkerfum, hvort áhrifin séu varanl eg og hvort tegundum á válista sé ógnað. Ef fyrir liggi nægileg þekking eða vissa um afleiðingar ákvörðunar verð i varúðarreglunni ekki beitt. Þá ber i að vega og meta mikilvægi ákvörðunar í ljósi neikvæðra afleiðinga hennar. 330. Í 10. gr. segir að áhrif á náttú ru svæðis skuli meta út frá heildarálagi sem á svæðinu sé eða það kunni að verða fyrir. Í skýringum með greininni í athugasemdum við frum varpið segir að ákvæðið ber i að skoða í samhengi við markmiðsákvæði 1. gr. frum varpsins og verndarmarkmið 2. og 3. gr. Það feli í sér áherslu á vistkerfisnálgun sem sé aðferð til að 101 ná fram samþættri stjórn á nýtingu náttúruauðlinda sem mið i að vernd og sjálfbærri nýtingu og byggist á vísindalegri þekkingu á hinum ólíku vistkerfum og starf semi þeirra. Í reglunni um mat á heildarálagi fel i st að áður en ákvörðun er tekin , t.d. um framkvæmd , skuli áhrifin metin með hliðsjón af öðrum þeim áhrifum sem virk i á náttúru viðkomandi svæðis. Álag get i falist í samverkandi þáttum af ólíkum toga , svo sem umferð, beit, ýmsum framkvæmdum, eðlis - og efnafræðilegri mengun, breytingum á landfræðilegum og formfræðilegum eiginleikum o.fl. 331. Þá segir í 11. gr. að framkvæmdaraðili skuli bera kostnað af því að koma í veg fyrir eða takmarka spjöll á náttúrunn i sem af framkvæmd hans hljótist að því marki sem það teljist ekki ósanngjarnt með hliðsjón af eðli framkvæmdarinnar og tjónsins. Í skýringum með 11. gr. í athugasemdum við frumvarpið segir að reglan sé náskyld greiðslureglunni, einni af elstu meginreglum umhverfisréttar ( e. Polluter Pays Principle ). Hún miði að því að fella kostnað af umhverfisspjöllum á þá sem valda þeim. 332. Fallist er á það með stefnendum að tilvitnuð ákvæði náttúruverndarlaga gildi um Fiski - stofu að því marki sem þau snúa að ákvörðunum stj órnvalda. 333. Ákvörðun Fiskistofu byggist sem fyrr segir á 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax - og silungs - veiði . Þar kemur fram í 1. mgr. að sérhver framkvæmd í eða við veiðivatn, allt að 100 metrum frá bakka, sem áhrif geti haft á fiskigengd þess, afkomu fiskst ofna, aðstæður til veiði eða lífríki vatnsins að öðru leyti, sé háð leyfi Fiskistofu . Þá segir í 2. mgr. að með umsókn framkvæmdaraðila eða landeiganda til Fiskistofu um leyfi til framkvæmda við ár og vötn skul i fylgja álit viðkomandi veiðifélags þegar það á við og umsögn sérfræðings á sviði veiðimála um hugsanleg áhrif framkvæmdar á lífríki veiðivatns. Fram kemur í skýringum með 33. gr. í frumvarpinu sem varð að lögum um lax - og silungsveiði að reglur frumvarpsgreinarinnar feli í sér almenna skyldu til að standa þannig að fram - kvæmd við veiðivatn að ávallt liggi fyrir hver áhrif framkvæmdin kunni að hafa á þá þætti sem ráði afkomu fiskstofna vatnsins. 334. Í ákvörðun Fiskistofu eru tilgreind 18 fylgiskjöl sem sögð eru hafa fylgt umsókn stefnda Landsvirkjunar um leyfið. Jafnframt eru tilgreind níu skjöl til viðbótar sem Veiðifélag Þjórsár hafi lagt fram í kjölfar þess að Fiskistofa gaf veiðifélaginu færi á að bregðast við svörum stefnda Landsvirkjunar við ábendingum og athugasemdum sem áður höfðu komið fram frá v eiðifélaginu. Meðal gagna sem samkvæmt þessu lágu fyrir við töku ákvörðunarinnar var umsögn Hafrannsóknastofnunar, dags. 12. mars 2021, sem Guðn i 102 Guðbergsson, sérfræðing ur hjá stofnuninni, ritaði undir. Að virtu efni hennar verður að telja að þar sé um að ræða umsögn sérfræðings á sviði veiðimála um hugsanleg áhrif framkvæmdar á lífríki veiðivatns, í skilningi 2. mgr. 33. gr. laga um lax - og silungsveiði. Einnig lá fyrir umsögn Veiðifélags Þjórsár um fyrirhugaða Hvammsvirkjun, dags. 12. janúar 2022. Enn fremur lágu fyrir nokkur minnisblöð sérfræðinga um fiskvegi við virkjunina, seiðafleytu r o.fl., skýrsla um Hvammsvirkjun vegna 3. áfanga r amma - áætlunar frá desember 2014, úrskurður Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum frá 19. ágúst 2003 , skýrsla Veiðimálastofnunar frá september 2002, ákvörðun lagsstofnunar um endurskoðun matsskýrslu, dags. 16. desember 2015 , og mat faghóps á óvissu f yrirliggjandi upplýsinga um Hvamms - , Holta - og Urriðafossvirkjun í neðri hluta Þjórsár á laxfiska í ánni, dags. 4. nóvember 2013 . 335. Við töku ákvörðunar Fiskistofu lá þannig fyrir fyrrgreindur úrskurður Skipulagsstofnun - ar um mat á umhverfisáhrifum frá 19. ág úst 2003 , þar sem fallist var á fyrirhugaða virkjun Þjórsár við Núp í einu þrepi með byggingu Núpsvirkjunar og í tveimur þrepum með byggingu Hvammsvirkjunar og Holtavirkjunar ásamt breytingum á Búrfellslínu 1 með fimm nánar tilgreindum skilyrðum . Úrskurður inn var sem fyrr segir kveðinn upp á grundvelli eldri laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, að undangengnu matsferli sem fram fór á grundvelli þeirra laga. Í úrskurðinum var fjallað um matsskýrslu stefnda Landsvirkjunar frá 1. apríl 2003, sem m.a. t ók til Hvammsvirkjunar, þó að einhverju leyti í annarri mynd en núverandi áform miðast við . Umhverfisráðherra staðfesti úrskurðinn 27. apríl 2004 með breytingu á einu skilyrði ásamt tveimur nýjum skilyrðum. Eins og nánar er lýst að framan, í kafla um málsa tvik, tók Skipulagsstofnun afstöðu til þess með ákvörðun 16. desember 2015 hvort endurskoða þyrfti matsskýrsluna og var niðurstaða stofnunarinnar sú að þess væri ekki þörf hvað vatnalíf varðaði. Hvað það varðar vísaði stofnunin m.a. til rannsókna sem hefðu farið fram eftir að matsskýrslan var gerð og mót - vægisaðgerða sem hefðu verið útfærðar í samræmi við úrskurð Skipulagsstofnunar. Einnig sé gert ráð fyrir seiðafleytu og hverflum sem eigi að draga úr afföllum á niður - gönguseiðum. Þá hafi verið sett fram vi ðbragðsáætlun um aðgerðir komi til þess að mót - vægisaðgerðir virki ekki sem skyldi. Enn fremur vísaði stofnunin í þessu sambandi til vinnu faghópsins sem skipaður var í tengslum við endurskoðun rammaáætlunar til að leggja mat á fyrirliggjandi rannsóknir á laxfiskum í Þjórsá og boðaðar mótvægisaðgerðir vegna virkjana í neðri hluta árinnar. Fr am kemur að fr á því úrskurður Skipulagsstofnunar 103 var kveðinn upp 2003 hefði verið unnið að framfylgd skilyrðisins sem þar var sett um um fr ekari rannsóknir, mótvægisaðgerðir og vöktun lífríkis árinnar. 336. Þegar Skipulagsstofnun tók umrædda ákvörðun 2015 höfðu náttúruverndarlög nr. 60/2013 tekið gildi. Stofnunin fjallaði um hvort breytingar á löggjöf sem þau fólu í sér kölluðu á endurskoðun mats skýrslunnar , sérstaklega hvað varðar lögfestingu hinnar svonefndu varúðarreglu, sbr. 9. gr. laganna, og komst að niðurstöðu um að ekki væri þörf á endurskoðun matsskýrslunnar vegna þessa. 337. Í 1. tölulið ákvæðis til bráðabirgða í núgildandi lögum nr. 111/2021 er sem fyrr segir kveðið á um að í þeim tilvikum þegar umhverfismatsferli framkvæmdar sem fellur undir lög in er lokið við gildistöku laga nna skulu ákvæði eldri laga um mat á umhverfis áhrifum, nr. 106/2000, er lúta að leyfisveitingum vegna framkvæmdarinna r gilda. Því verður að leggja til grundvallar að gilt umhverfismatsferli hafi farið fram vegna áforma um virkjunina . 338. Rökstuðningurinn fyrir á kvörðun Fiskistofu ber með sér að við ákvarðanatökuna hafi í miklum mæli verið litið til ums a gn ar Hafrannsóknastofnunar frá 12. mars 2021. Umsögnin laut að hugsanlegum áhrifum virkjunarinnar á lífríki Þjórsár og því hvort stefndi Landsvirkjun hefði uppfyllt skilyrði sem sett voru við mat á umhverfisáhrifum vegna Hvammsvirkjunar á lífríki Þjórsár. Þá b er hún sem fyrr segir með sér að stefndi Landsvirkjun hafi óskað eftir henni á grundvelli 2. mgr. 33. gr. laga um lax - og silungsveiði, en samkvæmt ákvæðinu er áskilið að með umsókn framkvæmdaraðila eða landeiganda til Fiskistofu um leyfi til framkvæmda vi ð ár og vötn skuli auk álits viðkom - andi veiðifélags þegar það á við fylgja umsögn sérfræðings á sviði veiðimála um hugsan - leg áhrif framkvæmdar á lífríki veiðivatns. Skýrslan er unnin af sérfræðingi hjá Haf - rannsóknastofnun sem einnig gaf skýrslu fyrir dó minum . Í skýrslunni frá 12. mars 2021 er fjallað um áhrif virkjunarinnar á umhverfi og lífríki Þjórsá r , m.a. að teknu tilliti til þeirra virkjana sem eru nú þegar í vatnakerfi árinnar. Fram kemur að Hafrannsókna - stofnun hafi gert viðamiklar rannsóknir og s taðið fyrir vöktun á lífríki Þjórsár fyrir stefnda Landsvirkjun. Frá árinu 2003 hafi Hafrannsóknastofnun, áður Veiðimála stofnun, gert ýmsar viðbótarrannsóknir fyrir Landsvirkjun á fiskstofnu m árinnar og gefið árlega út skýrslur með niðurstöðum þeirra. Þar hafi verið lögð áhersla á vöktun fiskstofna vatnasvæðisins og rannsóknir á fiskgöngum. Margar rannsóknanna snúi að mögulegum mótvægisaðgerðum vegna fyrirhugaðra virkjana. Þekking á göngum og gönguhegðun laxfiska sé grundvallaratriði varðandi hönnun og rek stur fyrirhugaðra virkjana í Þjórsá 104 neðan Búrfells, ekki síst vegna mótvægisaðgerða sem miði að því að minnka áhrif virkjananna á lífríki árinnar og veiði. Niðurstöðum þessara rannsókna er nánar lýst. 339. Í skýrslu Hafrannsóknastofnunar kemur fram að áhrif by ggingar Hvammsvirkjunar á vatnalíf séu annars vegar á framkvæmdatíma, þ.e. á byggingartíma virkjunar, og hins vegar á rekstrartíma hennar, eins og nánar er lýst í skýrslunni. Fram kemur að til að tryggja fiskgöngu upp og niður ána sé gert ráð fyrir fiskveg i fyrir fisk á uppleið og seiðafleytu til að fleyta seiðum úr inntakslóni og forða þeim frá því að lenda í hverflum virkjunar. Miðað við forsendur muni hún taka við og skila seiðum niður fyrir virkjun. Fiskvegi sé ætlað að greiða leið fiskjar á göngu úr sj ó á hrygningarstöðvar og hann hannað u r á þann veg að bæði silungur og lax komist um hann . Til mótvægis á töpuðum búsvæðum vegna virkjunar komi til greina sleppingar á laxaseiðum á ófiskgeng svæði. Landsvirkjun hafi látið skoða búsvæði ofan við fossa í þess um tilgangi. Bygging Hvammsvirkjunar muni hafa áhrif á lífríki í vatni. Helstu áhrifin séu á rekstrartíma virkjunar á göngufiska og þá einkum lax. Með fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum minnki áhrifin mikið. Fylgjast þurfi með virkni mótvægisaðgerða, fisk i gengd upp og framhjá stíflu, bæði upp kaflann neðan virkjunar og upp fiskveginn. Þetta sé hægt að gera með merkingum á uppgöngufiski og með fiskteljurum. Þá sé mikilvægt að prófa virkni seiða - fleytu fyrir seiði á niðurleið. Viðbúnaður þurfi að vera til staðar þegar framkvæmdir hefjist við virkjanamannvirki, t.d. ef fyrirséð verði að hindranir verði á gönguleið fiska úr sjó. 340. Þá er í skýrslu Hafrannsóknastofnunar fjallað um hvort stefndi Landsvi rkjun hafi upp fyllt skilyrði sem sett voru í úrskurði Skipulagsstofnunar frá 2003, sbr. einnig skýrslu Veiðimálastofnunar sem vísað er til í úrskurðinum varðandi viðbótarrannsóknir. Hvað mótvægisaðgerðir varðar kemur fram að eðli málsins samkvæmt hafi ekk i enn komið til þeirrar aðgerðar að stýra rennsli í farvegum með skertu rennsli en áform séu uppi um þær. Efni skýrslunnar er nánar rakið í kafla um málsatvik hér að framan. 341. Samkvæmt framansögðu lágu fyrir Fiskistofu þegar hún tók hina umdeildu ákvörðun í tarleg sérfræðigögn sem vörðuðu ætluð áhrif virkjunarinnar á lífríki árinnar. Gögnin bera að mati dómsins með sér að fram hafi farið ítarlegar rannsóknir sérfræðinga á áhrifum virkjunarinnar á laxastofninn í Þjórsá og þýðingu fyrirhugaðra mótvægis - aðgerða, sem m.a. felist í að setja upp seiðafleytur og fiskvegi til að lágmarka skaðleg áhrif virkjunarinnar á laxastofn árinnar. Gögnin bera einnig með sér að forsendur umhverfis matsins frá 2003 hafi verið endurmetnar af hálfu Skipulagsstofnunar , hvað 105 þetta sne rtir , árið 2015. Jafnframt var lagt mat á þessi atriði af hálfu Hafrannsókna - stofnunar áður en Fiskistofa tók ákvörðun sína, sbr. umsögn stofnunarinnar frá 12. mars 2021. Til grund vallar lá einnig ítarleg skýrsla Veiðimálastofnunar frá september 2002, þar sem fjallað er um rannsóknir á lífríki Þjórsár og þveráa hennar vegna virkjana neðan Búrfells. Stefn endur hafa ekki sýnt fram á annað en að Fiskistofa hafi lagt faglegt mat á þær upplýsingar sem fyrir lágu við undirbúning ákvörðunar sinnar. Meðal gagna s em lágu fyrir við ákvarðanatökuna voru margvísleg gögn um áhrif virkjunarinnar á seiða - búskap í ánni og var niðurstaða Fiskistofu sú að vöktun skyldi fara fram á seiðafleytu og seiðabúskap í ánni, sem og á áhrif framkvæmdanna á botndýrasamfélög árinnar , au k þess sem stefndi Landsvirkjun skyldi gera áætlun sem gerði mögulegt að grípa til neyðar - aðgerða ef mótvægisaðgerðir virkuðu ekki sem skyldi. Stefnendur hafa bent á að Fiski - stofa hafi ekki fjallað sérstaklega um áhrif botnfalls í lónum á seiði og fæðu þe irra þótt legið hafi fyrir stofnuninni gögn þar að lútandi. Framangreint bendir þó að mati dómsins til að heildstætt mat hafi farið fram á ætluðum áhrifum virkjunarinnar á seiðabúskap og botndýra samfélög árinnar og sú rannsókn hafi verið meðal þess sem le iddi til þeirrar niðurstöðu að setja þau skilyrði sem greinir í ákvörðuninni og lutu m.a. að vöktun í því skyni að afla frekari upplýsinga þar að lútandi eftir að virkjunin yrði tekin í notkun. Stefnendur hafa því ekki sýnt fram á að rannsókninni hafi veri ð áfátt að þessu leyti og ákvörðun Fiskistofu sé af þeim sökum haldin annmarka sem leiða eigi til ógildingar hennar. 342. Stefnendur hafa lagt fram sérfræðigögn um áhrif virkjana á viðgang fiskstofna í ám, sem sum hver munu ekki hafa legið fyrir Fiskistofu í te ngslum við hina umdeildu ákvörðun en stefnendur telja að hefðu átt að leiða til annarrar niðurstöðu Fiskistofu. Stefnendur hafa að mati dómsins ekki sýnt fram á að mat Fiskistofu á fyrirliggjandi gögnum hafi verið óforsvaranlegt eða að afla hefði þurft frekari gagna til að rannsaka málið nægilega . 343. Það er jafnframt mat dómsins, í ljósi framangreinds, að fyrirliggjandi gögn bendi til þess að ákvörðun Fiskistofu hafi eins og kostur er byggst á vísindalegri þekkingu og að t e kið hafi verið mið af því hver áhrif ákvörðunarinnar yrðu á þá þætti sem greinir í 8. gr. laga um náttúruvernd. Hin viðamiklu vísindalegu gögn benda einnig til þess að mati dómsins að gætt hafi verið að áskilnaði 10. gr. laganna um að áhrif á náttúru svæðis skuli meta út frá heildarálagi sem sé á svæðinu eða það kunni að verða fyrir. Jafnframt sýnist varúðar - reglu 9. gr. laganna hafa verið fylg t , sbr. m.a. þau skilyrði sem Fiskistofa setti í ákvörðun sinni. Hvað varðar tilvísun stefnenda til 11. gr. laganna er til þess að líta að stefnda 106 Landsvirkjun er samkvæmt 1. mgr. 35. gr. skylt að kosta gerð fiskvegarins sem Fiskistofa áskildi að gerður skyldi, eins og raunar er getið um í ákvörðun Fiskistofu. Ekki verður séð að það hafi staðið upp á Fiskistofu að hafa uppi fr ekari áskilnað í ákvörðun sinni um greiðslu stefnda á kostnaði af því að koma í veg fyrir eða takmarka spjöll á náttúrunni sem af framkvæmd hans hlytust , sbr. fyrrnefnda 11. gr. náttúruverndarlaga. 344. Að virtu því sem hér hefur verið rakið er hafnað þeim máls ástæðum stefnenda að Fiski - stofa hafi með ákvörðun sinni brotið gegn þeim ákvæðum náttúruverndarlaga sem stefnendur hafa vísað til eða rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. stjórnsýslu laga nr. 37/1993. Niðurstaða um ákvörðun Fiskistofu 345. Að öllu f ramangreindu virtu verður hafnað kröfu stefnenda um ógildingu leyfis Fiski - stofu . Samandregnar niðurstöður 346. Með vísan til alls sem að framan er rakið verður fallist á kröfur stefnenda um ógildingu hinna umdeildu ákvarðana Umhverfisstofnunar og Orkustofnunar en hafnað kröfu stefn - enda um ógildingu ákvörðunar Fiskistofu. 347. Samkvæmt 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála skal sá sem tapar máli í öllu verulegu að jafnaði dæmdur til að greiða gagnaðila sínum málskostnað. Jafn - framt gildir samkvæmt 3. mgr. sömu lagagreinar að ef aðili vinnur mál að nokkru og tapar því að nokkru eða veruleg vafaatriði eru í máli má dæma annan aðilann til að greiða hluta málskostnaðar hins eða láta hvorn þeirra bera sinn kostnað af málinu. Í ljósi niður - stöðu málsins og vafaatriða í málinu þykir rétt að stefndu greiði meiri hluta máls - kostnaðar stefnenda en að stefnendur beri þó hluta málskostnaðar sjálfir. Jafnframt er tekið tillit til þess að frávísunarkröfum stefndu var að mestu leyti hafnað með úrskurði 12. nóvember 2024 . Í ljósi mikils umfangs málsins þykir málskostnaðurinn hæfilega ákveðinn eins og í dómsorðinu greinir, að meðtöldum virðisaukaskatti. 348. Sif Konráðsdóttir lögmaður flutti málið fyrir stefnendur, Þorvaldur Hauksson lögmaður fyrir s tefnda íslenska ríkið og Guðjón Ármannsson lögmaður fyrir stefnda Landsvirkjun. 349. Þorsteinn Magnússon héraðsdómari kveður upp dóm þennan. 107 Dóms orð: Hafnað er kröfu stefn e nda um ógildingu leyfis Fiskistofu frá 14. júlí 2022 vegna byggingar Hvammsvirkjunar. Hei mild Umhverfisstofnunar til breytingar á vatnshlotinu Þjórsá 1, frá 9. apríl 2024 , vegna fyrirhugaðra framkvæmda við Hvammsvirkjun er ógil t . Ákvörðun Orkustofnunar 12. september 2024 um að veita Landsvirkjun leyfi til að reisa og reka raforkuverið Hvammsvirkjun er ógil t . Stefndi íslenska ríkið og stefndi Landsvirkjun skulu óskipt ( in solidum ) greiða stefnendum, Brynhildi Briem, Hannesi Þór Sigurðssyni, Jóni Benjamín Jónssyni, Kristjönu Ragnarsdóttur, Erni Inga Ingvarssyni, Ólafi Arnari Jónssyni, Úlf héðni Sigur - mundssyni, Þóru Þórarinsdóttur og Ölhól ehf. , hverju um sig, 400.000 krónur í málskostnað, þ.e. alls 3.600.000 krónur . Þorsteinn Magnússon