- Lykilorð:
- Ógilding
- Rannsóknarregla
- Stjórnsýsla
- Stjórnvaldsákvörðun
- Umhverfisáhrif
D Ó M U R
Héraðsdóms Reykjavíkur 16. júní 2017 í máli nr. E-4226/2015:
Ragnheiður Jóna Þorgrímsdóttir
o.fl.
(Daníel Isebarn Ágústsson hrl.)
gegn
Silicor Materials Inc.
Silicor Materials Iceland ehf.
Silicor Materials Iceland Holding hf.
(Arnar Þór Stefánsson hrl.)
og
íslenska ríkinu
(Fanney Rós Þorsteinsdóttir hrl.)
I
Mál
þetta, sem var dómtekið 24. apríl sl., er höfðað 1. október 2015 af Ragnheiði
Jónu Þorgrímsdóttur, Kúludalsá 1, Hvalfjarðarsveit, Davíð Braga Gígju, Melum,
Reykjavík, Guðrúnu Lilju Ingólfsdóttur, Efstahjalla 11, Kópavogi, Jóni Gíslasyni
og Sólrúnu Þórarinsdóttur, Baulubrekku, Kjósarhreppi, Ólafi Jónssyni,
Berjalandi, Kjósarhreppi, Ragnari
Gunnarssyni og Unni Sigfúsdóttur, Bollastöðum 1, Kjósarhreppi, Helgu
Hermannsdóttur og Sigurþór Inga Sigurðssyni, Borgarhóli, Kjósarhreppi, Huldu Þorsteinsdóttur,
Eilífsdal, Kjósarhreppi, Önnu Guðfinnu Ingólfsdóttur, Eyjum 1, Kjósarhreppi,
Gunnari Leó Helgasyni, Helga Jónssyni og Sigríði Ingu Hlöðversdóttur, Felli,
Kjósarhreppi, Þórarni Jónssyni og Lisu Sascha Boije af Gennaes, Hálsi 1,
Kjósarhreppi, Aðalheiði B. Einarsdóttur og Hermanni Inga Ingólfssyni, Hjalla,
Kjósarhreppi, Bergþóru Andrésdóttur og Sigurbirni Hjaltasyni, Kiðafelli 2,
Kjósarhreppi, Birni Hjaltasyni og Katrínu Cýrusdóttur, Kiðafelli 3,
Kjósarhreppi, Laufeyju Kristjánsdóttir, Litlu-Tungu, Kjósarhreppi, Maríönnu
Hugrúnu Helgadóttur, Lækjarbraut 1, Kjósarhreppi, Regínu Hansen
Guðbjörnsdóttur, Lækjarbraut 2, Kjósarhreppi, Rósu Guðnýju Þórsdóttur og Erni
Viðari Erlendssyni, Lækjarbraut 3, Kjósarhreppi, Guðrúnu Björk Gunnarsdóttur og
Jónu Björk Jónsdóttur, Lækjarbraut 4, Kjósarhreppi, Sigurbjörgu Ólafsdóttur og
Sigurþór Gíslasyni, Meðalfelli, Kjósarhreppi, Jónu Thors, Miðbúð 5,
Kjósarhreppi, Kristínu Eyjólfsdóttur og Magnúsi Bergmann Magnússyni, Miðbúð 7,
Kjósarhreppi, Eggerti Þór Sveinbjörnssyni, Traðarholti, Kjósarhreppi, Soffíu
Dagmar Þórarinsdóttir, Bugðutanga 2, Mosfellsbæ, Birni Guðbrands Ólafssyni og
Guðríði Gunnarsdóttur, Þúfu, Kjósarhreppi, Gunnari Auðuni Gíslasyni, Þúfukoti
2, Kjósarhreppi, Guðbjörgu R. Jóhannesdóttur, „óstaðsett í hús“, Kjósarhreppi,
Magnúsi Guðbjartssyni, „óstaðsettur í hús“, Kjósarhreppi, Guðbjörgu Jónu
Magnúsdóttur og Gunnari Ásbjörnssyni, Barðastöðum 11, Reykjavík, Ingibjörgu
Jónsdóttur, Bræðraborgarstíg 15, Reykjavík, Einari Tönsberg og Rakel McMahon,
Háaleitisbraut 17, Reykjavík, Ágústu Oddsdóttur, Miklubraut 52, Reykjavík, Piu
Rakel Sverrisdóttur, Danmörku, Skúla Mogensen, Bretlandi, Umhverfisvaktinni við
Hvalfjörð, Kúludalsá 1, Akranesi, og Kjósarhreppi, Ásgarði Kjós, Kjósarhreppi,
gegn Silicor Materials Iceland ehf. og Silicor Materials Iceland Holding hf.,
Suðurlandsbraut 18, Reykjavík, Skipulagsstofnun, Laugavegi 166, Reykjavík og
íslenska ríkinu, Skuggasundi 1, Reykjavík. Sömu stefnendur höfðuðu mál þetta
25. nóvember 2015 gegn Silicor Materials Inc., 1750 Lundy Ave. 610220, San
José, California 95161, Bandaríkjum Norður Ameríku.
Í
málinu krefjast stefnendur þess að ógilt verði ákvörðun stefnda
Skipulagsstofnunar frá 25. apríl 2014 um að fyrirhuguð framkvæmd stefnda,
Silicor Materials Inc., á Grundartanga í Hvalfjarðarsveit, sem felst í hreinsun
kísilmálms til framleiðslu á sólarkísli, sé ekki líkleg til þess að hafa í för
með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því ekki háð mati á
umhverfisáhrifum. Þá krefjast stefnendur þess einnig að stefndu verði dæmd
óskipt (in solidum) til þess að greiða hverjum stefnenda fyrir sig málskostnað.
Stefndu,
Silicor Materials Inc., Silicor Materials Iceland ehf. og Silicor Materials
Iceland Holding hf., kröfðust þess í öndverðu aðallega að máli þessu yrði vísað
frá dómi. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði dómsins 6. júní 2016 að öðru
leyti en því að máli stefnendanna Umhverfisvaktarinnar við Hvalfjörð og
Kjósarhrepp var vísað frá dómi. Að því frágengnu krefjast Silicor-félögin sýknu
af öllum kröfum stefnenda auk málskostnaðar óskipt úr hendi stefnenda.
Stefndu,
Skipulagsstofnun og íslenska ríkið, kröfðust þess einnig að málinu yrði
aðallega vísað frá dómi, en þeirri kröfu var einnig hafnað með framangreindum
úrskurði héraðsdóms 6. júní 2016. Að því frágengnu krefjast þessir stefndu
sýknu auk málskostnaðar óskipt úr hendi stefnenda.
II
Málavextir
eru þeir að í mars 2014 barst stefnda Skipulagsstofnun tilkynning frá VSÓ
Ráðgjöf ehf. þess efnis að bandarískt fyrirtæki, Silicor Materials Inc.,
áformaði að byggja verksmiðju á Grundartanga í Hvalfjarðarsveit til að hreinsa
kísilmálm. Í matsskyldufyrirspurn er því haldið fram að framleiðslan falli
undir lið 4 d í 2. viðauka við lög nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Í
þeim viðauka eru taldar upp framkvæmdir sem skulu aðeins vera háðar mati á
umhverfisáhrifum hafi þær í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna
umfangs, eðlis eða staðsetningar.
Í
fyrirspurninni er fyrirhugaðri framkvæmd lýst, þar á meðal því mannvirki sem
ætlunin væri að reisa. Kemur þar fram að verksmiðjan verði um 93.000 m² og að
áætluð hæð hennar verði 8 til 25 metrar. Þar er jafnframt gerð grein fyrir
fyrirhugaðri framleiðslu, en hún felst í því að hreinsa 99,5% kísil með bráðnu
áli, en þannig er ætlunin að framleiða 99,9999% hreinan kísil sem nota má til
að framleiða sólarsellur. Framleiðsluferlinu er lýst í fimm skrefum í
fyrirspurninni. Fyrsta skrefið felst í því að kísilmálmurinn er leystur upp í
bráðnu áli en síðan er hann „endurkristallaður (storknun) með því að lækka
hitastigið“. Með þessu á álið að draga til sín óhreinindi úr kíslinum þannig að
eftir verða hreinni kísilflögur sem falla út í álinu. Samkvæmt lýsingunni er
þessi aðgerð endurtekin nokkrum sinnum. Öðru skrefinu er lýst á þann veg að
fljótandi áli er hellt úr deiglunum þannig að eftir situr hreinn kísill. Fram
kemur að álið, sem þannig hefur dregið í sig óhreinindi úr kíslinum, verði selt
til endurvinnslu. Þriðja skrefinu er lýst þannig að ál sem storknað hefur á
kísilflögunum er þvegið af með saltsýru og flögurnar síðan sigtaðar. Í fjórða
hluta vinnslunnar munu kísilflögurnar verða bræddar í spanofni og steyptar í
mót. Frekari hreinsun fer þar fram með því að bæta flúxefnum í ofninn. Er þessu
lýst þannig að við storknun sólarkísilsins í mótunum flytjist óhreinindi upp í
bráðina. Neðst og fyrir miðju steypunnar verði kísillinn hreinni og fari sá
hluti til frekari vinnslu meðan efsti hluti hennar fer aftur í hreinsun. Í
fimmta hluta vinnslunnar mun steyptur sólarkísill verða sagaður, sandblásinn,
hreinsaður með þurrís og síðan sagaður að nýju. Stykkin munu síðan verða
hreinsuð í sýrubaði og að því loknu verða þau brotin upp í köggla sem ætlunin
er að selja til frekari vinnslu.
Í
fyrirspurninni er enn fremur gerð grein fyrir árlegri notkun á því hráefni sem
ætlunin er að nota til framleiðslunnar, en það eru kísill, ál, saltsýra,
vítissódi, vatn og flúx, auk þess sem gerð er grein fyrir því magni sem gera
verði ráð fyrir að geymt verði á verksmiðjusvæðinu á hverjum tíma. Sömu
upplýsingar eru gefnar um afurðir framleiðslunnar, sem er sólarkísill og
nokkrar hliðarafurðir. Þar er einnig upplýst hver orkuþörfin verði miðað við
16.000 tonna ársframleiðslu sem og hversu mikið af kælivatni þurfi til
framleiðslunnar. Einnig er þar gerð grein fyrir því hvernig stefnt er að því að
svara þessari þörf fyrir orku og vatn. Því næst er fjallað um þann úrgang sem
komi til með að falla til við vinnsluna, sem er einkum sýra og afsogsryk, auk
þess sem upplýst er hvað verði gert við úrganginn.
Í
fyrirspurninni er tafla þar sem gerð er grein fyrir samsetningu ryks frá
steypuskála og styrk einstakra frumefna í því. Kemur þar fram að
meginuppistaðan í afsogsrykinu verði kísill, eða 99,6% af rykinu, og að
heildarmagn ryksins nemi 47 tonnum á ári. Jafnframt kemur þar fram að í rykinu
verði ál og járn auk lítils háttar af kalsíni. Önnur efni eru þar í afar
takmörkuðum mæli. Í fyrirspurninni er síðan önnur tafla sem greinir frá
samsetningu ryks frá framleiðsluþrepi 2. Af þeirri töflu má ráða að 99,9999% af
rykinu verði kísill eða 16 tonn á ári. Önnur efni eiga að vera í snefilmagni
frá þessum þætti framleiðslunnar.
Í
fyrirspurninni er jafnframt gerð grein fyrir skipulagi þess svæðis þar sem
ætlunin er að verksmiðjan rísi auk þess sem staðháttum þar er lýst. Að lokum er
þar vikið að helstu áhrifum framkvæmdarinnar á umhverfið að mati
framkvæmdaraðila. Kemur þar fram að það sé mat hans að umhverfisáhrif vegna
framleiðslu sólarkísils í fyrirhugaðri verksmiðju geti ekki talist umtalsverð í
skilningi laga um mat á umhverfisáhrifum. Væru möguleg áhrif innan allra viðmiða
sem gildi t.d. um loftgæði, hljóðvist, þynningarsvæði og fráveitu.
Skipulagsstofnun
leitaði umsagnar Hvalfjarðarsveitar, Hafrannsóknarstofnunar,
Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, Mannvirkjastofnunar, Minjastofnunar Íslands,
Umhverfisstofnunar og Vinnueftirlits. Umsagnir þessara aðila bárust á
tímabilinu frá 31. mars til 9. apríl 2014. Umsagnirnar voru sendar VSÓ Ráðgjöf
ehf. jafnóðum og þær bárust svo félagið gæti gert athugasemdir við þær fyrir
hönd Silicor Materials Inc. Það gerði VSÓ ráðgjöf með tveimur bréfum 9. og 25.
apríl 2014. Þar komu fram viðbótarupplýsingar m.a. um kaup á vatni, hávaða frá
framleiðslunni, útlit og hönnum mannvirkja m.a. með tilliti til ljósmengunar,
aukna flutningsþörf til og frá svæðinu, tilhögun á geymslu hráefna sem og um frekari
þörf á áhættumati og mótvægisaðgerðum. Í síðara bréfinu var sérstaklega fjallað
um geymslu hættulegra efna á framleiðslusvæðinu. Kemur þar m.a. fram að þau
efni séu saltsýra og vítissódi en geymslu þeirra verði hagað í samræmi við
öryggisblöð og á öruggum stað fjarri ósamrýmanlegum efnum. Þá verði farið að
ákvæðum reglugerða um flutninga á sjó og landi, sem og ákvæði 22. gr. laga um
brunavarnir. Enn fremur yrði unnið áhættumat fyrir verksmiðjuna í samræmi við
ákvæði byggingarreglugerðar ef leyfisveitandi færi fram á það.
Skipulagsstofnun
tók ákvörðun um matsskyldu 25. apríl 2014 að fengnum umsögnum og athugasemdum
VSÓ Rágjafar ehf. Í ákvörðuninni er farið yfir umsagnir um tiltekna þætti eins
og ásýnd mannvirkja, áhrif á landnotkun, áhrif á vatn, flutninga og umferð,
möguleg sammögnunaráhrif, geymslu afurða, áhrif á hljóðvist, meðferð hættulegra
efna og áhrif á menningarminjar. Þar er enn fremur getið um viðbrögð
framkvæmdaraðila við efni umsagna. Í niðurstöðu Skipulagsstofnunar segir síðan
að framkvæmdin sé tilkynningarskyld til ákvörðunar um matsskyldu samkvæmt 6.
gr. og lið 4 d í 2. viðauka í lögum nr. 106/2000. Telur stofnunin að áhrif
starfseminnar á loftgæði og gæði yfirborðsvatns verði óveruleg, en framleiðslan
feli hvorki í sér útblástur né útskolun mengunarefna. Þá losi framleiðslan
hvorki flúor né brennisteinsdíoxíð og hafi því hvorki áhrif á stærð
þynningarsvæðis fyrir iðjuver á Grundartanga né auki hún mengunarálag innan
þess. Miðað við framlagðar upplýsingar um losun ryks taldi stofnunin að áhrif
af völdum þess yrðu einnig óveruleg. Tekið er fram í niðurstöðu stofnunarinnar
að byggingar verksmiðjunnar hefðu nokkur sjónræn áhrif í för með sér. Eftir sem
áður komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin væri ekki líkleg til
þess að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki vera
háð mati á umhverfisáhrifum.
Ágreiningslaust
er að ákvörðun þessi var kynnt almenningi í samræmi við niðurlag þágildandi 2.
mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Fram kemur í gögnum málsins að kærufrestur til
úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. lög nr. 130/2011, hafi liðið
3. júní 2014. Stefnendur lögðu ekki fram kæru til nefndarinnar. Mál þetta var
hins vegar höfðað 1. október 2015.
III
1.
Helstu málsástæður og lagarök stefnenda
Með
málshöfðun sinni fara stefnendur fram á að dómurinn felli framangreinda
ákvörðun Skipulagsstofnunar úr gildi þar sem þeir telja að formannmarkar séu á
ákvörðuninni. Því til stuðnings vísa stefnendur til þess að Skipulagsstofnun
hafi ekki rannsakað fyrirhugaða framkvæmd með viðhlítandi hætti og þar með
brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þessi
málsástæða er í fyrsta lagi rökstudd með því að Skipulagsstofnun hafi ekki
kannað hvort framkvæmdin gæti fallið í framkvæmdaflokk sem leiddi til
fortakslausrar skyldu til að meta umhverfisáhrif hennar. Í öðru lagi hafi orðið
misbrestur á því að afla nauðsynlegra gagna um framkvæmdina, þar á meðal
áhættugreiningar og hvort og þá hvernig fyrirhugað framleiðsluferli hefði verið
sannreynt. Hafi nær einungis verið stuðst við upplýsingar frá stefnda Silicor
Materials Inc. Sú skylda hafi hvílt á stofnuninni að rannsaka gæði og
áreiðanleika upplýsinganna og sannreyna þær, en stefnendur telja að það hafi
hún ekki gert. Byggja stefnendur á því að ýmis atriði tengd framleiðsluaðferð,
umfangi og staðsetningu fyrirhugaðrar verksmiðju hafi kallað á sérstaka
rannsókn af hálfu stefnda Skipulagsstofnunar. Telja stefnendur að stofnunin
hafi ekki reist ákvörðun sína á óvilhöllum, hlutlausum og áreiðanlegum gögnum.
Stefnendur
telja að sérstök rannsókn hafi átt að fara fram á fyrirhugaðri framkvæmd. Því
til stuðnings er í fyrsta lagi á það bent að framleiðsluaðferð stefnda, Silicor
Materials Inc., sé enn þá á tilraunastigi. Því sé haldið fram að framleiðslan
sé svo til mengunarlaus, en stefnendur telja að það kalli á sérstakar
sannprófanir og áhættugreiningu á framleiðsluferlinu. Í öðru lagi sé
framkvæmdin í nágrenni við landbúnaðarsvæði. Í þriðja lagi sé framkvæmdin
staðsett á svæði þar sem fyrir sé verulegt álag vegna mengunar og svæðið sé nú
þegar komið að þolmörkum hvað mengun varði. Það kalli á sérstakt mat á
samlegðaráhrifum á svæðinu. Í fjórða lagi sé framkvæmdin sú stærsta sinnar
tegundar í heiminum og því engin fordæmi fyrir áhrifum hennar eða afleiðingum.
Stefnendur
byggja á því að málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi brotið í bága við
rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga þar sem ekki hafi farið fram sérstök
rannsókn eða könnun á gæðum og áreiðanleika þeirra upplýsinga sem ákvörðunin
byggist á. Þvert á móti virðist ákvörðunin hafa í meginatriðum byggst á
upplýsingum frá stefnda, Silicor Materials Inc., án þess að þær hafi sætt
frekari rannsókn. Ekkert liggi fyrir um hvaða forsendur félagið hafi gefið sér
og hvernig þær tölur, sem fram komi í upplýsingunum, séu fengnar. Þá hafi ekki
farið fram víðtækt áhættumat um það sem hugsanlega geti farið úrskeiðis í
rekstri verksmiðjunnar. Engin leið sé til þess að gera slíkt mat út frá
fyrirliggjandi gögnum. Þá telja stefnendur að ákvörðunin hafi ekki tekið mið af
þeim miklu umhverfislegu og fjárhagslegu hagsmunum sem í húfi séu. Telja
stefnendur ljóst að stefndi Skipulagsstofnun hafi ekki reist ákvörðun sína á
óvilhöllum, hlutlausum og áreiðanlegum gögnum. Því hafi fyrirhuguð framkvæmd
ekki verið rannsökuð með fullnægjandi hætti. Af því leiði að ákvörðun stefnda
hafi verið tekin án þess að raunverulegar afleiðingar starfseminnar á umhverfið
lægju fyrir. Því hafi Skipulagsstofnun brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr.
stjórnsýslulaga. Af því leiði að umrædd ákvörðun sé ógildanleg.
Í
tengslum við framangreinda annmarka telja stefnendur enn fremur að stefndi
Skipulagsstofnun hafi ekki framkvæmt það mat sem stofnuninni hafi borið að
framkvæma. Því til stuðnings vísa stefnendur til 2. viðauka, áður 3. viðauka,
við lög nr. 106/2000. Þar sé að finna í þremur töluliðum þau atriði sem
stofnuninni hafi fortakslaust borið að rannsaka þegar hún tók afstöðu til þess
hvort umhverfismat skyldi fara fram. Þetta séu: 1. Eðli framkvæmdar (undirliðir
i-vi). 2. Staðsetning framkvæmdar (undirliðir i-iv). 3. Eiginleikar hugsanlegra
áhrifa framkvæmdar (undirliðir i-vi). Undir hverjum lið sé að finna útlistun á
nánar tilgreindum atriðum sem stefnendur telja að stefnda Skipulagsstofnun hafi
borið að taka til skoðunar og rannsaka. Er á því byggt af hálfu stefnenda að
stofnunin hafi sniðgengið þá skyldu. Nánar er vikið að einstökum efnisatriðum
þessarar málsástæðu síðar í þessum kafla í tengslum við umfjöllun um þá
efnisannmarka sem stefnendur telja vera á hinni umdeildu ákvörðun.
Stefnendur
byggja enn fremur á því að ákvörðun Skipulagsstofnunar sé haldin
efnisannmörkum. Því til stuðnings vísa stefnendur til þess að umrædd framkvæmd
sé þess eðlis að hún eigi að falla í flokk framkvæmda sem heyrt hafi undir
þágildandi 1. viðauka við lög nr. 106/2000, en ekki 2. viðauka, eins og byggt
hafi verið á af hálfu stefndu. Því hafi fortakslaust átt að meta umhverfisáhrif
framkvæmdarinnar.
Þessu
til stuðnings vísa stefnendur til þess að lög nr. 106/2000 hafi upphaflega
verið sett til þess að uppfylla skyldur íslenska ríkisins samkvæmt
EES-samningnum, sbr. 74. gr. og 1. lið í XX. viðauka hans, sbr. lög nr. 2/1993.
Þær skyldur hafi m.a. falist í því að innleiða í íslenskan rétt tilskipun
Evrópusambandsins 97/11/EB, um breytingu á tilskipun 85/377/EBE, um mat á áhrifum
sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á
umhverfið, en tilskipunin hafi tekið gildi 14. mars 1999 hjá Evrópusambandinu.
Þessari tilskipun hafi síðan verið breytt og hún fengið nýtt númer, númerið
2011/92/EBE.
Þar
sem ákvæði laga nr. 106/2000 hafi falið í sér innleiðingu á framangreindri
tilskipun telja stefnendur að stefnda Skipulagsstofnun hafi borið samkvæmt 3.
gr. laga nr. 2/1993 að skýra þágildandi ákvæði laga nr. 106/2000 til samræmis
við tilskipunina að svo miklu leyti sem við á. Af framangreindu leiði að
nauðsynlegt hafi verið að skýra þágildandi ákvæði 5. töluliðar 1. viðauka við
lög nr. 106/2000 á þann veg að ákvæðið tæki til framleiðslu hrámálms, sem
inniheldur ekki járn, úr grýti, kirni eða afleiddu hráefni, sem fram fer með
málmvinnsluaðferðum, efnafræðilegum aðferðum eða rafgreiningaraðferðum. Telja
stefnendur að slík framleiðsla falli undir ákvæðið án tillits til aðferða við
málmvinnsluna.
Stefnendur
vísa enn fremur til þess að þegar framkvæmd getur rúmast innan fleiri flokka en
eins verði að eyða öllum vafa um það hvort hún kunni að falla í flokk sem geri
strangari kröfur um umhverfismat áður en aðrir flokkar komi til skoðunar. Telja
stefnendur þessa skýringarreglu vera í samræmi við markmið laga nr. 106/2000.
Stefnendur
telja að tveir flokkar framkvæmda hafi komið til álita. Annars vegar
fyrrgreindur 5. töluliður 1. viðauka við lögin, en framkvæmdir sem falli undir
hann skulu fara í umhverfismat. Þessi liður er svohljóðandi: „Verksmiðjur þar
sem fram fer frumframleiðsla eða endurbræðsla á málmum.“ Hins vegar hafi sá
flokkur sem stefndu byggðu á, 4. töluliður þágildandi 2. viðauka, getað komið
til álita. Þar sagði orðrétt: „Stöðvar til bræðslu, einnig málmblendis á
járnlausum málmum öðrum en góðmálmum, einnig endurheimtum vörum (hreinsun,
steypa í steypusmiðjum o.s.frv.).“ Stefnendur taka fram að ef þessi flokkur
eigi við sé framkvæmd einungis háð mati á umhverfisáhrifum þegar
Skipulagsstofnun telur að þær geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif.
Stefnendur telja að hafi minnsti vafi leikið á því í hvaða flokk fyrirhuguð
framkvæmd falli eigi að fella hana undir þann flokk sem kveði á um fortakslausa
matsskyldu.
Í
stefnu er því næst gerð grein fyrir því hvað átt sé við með framleiðslu að mati
stefnenda. Það sé þegar eðlisfræðileg eða efnafræðileg ummyndun efnis, efna eða
eininga, eigi sér stað þannig að úr verði ný afurð. Telja stefnendur að
framleiðsla hrámálma teljist framleiðsla á málmblöndum sem fáist með því að
blanda öðrum efnum saman við hreina málma. Þá geti framleiðsluaðferðir hrámálma
einkum verið bræðsla og hreinsun. Stefnendur benda á að í fyrirhugaðri
framleiðslu sé um það bil 99,5% hreinn kísill notaður sem hráefni. Samkvæmt
lýsingu stefnda, Silicor Materials Inc., sé notuð málmvinnsluaðferð, sem felist
í því að leysa kísilinn upp í bræddu áli. Því næst sé blandan látin kólna hægt
þannig að álið dragi í sig ákveðin efni úr kíslinum, en úr blöndunni falli
hreinni kísilflögur. Framleiðsluvaran sé sólarkísill, sem stefndi Skipulagsstofnun
hafi staðfest að sé hrámálmur. Jafnframt verði að líta á aðferðina, þ.e. að
kísillinn sé leystur upp í bræddu áli og þar með hreinsaður, sem
framleiðsluaðferð, en bræðsla og hreinsun geti verið framleiðsluaðferðir málma.
Því telja stefnendur að framkvæmd stefnda, Silicor Materials Inc., sé
framleiðsla þar sem framleiðsluaðferðin felist í hreinsun á kísli með því að
bræða hann í fljótandi áli.
Stefnendur
telja því að fyrirhuguð framkvæmd feli í sér framleiðslu hrámálms þar sem
framleiðsluaðferðin er hreinsun á kísli. Þessi framkvæmd falli því mun betur að
flokki 5. töluliðar þágildandi 1. viðauka við lög nr. 106/2000, sbr. flokk 4.01
í núgildandi 1. viðauka við lögin, heldur en að d-lið 4. töluliðar þágildandi
2. viðauka við lögin, sbr. flokk 4.06 í núgildandi 1. viðauka laganna. Því
skuli framkvæmdin fortakslaust sæta umhverfismati, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr.
106/2000.
Að
þessu frátöldu telja stefnendur að jafnvel þó að framkvæmdin hafi ekki átt að
falla undir 1. viðauka við lög nr. 106/2000 verði samt að telja framkvæmdina
matsskylda, þar sem hún falli undir 2. viðauka laganna og geti haft umtalsverð
umhverfisáhrif, sbr. 1. mgr. 6. gr. laganna, vegna umfangs, eðlis eða
staðsetningar. Stefnendur telja nægilegt að sá möguleiki sé til staðar að
framkvæmdin hafi slík áhrif svo að umhverfisáhrif hennar skuli metin. Í stefnu
er um skýringu þessa ákvæðis vísað til p-liðar 1. mgr. 3. gr. laga nr.
106/2000, sem og l-liðar sömu málsgreinar. Þá vísa stefnendur til athugasemda
sem fylgdu frumvarpi til laga nr. 106/2000 þar sem fram komi að tilskipun
Evrópusambandsins sé reist á meginreglum umhverfisréttar. Telja stefnendur að
þær meginreglur séu mikilvægar þegar komi að lögskýringu í tilvikum þegar reyni
á framkvæmdir á borð við þær sem hér um ræði. Vísa stefnendur einkum til
varúðarreglunnar í þessu sambandi, sem m.a. komi fram í aðfararorðum
EES-samningsins. Byggja stefnendur á því að þessi lögskýring leiði til þess að
umrædd framkvæmd teljist hafa umtalsverð áhrif á umhverfið.
Stefnendur
færa því næst rök fyrir því að umrædd framkvæmd geti haft umtalsverð
umhverfisáhrif með hliðsjón af þeim atriðum sem líta beri til samkvæmt 3. mgr.
6. gr. laga nr. 106/2000 og talin voru upp í 3. viðauka við lögin, nú í 2.
viðauka sömu laga. Stefnendur víkja sérstaklega að staðsetningu
framkvæmdarinnar og þeirra atriða sem eigi að líta til í því sambandi, sbr. 2.
tölulið viðaukans. Telja stefnendur meðal annars að fyrirhuguð verksmiðja muni
hafa mikil sjónræn áhrif á þeim stað þar sem henni er ætlað að rísa. Að mati
stefnenda sé ekkert fjallað um mótvægisaðgerðir vegna þessara áhrifa. Þá vísa
stefnendur til þess að fyrirhuguð verksmiðja verði staðsett nærri svæði sem sé
á náttúruminjaskrá. Verndargildi þess sé þar talin vera: „Fögur strandlengja
með fjölbreyttu landslagi og ríku fuglalífi.“ Telja stefnendur að nálægð
verksmiðjunnar muni hafa veruleg neikvæð áhrif á landslag og lífríki svæðisins.
Þá séu fornminjar á fyrirhuguðu iðnaðarsvæði auk þess sem votlendi sé á
landsvæðinu sem skilgreint hafi verið sem hverfisverndarsvæði samkvæmt
aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar.
Stefnendur
geta þess einnig að framkvæmdin muni að auki losa tiltekin úrgangsefni út í
andrúmsloftið, einkum í formi ryks. Fram komi að uppistaðan í rykinu verði
kísill „og önnur efni í óverulegum mæli“. Ekki sé gerð nánari grein fyrir því
hvaða önnur efni það séu eða í hvaða mæli þau verði losuð úr verksmiðjunni. Þá
hafi ekki verið kannað hvort hætta sé á losun annarra efna en þeirra sem
tiltekin séu í matsskyldufyrirspurn.
Stefnendur
vísa einnig til þess að verulegt magn af vatni verði notað í starfseminni. Fram
hafi komið að vatnið verði fengið frá Vatnsveitufélagi Hvalfjarðarsveitar.
Afkastageta vatnsveitunnar sé hins vegar takmörkuð. Fullyrt sé af hálfu
framkvæmdaraðila að vatnsveitufélagið hafi skuldbundið sig til þess að útvega
það vatn sem þurfi. Engin gögn hafi hins vegar verið lögð fram er staðfesti
þessar fullyrðingar. Því liggi ekki fyrir upplýsingar um hvaða áhrif kunni að
hljótast af vatnsnotkun. Þá liggi ekki fyrir hvaða áhrif frárennslið, sem leitt
verði út í sjó, hafi á umhverfið.
Stefnendur
vísa enn fremur til þess að framkvæmdin sé á svæði þar sem fyrir sé verulegt
álag vegna mengunar, m.a. vegna flúors og brennisteinsoxíðs. Benda þeir á að
stefndi, Silicor Materials Inc., hafi sagt að hann ætli að nota annað efni en
flúor til álbræðslu, en ekki sé upplýst hvaða efni það er eða hvaða áhrif það
hafi á umhverfið. Samkvæmt skýrslu VSÓ Ráðgjafar ehf., sem unnin hafi verið
fyrir Faxaflóahafnir, sé þolmörkum mengunar af völdum brennisteinsoxíðs og
flúors nú þegar náð, auk þess sem sérstaka aðgát verði að hafa varðandi
þungmálma og svifryk. Benda stefnendur á að framkvæmd stefnda, Silicor
Materials Inc., verði viðbót við efna-, sjón-, hávaða- og ljósmengun sem fyrir
sé á Grundartanga. Þar sem ekki hafi verið aflað upplýsinga um hver
samlegðaráhrif framkvæmdin hafi sé ekki hægt að útiloka að áhrifin á umhverfið
verði umtalsverð.
Stefnendur
byggja einnig á því að ekki sé lagt mat á áhættu sem verði vegna flutninga og
geymslu á hættulegum efni. Þar er vísað til þess að við framleiðsluna þurfi að
nota saltsýru, en hún falli undir staðal um hættuleg efni og reglugerð nr.
1077/2010, um flutning hættulegra efna á landi, sem og vítissóta. Ekki liggi
fyrir gögn um öryggisatriði vegna þessara efna eða viðbragðsáætlanir sem sýni
hvernig skuli taka á óhöppum, svo sem mengunarslysum.
Stefnendur
telja einnig að upplýsingar sem gefnar séu í fyrirspurn um hvað verði um úrgang
framleiðslunnar séu óljósar, enda liggi ekkert fyrir um hvert stefndi, Silicor
Materials Inc., hyggist selja þennan úrgang. Þá sé ekki ljóst hvað verði um
þann úrgang sem ekki takist að selja.
Einnig
vísa stefnendur til þess að framkvæmdin muni fyrirsjáanlega auka hávaðamengun,
sjónmengun og ljósmengun vegna aukinna fólksflutninga og flutninga með skipum.
Með
vísan til þess sem hér hefur verið rakið telja stefnendur að sá möguleiki sé
til staðar að framkvæmdin geti haft umtalsverð áhrif í för með sér vegna
umfangs, eðlis og staðsetningar hennar. Því sé full ástæða til þess að meta
umhverfisáhrif hennar. Telja þeir að náttúran eigi að njóta vafans í þessu
efni. Því sé ákvörðun Skipulagsstofnunar efnislega röng.
Stefnendur
telja framangreinda annmarka leiða til ógildingar á ákvörðun stefnda
Skipulagsstofnunar. Vísa þeir til þess að formgallar ákvörðunarinnar séu þess
eðlis að þeir feli í sér verulega annmarka á þeim málsmeðferðarreglum sem
stefnda Skipulagsstofnun beri að fylgja. Hafi verið brotið gegn öryggisreglum
stjórnsýslulaga, en brot gegn þeim hafi bein áhrif á efnislega niðurstöðu
stjórnsýslumálsins og teljist því verulegur annmarki á málsmeðferð. Þá teljist
efnislegur annmarki ávallt verulegur og leiði til þess að ákvörðunin telst
ógildanleg. Enn fremur séu engir aðrir hagsmunir til staðar í málinu sem
réttlæti að ákvörðunin haldi gildi sínu þrátt fyrir framangreinda verulega
annmarka ákvörðunarinnar.
2.
Helstu málsástæður stefndu, Silicor-félaganna
Stefndu, Silicor-félögin, byggja
í fyrsta lagi á því að það eigi að sýkna þau á grundvelli aðildarskorts, sbr.
2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991, enda verði ekki séð að stefnendur eigi
hagsmuni af úrlausn málsins og geti átt aðild að kröfu þess efnis að umrædd
ákvörðun verði felld úr gildi.
Hin stefndu félög byggja í öðru lagi á
því að ákvörðun Skipulagsstofnunar uppfylli öll form- og efnisskilyrði stjórnsýslulaga
nr. 37/1993 og laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Því séu engin
lagaskilyrði til þess að ógilda ákvörðunina.
Stefndu, Silicor-félögin, telja röksemdir
stefnenda fyrir því að Skipulagsstofnun hafi ekki rannsakað málið nægjanlega
vera með öllu haldlausar. Varðandi þá röksemd stefnenda, að ekki hafi verið
tekin afstaða til þess hvort framkvæmdin gæti fallið undir annan
framkvæmdaflokk, vitna félögin til ummæla í niðurstöðukafla hinnar umdeildu
ákvörðunar og telja að í þeim hafi falist skýr afstaða til þess að
framleiðsluferlið væri réttilega heimfært undir d-lið 4. töluliðar 2. viðauka
við lögin. Ekki sé hægt að gera þá kröfu að stofnunin fjalli um alla þá flokka
sem hún telji ekki eiga við.
Hin stefndu félög byggja á því að
rannsókn meðstefnda hafi uppfyllt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Í
því sambandi benda félögin m.a. á að stefndu hafi falið verkfræðifyrirtækinu
VSÓ Ráðgjöf ehf. að vinna matsskyldufyrirspurn vegna fyrirætlana um uppbyggingu
kísilverksmiðju á Grundartanga. Með erindinu hafi fylgt allar tilskildar
upplýsingar og fylgigögn í samræmi við 10. gr. reglugerðar nr. 1123/2005, um
mat á umhverfisáhrifum. Þá hafi frekari upplýsinga verið aflað eins og nánar er
vísað til í greinargerð. Fram komi í ákvörðun Skipulagsstofnunar að farið hafi
verið yfir þessi gögn, sem hafi verið umfangsmikil, og fjallað m.a. um eðli,
staðsetningu og eiginleika hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar, sbr. þau matskenndu viðmið sem fram
hafi komið í þágildandi 3. viðauka við lög nr. 106/2000. Enn fremur er vísað
til þess að Skipulagsstofnun hafi gengið lengra við upplýsingaöflun en henni
hafi verið skylt með því að fá umsögn fleiri aðila en leyfisveitenda. Þá vísa
stefndu því á bug að brotið hafi verið gegn meginreglu stjórnsýsluréttar um
skyldubundið mat. Sú regla eigi ekki við um það atriði sem stefnendur
tilgreini. Þá byggja stefndu, Silicor-félögin, á því að meðstefndi hafi litið
til þeirra viðmiðana sem fram hafi komið í 3. viðauka laga nr. 106/2000.
Stefndu,
Silicor-félögin, telja samkvæmt framansögðu að meðstefndi Skipulagsstofnun hafi
leitað allra leiða til að afla sem gleggstra upplýsinga um hina fyrirhugðu
framkvæmd. Ekkert í gögnum
málsins bendi til þess að rannsóknarregla stjórnsýsluréttar eða reglan um
skyldubundið mat hafi verið brotin við málsmeðferð stofnunarinnar, heldur þvert
á móti hafi málið fengið ítarlega skoðun þar sem lagt hafi verið mat á öll fram
komin rök og gögn með hliðsjón af þeim viðmiðunum sem komi fram í 3. viðauka
laga nr. 106/2000. Þá vísa stefndu til þess að upplýsingar frá stefndu hafi
verið réttar og áreiðanlegar og hafi engu sem þar komi fram verið hnekkt af
stefnendum. Ekkert í fyrirliggjandi umsögnum málsins
hafi heldur gefið tilefni til að ætla að frekari rannsóknar væri þörf, en
enginn umsagnaraðila hafi lagt til að starfsemin
skyldi háð mati á umhverfisáhrifum.
Í tilefni af röksemdum stefnenda fyrir
því að skýra beri þágildandi ákvæði 5. töluliðar 1. viðauka við lög nr.
106/2000 í samræmi við tilskipun 2011/92/ESB, taka stefndu, Silicor-félögin,
fram að á því tímamarki sem hér
um ræði hafi umrædd tilskipun ekki verið innleidd í íslenskan rétt. Ekki sé
unnt að byggja rétt á réttarreglum Evrópuréttar fyrr en þær hafi verið formlega
leiddar í landslög. Því telja félögin að Skipulagsstofnun hafi verið óheimilt
að byggja á ákvæðum tilskipunar 2011/92/ESB. Þá geti 3. gr. laga nr. 2/1993, um
Evrópska efnahagssvæðið, ekki leitt til þess að orðalagi íslensks gildandi
lagaákvæðis verði með vísan til EES-skuldbindinga gefin önnur merking en leidd
verði af hljóðan þess, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar 13. maí 2015 í máli nr.
160/2015. Því telja þau að ákvæði umræddrar tilskipunar komi ekki til frekari
álita í máli þessu.
Hvað
sem innleiðingu tilskipunar 2011/92/ESB í landsrétt líði telja hin stefndu
félög að ekki sé með nokkru móti unnt að færa fyrir því rök að rétt sé að fella
hina fyrirhuguðu framkvæmd undir þágildandi ákvæði 5. töluliðar 1. viðauka við
lög nr. 106/2000, þ.e. að um sé að ræða verksmiðju þar sem fram fari
„frumframleiðsla eða endurbræðsla á málmum“. Það gildi hvort sem ákvæðið sé
túlkað með hliðsjón af tilskipun 2011/92/ESB eður ei. Þá geti forverar
umræddrar tilskipunar engu breytt um niðurstöðu málsins.
Félögin
telja engum vafa undirorpið að hið fyrirhugaða framleiðsluferli hafi átt undir
þágildandi d-lið 4. töluliðar 2. viðauka við lög nr. 106/2000, líkt og
niðurstaða Skipulagsstofnunar kveði á um. Því til stuðnings vísa félögin til
þess að í verksmiðjunni sé fyrirhugað að beita nýju framleiðsluferli sem nánar
er lýst í greinargerð og svarar til þess sem rakið er í kafla II. Telja stefndu
að þetta framleiðsluferli falli ótvírætt undir tilvitnað ákvæði þágildandi
d-liðar 4. töluliðar 2. viðauka við lög nr. 106/2000. Fyrirhuguð starfsemi
feli að sama skapi hvorki í sér frumframleiðslu né endurbræðslu á málmum, líkt
og áskilið sé í 5. tölulið 1. viðauka við lög nr. 106/2000.
Stefndu, Silicor-félögin, hafna því
einnig alfarið að starfsemi þeirra geti haft í för með sér „umtalsverð
umhverfisáhrif“, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Um skilgreiningu á
hugtakinu umtalsverð umhverfisáhrif vísa stefndu til þágildandi o-liðar 1. mgr.
3. gr. laganna. Af þeirri skilgreiningu telja stefndu að draga verði þá ályktun
að umhverfisáhrif verði ekki talin umtalsverð nema þau séu „veruleg“ og
„óafturkræf“ eða að þau verði talin fela í sér „veruleg spjöll“ á umhverfinu
sem ekki sé hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.
Í greinargerð stefndu, Silicor-félaganna,
er því næst fjallað um þau atriði sem stefnendur vísa til í þessu sambandi. Í
fyrsta lagi telja félögin að þó að sjónræn áhrif framkvæmdanna verði
óhjákvæmilega einhver muni heildarásýnd svæðisins ekki breytast mikið frá því
sem nú er. Þá sé engin ástæða til að ætla að ljósmengun verði meiri frá
verksmiðju stefndu en þeim sem fyrir séu á Grundartanga auk þess sem búast megi
við að sett verði ákvæði til að stemma stigu við ljósmengun í starfsleyfi.
Varðandi hávaða frá verksmiðjunni kveða stefndu að hann muni uppfylla skilyrði
reglugerðar nr. 724/2008, um hávaða, eins og nánar er fjallað um í greinargerð.
Varðandi tilvísun stefnenda til þess að
fyrirhuguð verksmiðja verði staðsett nærri svæði á náttúruminjaskrá taka
stefndu fram að umrætt svæði hafi ekki verið friðlýst. Þá vísa stefndu til þess
sem fram komi í umsögn Umhverfisstofnunar þess efnis að fyrirhuguð verksmiðja
komi ekki til með að rýra náttúruverndargildi svæðisins fyrir utan það að
nálægð hennar við svæði á náttúruminjaskrá muni hafa nokkur neikvæð áhrif á
landslag og lífríki, sér í lagi á fuglalíf. Af því verði ekki dregin sú ályktun
að líklegt sé að verksmiðjan muni hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér.
Í tilefni af tilvísun stefnenda til fornminja á svæðinu taka stefndu fram að
þegar hafi verið tekið tillit til þeirra við staðsetningu verksmiðjunnar í
deiliskipulagi og verði ekki hreyft við fornleifum sunnan og vestan við
byggingarreit hennar. Þá mótmæla stefndu því að umrætt svæði hafi verið
skilgreint sem hverfisverndarsvæði í aðalskipulagi.
Í tilefni af athugasemdum stefnenda vegna
losunar efna frá verksmiðjunni taka stefndu, Silicor-félögin, fram að
starfsemin muni hvorki fela í sér útblástur brennisteinsdíoxíðs né flúors og
hafi því engin áhrif á stærð þynningarsvæðis fyrir iðjuverin á Grundartanga,
auk þess sem hún komi ekki til með að valda auknu mengunarálagi innan þess. Þá
benda stefndu á að losun koltvísýrings vegna hreinsunar á áli úr sólarkíslinum
sé nú áætlaður einungis 48 tonn á ári, sem sé svipuð og losun 24 dæmigerðra
heimilisbifreiða. Stefndu geta þess að þessi losun verði kolefnisjöfnuð með því
að planta trjám. Stefndu hyggjast ganga enn lengra við kolefnisjöfnuð þannig að
útblástur frá flutningum og öðru sem krefjist vinnuvéla á athafnasvæðinu verði
einnig kolefnisjafnaður. Það sé markmið stefndu að fyrirhugað sólarkísilver
verði kolefnishlutlaust og leggja félögin fram gögn því til stuðnings. Þá kveða
stefndu að í því ryki sem verksmiðjan muni losa verði engin efni sem
viðmiðunarmörk gildi um og fullyrða félögin að þau hafi afar takmörkuð áhrif á
loftgæði á svæðinu. Uppistaðan sé kísill og önnur efni í óverulegum mæli. Þá sé
álag hverfandi vegna málma og snefilefna sem fylgi hráefni og
framleiðsluvörunni.
Stefndu taka undir að mikið kælivatn
þurfi til framleiðslu á sólarkísli. Hafi Vatnsveitufélag Hvalfjarðarsveitar
skuldbundið sig til þess að útvega það vatn. Þá taka stefndu fram að tengt
sýruþvotti verði sett upp hlutleysing á frárennsli. Eins og nánar er rökstutt í
greinargerð verði frárennsli mjög lítið og muni ekki hafa áhrif á sjó, hvorki
vegna efna né hita.
Í tilefni af athugasemd stefnenda þess
efnis að framkvæmdin auki enn frekar mengunarálag á svæði sem þegar sé undir
miklu álagi taka stefndu, Silicor-félögin, fram að fyrirhuguð verksmiðja verði
innan þynningarsvæðis Grundartanga vegna losunar á brennisteinsdíoxíði og flúoríði. Hvorki
brennisteinsdíoxíð né flúoríð verði í útblæstri frá verksmiðjunni og því hafi
útstreymi frá verksmiðjunni engin áhrif á skilgreint þynningarsvæði. Þá mótmæla
stefndu því sem fram komi í stefnu að ekki liggi fyrir hvaða efni stefndu
hyggist nota í stað flúors. Bent er á að í töflu 4.1 í matsskyldufyrirspurn sé
að finna tæmandi lista yfir fyrirhugaða hráefnanotkun framleiðslunnar og áætlað
magn hráefna sem geymt verði á verksmiðjusvæðinu hverju sinni. Þá sé að finna
lýsingu á framleiðsluferlinu undir lið 4.2 í matsskyldufyrirspurn þar sem gerð
sé nánari grein fyrir hráefnanotkun í hverju skrefi fyrir sig.
Stefndu,
Silicor-félögin, halda því fram að lítill úrgangur falli til í vinnsluferlinu.
Sá úrgangur sem myndist sé nánast í öllum tilvikum söluvara og flokkist ekki
sem hættulegur úrgangur. Einu efnin sem talist geti varasöm í framleiðslunni
séu saltsýra og vítissódi, en gert sé ráð fyrir að í mesta lagi verði geymd á
svæðinu 1.440 tonn af 35% saltsýru og 10 tonn af vítissóda. Saltsýran falli
undir staðalinn IMDG (International Maritime Dangerous Goods), um flutning
hættulegra efna á sjó, og reglugerð nr. 1077/2010, um flutning hættulegra efna
á landi. Stefndu taka fram að farið verði að ýtrustu kröfum um slíka flutninga
og sýrunni komið til viðurkennds förgunaraðila. Geymslu verði háttað í samræmi
við leiðbeiningar á öryggisblöðum, á öruggum stað og fjarri ósamrýmanlegum
efnum. Þá taka stefndu fram að vítissódinn sé á duftformi og að magn hans sé
mjög óverulegt í hlutfalli við umsvif verksmiðjunnar og aðra efnanotkun.
Stefndu
taka fram að í öllum tilvikum verði farið að leiðbeiningum á öryggisblöðum frá
framleiðanda um viðbrögð við eldsvoða og efnaleka, auk þess sem öll tæki og
aðstaða muni uppfylla viðeigandi öryggisstaðla fyrir iðnaðarstarfsemi. Þá gera
stefndu nánar grein fyrir öryggi með tilliti til eldvarna og efnaleka í
greinargerð og víkja að skyldu félaganna samkvæmt reglugerð nr. 1077/2010 til
að tilkynna framkvæmdir til Vinnueftirlits þar sem skylt sé að skila inn áætlun
um stórslysavarnir, lýsingu á öryggisstjórnunarkerfum, öryggisskýrslu,
áhættugreiningu vegna flutninga og neyðaráætlun fyrir starfsstöð og utan
starfsstöðvar.
Í
tilefni af athugasemdum stefnenda, um að upplýsingar um úrgang framleiðslunnar
séu óljósar, taka stefndu, Silicor-félögin, fram að framleiðsluferlið byggi á
því að sem flest efni sem falli til í ferlinu séu endurunnin, eins og nánar er
lýst í greinargerð. Vísa stefndu þar m.a. til skýrslu, sem liggi fyrir frá
óháðum aðila, Environice, þar sem staðfest sé að meginaukaafurðir
framleiðslunnar, kísilblandað ál og álklóríð, séu söluvörur. Í greinargerð er
gerð nánari grein fyrir öðrum úrgangi sem komi til með að verða til við
framleiðsluna.
Stefndu,
Silicor-félögin, telja ástæðulaust að gera ráð fyrir því að auknir flutningar
milli verksmiðju og hafnar hafi veruleg umhverfisáhrif. Einhver aukning geti
orðið á skipaflutningum með tilkomu verksmiðjunnar, en stefndu telja líklegt að
skipafélög geti nýtt betur þau skip sem þegar þjóni svæðinu. Aukning á
skipaflutningum verði því óveruleg.
Með
vísan til alls framangreinds hafna stefndu því alfarið að hin fyrirhugaða
framkvæmd geti haft í för með sér „umtalsverð umhverfisáhrif“ vegna umfangs,
eðlis eða staðsetningar í skilningi þágildandi o-liðar 1. mgr. 3. gr. og 1.
mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Ekkert sem fram hafi komið um framkvæmdina
styðji fullyrðingar stefnenda um hið gagnstæða. Þessu til stuðnings leggja
stefndu enn fremur áherslu á að margvíslegar áhættugreiningar og
áreiðanleikakannanir hafi verið unnar á framleiðsluferlinu og verkefninu sjálfu
og sé niðurstaða þeirra á sömu leið, þ.e. að óæskileg áhrif á umhverfi verði
óveruleg. Eftir að hafa yfirfarið öll gögn málsins hafi Skipulagsstofnun tekið
undir mat stefndu að þessu leyti.
Stefndu
vekja jafnframt athygli á því að hin fyrirhugaða framkvæmd muni einnig hafa í
för með sér óbeinan umhverfislegan ávinning þar sem framleiðslan stuðli að
aukinni notkun orkugjafa sem ekki valdi losun gróðurhúsalofttegunda. Þá benda
stefndu sérstaklega á að í tengslum við vinnu við aðalskipulag
Hvalfjarðarsveitar hafi sveitarstjórn ráðið umhverfisráðgjafarfyrirtækið
Environice (Umhverfisráðgjöf Íslands ehf.), til þess að leggja óháð mat á áform
stefndu, einkum með það í huga hvort starfseminni fylgdi umhverfisleg áhætta.
Sérstaklega hafi verið skoðaðir áhættuþættir á borð við kísilryk; áhættumat
vegna geymslu efna á vinnslusvæði; flúormengun o.fl. umhverfisleg atriði.
Niðurstöður þessarar vinnu liggi fyrir í minnisblaði fyrirtækisins. Þar segi
meðal annars að ekki séu miklar líkur á því að upp komi illleysanleg vandamál í
umhverfislegu og tæknilegu tilliti við að reisa verksmiðju af þessu tagi í
fullri stærð. Þá komi þar fram það mat fyrirtækisins að umræddri starfsemi
fylgi ekki umhverfisleg áhætta umfram það sem
fram komi í fyrirspurn Silicor Materials Inc. til Skipulagsstofnunar um
matsskyldu framkvæmdarinnar og í ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 25. apríl
2014.
Stefndu, Silicor-félögin, vísa einnig til umsagna fagstofnana
og leyfisveitanda í málinu þar sem talið hafi verið að framkvæmdin hefði ekki
umtalsverð umhverfisáhrif. Þá hafna stefndu því alfarið að varúðarregla sú sem
greini í aðfararorðum EES-samningsins
geti breytt nokkru um framangreinda niðurstöðu. Að því marki sem hún teljist
gilda hérlendis sé ljóst að verkefnið hafi verulega takmörkuð umhverfisáhrif og
því geti ekki á hana reynt í málinu.
Að
teknu tilliti til þess sem hér hefur verið rakið telja stefndu að staðfesta
beri efnislega niðurstöðu Skipulagsstofnunar og hafna ógildingarkröfu
stefnenda. Þá vísa stefndu einnig til réttarframkvæmdar um
endurskoðunarheimildir dómstóla á matskenndum stjórnvaldsákvörðunum, þar sem
reyni á sérfræðiþekkingu aðra en lögfræðilega, en dómstólar fari mjög varlega
við að endurskoða slíkt mat. Þá vísa stefndu til þess að annmarkar á ákvörðun
verði að vera verulegir svo að þeir leiði til ógildingar. Stefndu byggja á því
að það geti ekki átt við í þessu tilviki hvernig sem á málið sé litið. Að lokum
telja stefndu að við mat á því hvort unnt sé að fallast á ógildingarkröfu
stefnenda verði að taka tillit til athafnaleysis þeirra með því að höfða ekki
dómsmál fyrr en 18 mánuðum eftir töku hinnar umþrættu ákvörðunar og þess að
stefndu hafa verið í góðri trú um gildi hennar, sérstaklega eftir að
kærufrestur til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála rann út 3. júní
2014. Hafi stefndu, Silicor-félögin, hagað öllum aðgerðum sínum, undirbúningi
framkvæmda, fjármögnun og fleira á þeim grunni.
3.
Helstu málsástæður og lagarök stefndu, Skipulagsstofnunar og íslenska ríkisins
Stefndu,
Skipulagsstofnun og íslenska ríkið, reisa sýknukröfu sína í fyrsta lagi á
aðildarskorti stefnenda, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991, enda hafi þeir
ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins.
Í
öðru lagi mótmæla stefndu röksemdum stefnenda fyrir því að stefndi
Skipulagsstofnun hafi brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga við meðferð á
matsskyldufyrirspurn stefnda, Silicor Materials Inc. Er á það bent að með
tilkynningu um fyrirhugaða framkvæmd hafi fylgt öll þau gögn sem skylt hafi
verið að leggja fram með henni, sbr. 10. gr.
þágildandi reglugerðar nr. 1123/2005. Upplýsingarnar sem hafi komið fram í
gögnunum hafi að mati stefndu ekki gefið tilefni til að rannsaka málið frekar
en með lögbundinni álitsgjöf. Umsagna hafi verið aflað frá leyfisveitanda og
öðrum fagstofnunum í samræmi við þágildandi 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Í
umsögnum hafi ekki komið fram atriði sem hafi bent til þess að eitthvað væri
við gögn framkvæmdaraðila að athuga. Að mati stefndu hafi málið verið
nægjanlega upplýst þannig að unnt væri að taka efnislega rétta ákvörðun
í samræmi við þær kröfur sem leiði af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.
Stefndu
benda í þessu sambandi á að niðurstaðan hafi verið reist á uppgefinni
framleiðsluaðferð framkvæmdaraðila. Upplýsingar um aðferðina hafi legið fyrir í
gögnum málsins. Því hafi ekki verið talið tilefni til þess að grípa til
sérstakrar rannsóknar umfram þá sem fram hafi farið, enda hafi fleiri stofnanir
komið að málinu sem umsagnaraðilar.
Í
tilefni af athugasemd stefnenda um að verulegt mengunarálag sé þegar til staðar
á svæðinu benda stefndu á að fyrirhuguð starfsemi meðstefndu feli hvorki í sér
útblástur á flúor né brennisteinsdíoxíði og hafi því ekki áhrif á stærð
þynningarsvæðis fyrir iðjuverin á Grundartanga eða mengunarálag vegna þeirra
efna. Í ákvörðun stefndu komi enn fremur fram að mengun, sem komi til með að
berast frá starfseminni í andrúmsloftið, verði ryk, en miðað við framlagðar
upplýsingar um magn og samsetningu þess verði áhrif af völdum þess óveruleg. Að
framkvæmdin sé fyrirhuguð í grennd við landbúnaðarsvæði og að hún sé sú stærsta
sinnar tegundar kalli, að mati stefnda Skipulagsstofnunar, ekki á sérstaka
rannsókn umfram þá rannsókn sem farið hafi fram í málinu.
Í
tilefni af athugasemd stefnenda um að ekki hafi farið fram víðtækt áhættumat um
það sem gæti farið úrskeiðis í rekstri verksmiðjunnar taka stefndu fram að í
liðum 1.V og VI í 3. viðauka við lög nr. 106/2000, eins og hann hljóðaði þegar
ákvörðun stefnda Skipulagsstofnunar var tekin, komi fram að athuga þurfi eðli
framkvæmdar með tilliti til mengunar og slysahættu. Stefndi Skipulagsstofnun kveðst hafa haft þessi viðmið í huga
áður en ákvörðunin var tekin. Gögn málsins hafi ekki gefið til kynna að hin
fyrirhugaða framkvæmd skyldi háð umhverfismati út frá þeim. Í því sambandi
benda stefndu á að í umsögn Vinnueftirlitsins komi fram að efnin, sem talin séu
upp í tilkynningu meðstefndu, falli ekki undir stórslysavarnir og sé
verksmiðjan því ekki stórslysavarnarskyld samkvæmt reglugerð nr. 160/2007, um
varnir gegn hættu á stórslysum af völdum hættulegra efna. Þá sé í umsögn
Mannvirkjastofnunar vísað í töflu í tilkynningu meðstefndu þar sem komi fram að
verksmiðjan noti talsvert magn hættulegra efna sem kalli á umtalsverð viðbrögð
af hálfu slökkviliðs sveitarfélagsins, bæði á lóð verksmiðjunnar og við
flutning á þeim að verksmiðjunni. Í bréfi VSÓ Ráðgjafar fyrir hönd
framkvæmdaraðila sé vikið að því að aðeins tvö efni séu hættuleg, það er
saltsýra og vítissódi. Þau séu flokkuð sem ætandi en ekki eldfim. Að mati
framkvæmdaraðila sé því ekki um að ræða talsvert magn hættulegra efna eins og
fullyrt sé í umsögn Mannvirkjastofnunar.
Af
hálfu stefndu er á það bent að í ákvörðun Skipulagsstofnunar komi fram að
fyrirhuguð framleiðsla meðstefndu feli ekki í sér útblástur eða útskolun
mengunarefna heldur sé fyrirhugað að vinna með lokað framleiðsluferli þar sem
nær öll framleiðslan og hliðarafurðir nýtist. Lítill úrgangur falli til í
vinnsluferlinu. Eiginlegur úrgangur sé sýra (um 100 lítrar af saltsýru á ári)
sem falli til á rannsóknarstofu þar sem efnið sé prófað. Fastur úrgangur sem falli
til við viðhald á ofnum og deiglum séu múrsteinar sem notaðir verði í fóðrun.
Þeir séu eldfastir steinar sem samanstandi af áloxíðum, kísiloxíðum, basískum
oxíðum og jarðalkalímálmum. Steinlím verði notað til þess að festa múrsteinana
saman. Þessi fóðrunarúrgangur sé söluvara og flokkist ekki sem hættulegur
úrgangur. Þá bendir stefndi Skipulagsstofnun á að óháð ákvæðum laga nr.
106/2000 sé að finna ákvæði um áhættumat í byggingarreglugerð nr. 112/2012 og í
lögum nr. 46/1980, um aðbúnað, öryggi og hollustuhætti á vinnustöðum. Þessi
ákvæði séu tengd leyfisveitingum til viðkomandi framkvæmda og starfsemi.
Stefndu
mótmæla því að stefndi Skipulagsstofnun hafi ekki framkvæmt það mat sem
stofnuninni hafi borið að framkvæma samkvæmt lögum. Ákvörðunin hafi verið tekin
með hliðsjón af þeim viðmiðunum sem mælt hafi verið fyrir um í 3. viðauka við
þágildandi lög nr. 106/2000 í samræmi við 2. mgr. 6. gr. laganna, enda þótt í
ákvörðuninni sé ekki vikið berum orðum að 3. viðauka. Stefndu benda auk þess á
að í beiðnum til umsagnaraðila hafi verið óskað eftir því að í umsögn kæmi fram
hvort og á hvaða forsendum framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum að
teknu tilliti til 3. viðauka við þágildandi lög nr. 106/2000. Stefndu telja af
framansögðu ljóst að vandað hafi verið til rannsóknar á málinu og að hún hafi
verið fyllilega í samræmi við lög, jafnt lög nr. 106/2000 sem og
stjórnsýslulög.
Stefndu,
Skipulagsstofnun og íslenska ríkið, mótmæla því að hin umdeilda ákvörðun hafi
verið haldin efnisannmörkum. Byggja stefndu á því að fyrirhuguð framkvæmd hafi
ekki verið færð í rangan flokk, eins og stefnendur haldi fram. Í tilefni af
athugasemd stefnenda, þess efnis að skýra þurfi þágildandi ákvæði 5. töluliðar
1. viðauka laga nr. 106/2000 í samræmi við samsvarandi ákvæði í tilskipun
Evrópusambandsins nr. 2011/92/EBE, taka stefndu fram að í fljótu bragði hafi
tveir flokkar framkvæmda í þágildandi viðaukum laganna komið til álita. Annars
vegar sé það títtnefndur 5. töluliður í 1. viðauka, en þar falli undir
framkvæmdir sem séu ávallt matsskyldar samkvæmt IV. kafla laganna, en hins
vegar 4. töluliður d í 2. viðauka, sem taki til framkvæmda sem beri að taka
ákvörðun um hverju sinni hvort háðar skuli mati á umhverfisáhrifum. Í
greinargerð stefndu er efni þessara liða í viðaukunum rakið, en jafnframt vikið
að þeim breytingum sem gerðar hafi verið á þeim í núgildandi lögum nr.
106/2000.
Í
greinargerð stefndu, Skipulagsstofnunar og íslenska ríkisins, kemur fram að
þegar meðstefndu hafi lagt fram erindi sitt hafi orðalag í 5. tölulið 1.
viðauka laganna verið óskýrt og ekki fullnægjandi til að geta eitt og sér sagt
fyrir um í hvaða flokk starfsemi í ætt við þá sem meðstefndu hyggjast hefja
eigi að falla. Við túlkun einstakra framkvæmdaflokka í 1. og 2. viðauka
þágildandi laga nr. 106/2000 hafi stefndi Skipulagsstofnun, auk þess að rýna í
lögskýringargögn, beitt samlestri hliðstæðra framkvæmdaflokka í 1. og 2.
viðauka, enda ákvæði laga nr. 106/2000 og þeirrar tilskipunar Evrópusambandsins
sem lögin byggja á þannig úr garði gerð að hver einstök framkvæmd geti aðeins
fallið undir annan hvorn viðaukann en ekki báða. Jafnframt hafi verið horft til
skýringa á sambærilegum ákvæðum í tilskipun Evrópusambandsins. Hafi þetta verið
gert þegar erindi meðstefndu hafi borist til að ganga úr skugga um hvort
framkvæmdin félli undir 5. tölulið í 1. viðauka þágildandi laga nr. 106/2000 og
væri þá matsskyld eða hvort hún félli undir 4. tölulið d í 2. viðauka laganna
og væri þá tilkynningarskyld til ákvörðunar um hvort hún skyldi háð
umhverfismati.
Stefndu
vísa til ummæla í frumvarpi því er varð að lögum nr. 106/2000 um 5. tölulið 1.
viðauka. Jafnframt taka stefndu fram að 4. töluliður d í 2. viðauka laganna
hafi ekki verið skýrður út í lögskýringargögnum. Stefndu leggja áherslu á að
þótt 5. töluliður 1. viðauka þágildandi laga nr. 106/2000 hafi ekki verið að
fullu orðaður í samræmi við orðalag þágildandi 4. töluliðar 1. viðauka
tilskipunar ESB, sé lagaákvæðið af lögskýringargögnum að dæma skýrt út frá því
ákvæði tilskipunarinnar. Af þeim sökum telja stefndu að ganga verði út frá því
að þágildandi 5. töluliður 1. viðauka laganna hafi náð yfir sams konar
framkvæmdir og 4. töluliður 1. viðauka tilskipunar geri.
Stefndu
vísa til þess að ákvæði 4. töluliðar d í 2. viðauka þáverandi laga nr. 108/2000
sé samhljóða ákvæði töluliðar 4 d í 2. viðauka við tilskipun Evrópusambandsins.
Um þann lið vísa stefndu til umfjöllunar í leiðbeiningarriti framkvæmdastjórnar
Evrópusambandsins frá 2008 (Interpretation
of definitions of certain project categories of annex I and II of the EIA
Directive (2008)). Stefndu telja
áformaða framkvæmd meðstefndu falla vel að þeirri skýringu á 4. tölulið d í 2.
viðauka tilskipunar Evrópusambandsins sem þar komi fram.
Stefndu
leggja áherslu á að óyggjandi sé að lög nr. 106/2000 séu þannig úr garði gerð
að framkvæmd falli ekki undir bæði matsskyldu (1. viðauka þágildandi laga) og
tilkynningarskyldu (2. viðauka þágildandi laga). Við úrlausn á því hafi alfarið
þurft að byggja á skilgreiningum þeirra hugtaka sem komi fyrir og samlestri
þessara framkvæmdaflokka. Í ljósi þess hve 5. töluliður í 1. viðauka laga nr.
106/2000 sé almennt orðaður verði að mati stefndu að skýra mörk hans gagnvart
4. tölulið d í 2. viðauka út frá orðalagi þess síðarnefnda. Stöðvar til bræðslu
á járnlausum málmum falli undir tölulið 4 d í 2. viðauka þágildandi laga nr.
106/2000. Það hafi því verið niðurstaða stefnda Skipulagsstofnunar að áformuð
framkvæmd meðstefndu félli undir 4. tölulið d í 2. viðauka þágildandi laga nr.
106/2000.
Stefndu
geti ekki fallist á með stefnendum að markmiðsákvæði laga nr. 106/2000 stýri
því hvort framkvæmd meðstefndu falli undir 1. viðauka eða 2. viðauka laganna.
Hlutlæg lýsing á inntaki og eðli framkvæmdarinnar sem komi fram í framlögðum
gögnum framkvæmdaraðilans hafi verið það sem legið hafi til grundvallar afstöðu
stefnda Skipulagsstofnunar til þess hvort framkvæmdin félli undir 1. eða 2.
viðauka. Stefndu mótmæla því að markmiðsákvæðin séu ráðandi þáttur í þessu
mati.
Stefnendur
byggja á því að það sem skeri úr um í hvorn flokkinn fyrirhuguð framkvæmd
meðstefndu hafi átt að falla sé hvort um sé að ræða framleiðslu á hrámálmi með
málmvinnsluaðferðum eða efnafræðilegum aðferðum eða hvort um sé að ræða stöð
til bræðslu og hreinsunar á járnlausum málmi. Stefndu leggja áherslu á að
fyrirhugað framleiðsluferli starfseminnar hafi ráðið úrslitum um það í hvorn
flokkinn fyrirhuguð framkvæmd félli. Stefndu lýsa því næst framleiðsluferlinu
eins og gögn málsins báru með sér að það yrði. Af þeirri lýsingu að dæma sé
ekki verið að framleiða hrámálma úr málmgrýti (e. ore), uppsöfnuðu hráefni (e.
concentrate) eða endurunnu efni (e. secondary rawmaterials), sem sé forsenda
þess að framkvæmd falli undir 4. tölulið 1. viðauka tilskipunarinnar. Stefndu
telja að hráefnið sem fyrirhugað sé að nota í framleiðslu meðstefndu (það er ál
og kísill) geti ekki talist „endurunnið hráefni“ í skilningi framangreinds
ákvæðis. Því til stuðnings benda stefndu á framangreint leiðbeiningarrit
framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins frá árinu 2008, um túlkun á
framkvæmdaflokkum í viðaukum tilskipunarinnar.
Stefndu
árétta að í framleiðsluferli meðstefndu verði unnið með fullunnar afurðir
kísil- og álvera og kísillinn hreinsaður enn frekar. Þetta sé gert með því að
bræða efnin upp og nýta þann eiginleika áls að draga til sín efni sem virki sem
óhreinindi í kísli. Þar sem framleiðslan feli í sér bræðslu á kísli og áli
falli framkvæmdin undir þágildandi 4. tölulið d í 2. viðauka laga nr. 106/2000,
þar sem framleiðslan byggi á bræðslu járnlausra málma.
Stefndu
benda á að framkvæmd sem falli undir þágildandi 2. viðauka laga nr. 106/2000
skuli háð mati á umhverfisáhrifum þegar hún geti haft í för með sér umtalsverð
umhverfisáhrif, sbr. ákvæði 1. mgr. 6. gr. laganna. Við mat á því hvort
framkvæmd meðstefndu skyldi háð umhverfismati hafi stefnda Skipulagsstofnun
borið samkvæmt 2. mgr. 6. gr., eins og hún hljóðaði þegar stofnunin tók
ákvörðun í málinu, að fara eftir viðmiðum í þágildandi 3. viðauka. Með hliðsjón
af gögnum málsins, þar á meðal tilkynningu framkvæmdaraðila og umsögnum
fagstofnana, og að teknu tilliti til umræddra viðmiða í 3. viðauka, hafi það
orðið niðurstaða stofnunarinnar að framkvæmd meðstefndu skyldi ekki háð mati á
umhverfisáhrifum.
Stefndu
taka fram að af varúðarreglunni leiði að sé óvissa um hvaða áhrif framkvæmd
hafi á náttúruna eða umhverfið skuli leitast við að koma í veg fyrir mögulegt
og verulegt tjón á náttúruverðmætum. Með hliðsjón af gögnum málsins telja
stefndu að slík óvissa hafi ekki verið til staðar. Því komi reglan ekki til
álita við mat á því hvernig viðmið í 3. viðauka snertu þessa framkvæmd.
Stefndi
Skipulagsstofnun kveðst hafa haft hliðsjón af þeim viðmiðum sem mælt hafi verið
fyrir um í 3. viðauka við lögin, eins og stofnuninni hafi borið að gera, þó að
í ákvörðuninni sé ekki vikið berum orðum að 3. viðauka. Einnig benda stefndu á
að í beiðnum til umsagnaraðila hafi verið óskað eftir því að í umsögnum kæmi
fram hvort og á hvaða forsendum ofangreind framkvæmd skyldi háð mati á
umhverfisáhrifum að teknu tilliti til 3. viðauka í lögum nr. 106/2000.
Stefndu
vísa til fyrirliggjandi upplýsinga með tilliti til mögulegra samlegðaráhrifa á
loftgæði. Þar komi fram að útblástur á CO2 og SO2 á ári verði
hverfandi frá fyrirhugaðri verksmiðju meðstefndu sem og útblástur á
heildarflúori í samanburði við losun verksmiðja Elkem og Norðuráls á svæðinu. Viðbót frá
starfsemi meðstefndu falli innan óvissu og breytileika af reglubundinni
starfsemi fyrirtækjanna tveggja sem þar séu fyrir. Framlag loftmengunar frá
fyrirhugaðri starfsemi meðstefndu teljist því óverulegt með tilliti til samlegðaráhrifa
og stuðlaði því ekki að því að framkvæmdin skyldi háð umhverfismati með
hliðsjón af tölulið 1. ii (sammögnunaráhrif
með öðrum framkvæmdum) í þáverandi 3.
viðauka laga nr. 106/2000.
Um sjónræn áhrif framkvæmdanna taka
stefndu fram að fyrir hafi legið að hún yrði umfangsmikil og því bæri að líta
til viðmiða í lið 1. i (stærðar
og umfangs framkvæmdar) í þáverandi 3.
viðauka laga nr. 106/2000. Í ákvörðun stefnda Skipulagsstofnunar 25. apríl 2014
hafi komið fram að stofnunin teldi að verksmiðja meðstefndu myndi auka sjónræn
áhrif bygginga á svæðinu. Með tilliti til annarra viðmiða þágildandi 3. viðauka
laga nr. 106/2000, svo sem staðsetningar og eiginleika áhrifa framkvæmdarinnar,
taldi stofnunin engu að síður að framkvæmdin væri ekki líkleg til að hafa í för
með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á
umhverfisáhrifum.
Hvað hávaða varðar benda stefndu á að í
tilkynningu meðstefndu komi fram að hávaði utan við húsvegg sé áætlaður um 70
dB(A). Það sé í samræmi við þau viðmiðunarmörk sem gildi um hljóðstig á
svæðinu. Fjarlægð frá næstu íbúðarhúsum sé það mikil að ekki sé tilefni til að
ætla að fyrirhuguð starfsemi hafi í för með sér að hljóðstig þar mælist ofan
viðmiðunarmarka reglugerðar um hávaða. Engu að síður kunni að heyrast hljóð frá
verksmiðjunni sem fólk gæti greint í næstu íbúðarhúsum. Með hliðsjón af tölulið
1. v (mengun og ónæði) og tölulið 3. i (umfang umhverfisáhrifa, það er þess
svæðis og fjölda fólks sem ætla má að verði fyrir áhrifum) í þáverandi 3.
viðauka laga nr. 106/2000, taldi stefndi Skipulagsstofnun að framkvæmdin væri
ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og því skyldi
framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Í tilefni af athugasemdum stefnenda um að
fyrirhuguð verksmiðja yrði staðsett nærri svæði á náttúruminjaskrá benda
stefndu á að lóð meðstefndu samkvæmt deiliskipulagi nái inn á svæði nr.
235 á náttúruminjaskrá. Í umsögn Umhverfisstofnunar, sem vísað sé til í
ákvörðun stefnda Skipulagsstofnunar, segi að nálægð verksmiðjunnar komi
til með að hafa nokkuð neikvæð áhrif á landslag og lífríki svæðisins, sér í
lagi á fuglalíf. Að öðru leyti taldi Umhverfisstofnun að fyrirhuguð verksmiðja
myndi ekki rýra náttúruverndargildi umrædds svæðis sem nái frá Miðsandi út að
Katanesi. Þannig komi fram í ákvörðun
stefnda Skipulagsstofnunar 25. apríl 2014 að framkvæmdin hefði áhrif á lítinn
hluta umrædds svæðis á náttúruminjaskrá, á vesturjaðri, syðsta hluta þess og að
áhrif á þeim hluta væru nokkuð neikvæð. Með tilliti til umfangs þessara áhrifa
og annarra viðmiða þágildandi 3. viðauka laga nr. 106/2000, svo sem eiginleika
áhrifa af framkvæmdinni, taldi stofnunin engu að síður að framkvæmdin væri ekki
líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki
háð mati á umhverfisáhrifum.
Vegna
athugasemda stefnenda um að á fyrirhuguðu framkvæmdarsvæði væri fjöldi
fornminja vísa stefndu til þess að í umsögn Minjastofnunar Íslands hafi verið sett fram fyrirmæli vegna fornleifa á
framkvæmdarsvæðinu sem framkvæmdaraðili hafi lýst sig reiðubúinn til að verða
við. Ekki hafi verið lagt til að framkvæmdin kallaði á mat á umhverfisáhrifum
vegna fornleifa. Með hliðsjón af framangreindu hafi stefndi Skipulagsstofnun
talið að framkvæmdin væri ekki líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif að
teknu tillit til töluliðar 2. iii. c í 3. viðauka við þágildandi lög nr.
106/2000.
Stefndu telja að með athugasemd stefnenda
um að á svæðinu væri votlendi, sem skilgreint hefði verið sem
hverfisverndarsvæði í aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar, sé vísað til þess að
endurheimt Katanestjarnar sé tilgreind í aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar, en
tjörnin sé skammt utan lóðar meðstefndu. Lóð meðstefndu sé ekki á svæði sem
njóti hverfisverndar samkvæmt skipulagi. Í umsögn Umhverfisstofnunar til
stefnda Skipulagsstofnunar vegna tilkynningar meðstefndu hafi ekki verið minnst
á neikvæð áhrif á votlendi, en Umhverfisstofnun hafi eftirlit með framkvæmd
laga nr. 60/2013, um náttúruvernd. Með hliðsjón af framangreindu hafi stefndi
Skipulagsstofnun talið að framkvæmdin væri ekki líkleg til að hafa umtalsverð
umhverfisáhrif að teknu tilliti til töluliðar 2. iv. a (votlendissvæða) í 3.
viðauka við þágildandi lög nr. 106/2000.
Stefndu vísa til þess að í stefnu sé
fundið að því að ekki liggi fyrir hvaða önnur efni en kísill verði í þeim 63
tonnum af ryki sem komi til með að berast út í andrúmsloftið á ári frá
fyrirhugaðri starfsemi og hvaða áhrif þau kunni að hafa á umhverfið. Þessu
svara stefndu með því að benda á að í töflu 4.6 í tilkynningu meðstefndu sé
gerð grein fyrir helstu efnum í ryki frá steypuskála fyrirtækisins. Þau efni
sem um ræði séu tiltölulega algeng í íslensku bergi og áhrif þeirra á umhverfið
af sambærilegum toga og af völdum uppblásturs og sandfoks. Þau efni sem helst
stafi heilsufarshætta af í efna- og málmiðnaði séu fyrst og fremst sótefni
(PAH), en þau myndist ekki í fyrirhuguðu framleiðsluferli meðstefndu. Með hliðsjón af viðmiðum í töluliðum 1. v
(mengun og ónæði), 3. iii (umfang umhverfisáhrifa) og 3. iv (líkur eru á áhrifum,) í 3.
viðauka við þágildandi lög nr. 106/2000 hafi stefndi Skipulagsstofnun talið að losun efna frá verksmiðjunni gæfi ekki
tilefni til þess að framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum.
Í tilefni af athugasemd stefnenda um
vatnsnotkun við fyrirhugaða framleiðslu telja stefndu mikilvægt að hafa í huga
að áformað sé að hafa kælivatn í lokaðri hringrás sem þýði að ekki þurfi
stöðugt innstreymi af vatni. Á bls. 6 í tilkynningu meðstefndu komi fram að
áætluð kæliþörf nemi um 139 l/sek, en að kælivatnið verði í lokaðri hringrás og
að þörf á hreinu vatni nemi um 12-13 l/sek. Það sé því sú tala sem þurfi að
taka mið af þegar fjallað sé um vatnsnotkun verksmiðjunnar.
Vegna
gagnrýni stefnenda um að ekki liggi fyrir hvaða áhrif frárennsli frá
verksmiðjunni muni hafa á umhverfið benda stefndu á að fráveita meðstefndu
verði 0,4 l/s. Um sé að ræða saltvatn
sem blandist saltari sjó. Ekki sé því ástæða til að gera ráð fyrir efnamengun.
Auk þess sé um að ræða það lítið magn að ólíklegt sé að það hafi í för með sér
hitafrávik í sjó. Í því sambandi sé vísað til umsagnar Hafrannsóknastofnunar
til stefnda Skipulagsstofnunar vegna tilkynningar meðstefndu en þar komi fram
að stofnunin telji ekki tilefni til þess að starfsemin sé háð mati á
umhverfisáhrifum með hliðsjón af áhrifum á sjó og lífríki sjávar.
Stefndu vísa enn fremur til þess að í
stefnu sé fundið að því að fyrirhuguð framleiðsla muni fara fram í grennd við
núverandi iðnaðarsvæði á Grundartanga þar sem fyrir sé verulegt álag vegna mengunar, meðal annars vegna flúors og
brennisteinsoxíðs en einnig vegna annarra efna. Stefndu vísa til þess sem þegar
hafi komið fram, að verulegur munur sé á
tegund og magni mengunarefna sem berist frá þeirri starfsemi sem fyrir sé á
Grundartanga og áformaðri starfsemi meðstefndu. Stefndu telja að hafa þurfi í
huga að þynningarsvæði umhverfis iðnaðarsvæðið á Grundartanga sé afmarkað á
grundvelli brennisteinsdíoxíðs og flúors. Á grundvelli fyrirliggjandi
upplýsinga sé ekki ástæða til að ætla að starfsemi meðstefndu bæti við
fyrrgreind mengunarefni. Það hafi því ekki verið ástæða til að álíta
framkvæmdina matsskylda vegna viðmiðana í 2. viðauka, það er töluliðir 1. ii
(eðli framkvæmdar með hliðsjón af sammögnun með öðrum framkvæmdum), 2. i
(staðsetning framkvæmdar með hliðsjón af svæðum þar sem mengun er yfir viðmiðunarmörkum)
og 3. v (eiginleikar hugsanlegra áhrifa með hliðsjón af sammögnun ólíkra
umhverfisáhrifa á tilteknu svæði).
Stefndu
kveða stefnendur leggja áherslu á
flutning og geymslu á hættulegum efnum og að þeir vísi sérstaklega til
meðhöndlunar á saltsýru og vítissóda í fyrirhugaðri starfsemi meðstefndu.
Af hálfu stefndu er tekið fram að leitað
hafi verið umsagna Vinnueftirlits ríkisins og Mannvirkjastofnunar, en báðar
stofnanirnar hafi hlutverki að gegna varðandi notkun eða geymslu hættulegra
efna. Í umsögn Vinnueftirlits ríkisins til stefnda Skipulagsstofnunar komi fram
að viðkomandi efni séu ekki í því magni að starfsemin falli undir reglugerð um
stórslysavarnir nr. 160/2007, en að starfsemin sé háð starfsleyfi frá
Vinnueftirlitinu. Í umsögn Mannvirkjastofnunar sé bent á að notkun fyrrgreindra
efna kalli á umtalsverð viðbrögð af hálfu slökkviliðs sem og brunahönnun og
áhættumat samkvæmt byggingarreglugerð og lögum nr. 75/2000, um brunavarnir. Að
mati stefndu séu þær ráðstafanir eðlilegt framhald málsins þegar málsmeðferð á
grundvelli laga nr. 106/2000 ljúki. Auk þess séu skýrar reglur um alla
meðhöndlun og flutning slíkra efna, bæði flutninga með flugfrakt (IATA reglur),
sjóflutninga (IMO reglur) og flutning á vegum (ADR reglur). Einnig sé til reglugerð
um flokkun og merkingu efnanna, öryggisleiðbeiningar, flutningsslysablöð,
loftgæði á vinnustöðum og sýrustig í fráveitu.
Stefndu byggja á því að óvissa um áhrif
efnanna sé ekki til staðar. Efnin séu hættuleg og þess vegna séu ýmis
stjórnvaldsfyrirmæli um meðhöndlun þeirra. Stefndi Skipulagsstofnun hafi metið
það svo að þetta atriði gæfi ekki tilefni til að ákvarða að framkvæmdin skyldi
háð umhverfismati þar sem umhverfisáhrif efnanna væru þekkt. Viðfangsefnið væri
fyrst og fremst að hönnun mannvirkja og leyfisveitingar tækju mið af þeirri
hættu sem þeim fylgdi og um það gildi sérstök ákvæði í byggingarreglugerð og í lögum nr. 46/1980. Stefndu benda á að þó að ekki sé
unnt að tryggja alfarið að fyrirhuguð verksmiðja muni aldrei valda tjóni vegna
meðhöndlunar og geymslu hættulegra efna þá sé unnt að draga úr þeirri áhættu
verulega með því að uppfylla kröfur viðeigandi laga og reglugerða um
fyrirbyggjandi aðgerðir til að draga úr líkum á því að tjón verði.
Af framansögðu
telja stefndu ljóst að vandað hafi verið til ákvörðunar stefnda
Skipulagsstofnunar 25. apríl 2014. Ákvörðunin uppfylli jafnt form- sem
efnisreglur stjórnsýslulaga og sé í samræmi við lög. Stefndu telja að
stefnendur hafi ekki sýnt fram á neinn þann ágalla á fyrrgreindri ákvörðun að
leitt geti til ógildingar hennar.
Stefndu
reisa kröfu sína um málskostnað á reglum XXI. kafla laga nr. 91/1991, um
meðferð einkamála.
IV
1.
Almennt um ágreining málsins, lagagrundvöll og aðild
Ágreiningur
aðila lýtur í hnotskurn að tveimur atriðum. Annars vegar greinir aðila á um
hvort hin umdeilda framkvæmd, sem lýst var í matsskyldufyrirspurn stefnda,
Silicor Materials Inc., falli í flokk framkvæmda sem ávallt eigi að meta með
tilliti til umhverfisáhrifa, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, um mat á
umhverfisáhrifum. Verði það niðurstaða dómsins að framkvæmdin heyri ekki undir
þá reglu, heldur 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. þágildandi 2. viðauka
við lögin, greinir aðila hins vegar á um hvort Skipulagsstofnun hafi lagt
viðhlítandi mat á hvort framkvæmdin gæti haft í för með sér umtalsverð
umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, eins og segir í
ákvæðinu, áður en stofnunin komst að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin skyldi
ekki vera háð mati á umhverfisáhrifum. Í tengslum við bæði þessi ágreiningsefni
tefla stefnendur ekki einungis fram röksemdum er lúta að efnislegum atriðum er
tengjast túlkun og beitingu framangreindra lagareglna heldur einnig röksemdum
um að stefndi Skipulagsstofnun hafi ekki rannsakað framkvæmdina og áhrif hennar
nægilega vel. Vísa stefnendur þar til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga
nr. 37/1993.
Leysa
ber úr framangreindum málsástæðum stefnenda með tilliti til þeirra fyrirmæla
laga nr. 106/2000 sem í gildi voru þegar ákvörðunin var tekin, 25. apríl 2014,
en á þeim tíma höfðu lög nr. 138/2014, um breytingu á lögum nr. 106/2000, um
mat á umhverfisáhrifum, með síðari breytingum, ekki tekið gildi.
Markmiðum
laga nr. 106/2000 er lýst í 1. gr. þeirra. Eiga lögin meðal annars að tryggja
að fram hafi farið mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar, „sem kann vegna
staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með
sér umtalsverð umhverfisáhrif“, áður en leyfi er veitt fyrir henni. Enn fremur
miða lögin að því að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum
framkvæmdar, sem og að stuðla að samvinnu þeirra sem eiga hagsmuna að gæta eða
láta sig málið varða. Að lokum er það markmið laganna að kynna fyrir almenningi
umhverfisáhrif framkvæmda sem falla undir ákvæði þeirra og mótvægisaðgerðir
vegna þeirra og gefa almenningi kost á að koma að athugasemdum og upplýsingum
áður en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar liggur
fyrir. Samkvæmt 3. gr. laganna er með umtalsverðum umhverfisáhrifum átt við
veruleg, óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er
hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum, sbr. o-lið 3. gr.
laganna, sbr. nú p-lið sömu greinar.
Eins
og ráða má af framangreindu er lögunum ekki ætlað að setja efnisleg skilyrði
fyrir framkvæmdum sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Í
þeim er einungis kveðið á um að áður en leyfi er veitt fyrir slíkri framkvæmd á
grundvelli annarra laga skuli liggja fyrir skrifleg samantekt, fyrst í formi
frummatsskýrslu framkvæmdaraðila og síðan með endanlegri matsskýrslu, sbr. 9.
og 10. gr. laganna, á áhrifum hennar á umhverfið, og að sú samantekt hafi
fengið þá opinberu umfjöllun sem lög um mat á umhverfisáhrifum mæla fyrir um.
Ráðherra
fer með yfirstjórn þeirra mála sem lög nr. 106/2000 taka til, en
Skipulagsstofnun er ráðherra til ráðgjafar og annast eftirlit með framkvæmd
laganna, sbr. 4. gr. þeirra. Þá er Skipulagsstofnun falið að taka ákvörðun um
það hvort framkvæmd samkvæmt 6. gr. laganna skuli háð mati á umhverfisáhrifum.
Skipulagsstofnun gefur síðan álit sitt um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar og
starfsemi sem henni fylgir, sbr. 11. gr. laganna. Þegar stofnunin sker úr um
hvort tiltekin framkvæmd er þess eðlis að hún kalli á að umhverfisáhrif hennar
séu metin samkvæmt lögum nr. 106/2000 tekur hún ákvörðun um réttindi og skyldur
framkvæmdaraðila í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því
ber stofnuninni að fylgja fyrirmælum þeirra laga við töku slíkrar
stjórnvaldsákvörðunar.
Skipulagsstofnun
er ríkisstofnun sem lýtur yfirstjórn ráðherra sem ber stjórnskipunarlega ábyrgð
á framkvæmd laganna, sbr. 14. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944. Þó að krafist
sé ógildingar á ákvörðun Skipulagstofnunar fær dómurinn ekki séð að
réttarfarsleg þörf sé á beinni aðild stofnunarinnar í málinu. Því ber að líta
svo á að málið sé einungis höfðað gegn stefnda, íslenska ríkinu, ásamt stefndu
Silicor-félögunum.
Með
úrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur 6. júní 2016 var komist að þeirri niðurstöðu að
stefnendur, aðrir en Kjósarhreppur og Umhverfisvaktin við Hvalfjörð, hefðu
lögvarða hagsmuni af því að fá leyst úr því ágreiningsefni hvort ákvörðun
Skipulagsstofnunar 25. apríl 2014 ætti að halda gildi sínu. Þar var vísað til
hagsmuna viðkomandi einstaklinga sem tengdir eru búsetu, eignarhaldi og atvinnu
þeirra á svæði sem er í nokkurra kílómetra fjarlægð frá fyrirhuguðu
framkvæmdasvæði. Jafnframt var þar vísað til þess að ef umhverfisáhrif
framkvæmdarinnar yrðu metin samkvæmt lögum nr. 106/2000 veitti það þeim
tækifæri til þess að gæta þessara hagsmuna sinna í matsferlinu sem þeir áttu
ekki kost á þegar Skipulagsstofnun tók afstöðu til matsskyldunnar. Í ljósi
þessarar niðurstöðu og með vísan til markmiða laga nr. 106/2000 sem áður er
getið kemur ekki til álita að sýkna stefndu af kröfum stefnenda á grundvelli
þess að þeir eigi ekki aðild að málinu, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991,
um meðferð einkamála.
2.
Var framkvæmdin matsskyld samkvæmt 5. gr. laga nr. 106/2000?
Í
5. gr. laga nr. 106/2000 sagði á þeim tíma sem ákvörðunin var tekin að þær framkvæmdir
sem tilgreindar eru í 1. viðauka við lögin skyldu háðar mati á
umhverfisáhrifum. Í tilvitnuðum viðauka 1 eru taldar upp ýmsar framkvæmdir í 25
töluliðum sem ávallt skulu háðar mati á umhverfisáhrifum. Fyrir fram er þá
talið ljóst að þessar framkvæmdir séu þess eðlis að þær kunna að hafa
umtalsverð umhverfisáhrif. Í ljósi eftirlitshlutverks Skipulagsstofnunar
samkvæmt 4. gr. laga nr. 106/2000 bar stofnuninni að skera úr um hvort
fyrirhuguð framkvæmd stefnda, Silicor Materials Inc., félli að lýsingu á
einhverri þeirra framkvæmda sem taldar eru upp í 1. viðauka laganna. Í því
skyni varð stofnunin að sjá til þess að fyrir lægju viðhlítandi upplýsingar um
fyrirhugaða framkvæmd og taka síðan afstöðu til þess á grundvelli lagatúlkunar
hvort framkvæmdin svaraði til einhvers framkvæmdaflokks í viðaukanum.
Stefnendur
telja að Skipulagsstofnun hafi vanrækt að taka af skarið um þetta atriði og með
því brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Í þessu efni verður að
hafa í huga að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga leggur þá skyldu á
stjórnvöld að sjá til þess að nauðsynlegar upplýsingar um málsatvik liggi fyrir
áður en ákvörðun er tekin. Aðrar reglur stjórnsýsluréttar leiða aftur á móti
til þess að stjórnvöldum ber að taka afstöðu til atvika í ljósi viðeigandi
lagareglna hverju sinni. Dómurinn telur ekkert fram komið um að lýsing stefnda,
Silicor Materials Inc., á fyrirhugaðri framkvæmd hafi verið ófullnægjandi
þannig að Skipulagsstofnun hafi ekki getað tekið afstöðu til þess hvort hún
heyrði undir framkvæmdir sem getið er um í þágildandi 1. viðauka í lögum nr.
106/2000.
Í
ákvörðun Skipulagsstofnunar 25. apríl 2014 segir að framkvæmdin sé
tilkynningarskyld til ákvörðunar um matsskyldu samkvæmt 6. gr. laganna og d-lið
4. töluliðar 2. viðauka við þau. Ætla verður að í því hafi falist sú afstaða að
framkvæmdin heyrði ekki undir 5. gr. laganna og 1. viðauka við þau. Af hálfu
stefnda, íslenska ríkisins, er staðhæft að þetta atriði hafi verið skoðað, en
að Skipulagsstofnun hafi talið að fyrirhuguð framkvæmd heyrði ekki undir neinn
flokk framkvæmda sem lýst er í 1. viðauka. Sama kom fram í skýrslu Sigurðar
Ásbjörnssonar, sérfræðings hjá Skipulagsstofnun, fyrir dómi. Hafa stefnendur
ekki hnekkt því fyrir dómi að stofnunin hafi tekið afstöðu til þessa atriðis.
Stefnendur
telja að framkvæmdin sem lýst var í matsskyldufyrirspurn Silicor Materials Inc.
hafi, hvað sem afstöðu Skipulagsstofnunar líður, fallið undir þágildandi 5.
tölulið 1. viðauka laga nr. 106/2000. Hafi framkvæmdin einnig fallið undir
d-lið 4. töluliðar 2. viðauka við lögin halda stefnendur því fram að í ljósi
markmiða laganna eigi að fella hana undir þann flokk sem gerir strangari kröfur
um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda, þ.e. undir fyrrgreindan tölulið í 1.
viðauka laganna.
Í
þágildandi 5. tölulið 1. viðauka laga nr. 106/2000 sagði á þessum tíma að
verksmiðjur „þar sem fram fer frumframleiðsla eða endurbræðsla á málmum“ væru
ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum. Ekki er nánar útskýrt í
lögskýringargögnum hvað átt sé við með frumframleiðslu eða endurbræðslu á
málmum.
Með
lögum nr. 106/2000 voru innleiddar í íslenskan rétt reglur tilskipunar
85/337/EBE með þeim breytingum sem þá höfðu verið gerðar á tilskipuninni m.a.
með tilskipun 97/11/EB. Áður höfðu lög nr. 63/1993 um sama efni innleitt
fyrrgreinda tilskipun í innlendan rétt. Fyrrgreint ákvæði 5. töluliðar 1.
viðauka laga nr. 106/2000 átti rætur að rekja til 4. töluliðar þágildandi 1.
viðauka framangreindrar tilskipunar með þeim breytingum sem gerðar höfðu verið
með tilskipun 97/11/EB. Í þeim viðauka er lýst þeim framkvæmdum sem ávallt
skulu háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 4. gr. tilskipunarinnar. Í enskri
útgáfu tilskipunarinnar segir í fyrrgreindum 4. tölulið 1. viðauka að tvenns
konar framleiðsla á sviði málmvinnslu falli þar undir, annars vegar
„intergrated works for the initial smelting of cast iron and steel“ og hins
vegar „installations for the production of non-ferrous crude metals from ore,
concentrades or secondary raw materials by metallurgical, chemical or
electrolytic processes“. Í íslenskri útgáfu tilskipunarinnar segir að þarna
falli annars vegar undir verksmiðjur „með blandaða framleiðslu þar sem fram fer
frumbræðsla á steypujárni og stáli“ og hins vegar „stöðvar þar sem framleiðsla
hrámálms, sem inniheldur ekki járn, úr grýti, kirni eða afleiddu hráefni, fer
fram með málmvinnsluaðferðum, efnafræðilegum aðferðum eða
rafgreiningaraðferðum“.
Lýsing
tilskipunarinnar á þeirri málmvinnslu sem ávallt skal vera háð umhverfismati er
ítarlegri en fram kom í 1. viðauka laga nr. 106/2000 sem átti að innleiða
tilskipunina, sbr. það sem áður segir um 5. tölulið 1. viðauka laganna. Í
athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem varð að lögum nr. 106/2000 eru engar
vísbendingar um að með því hafi ætlunin verið að víkja frá þeirri afmörkun sem
fram kemur í 1. viðauka tilskipunarinnar.
Með
lögum nr. 138/2014 var fyrrgreindu ákvæði 1. viðauka laga nr. 106/2000 breytt
þannig að nú er kveðið á um að verksmiðjur, þar sem fram fer frumbræðsla á
steypujárni og stáli og framleiðsla „hrámálms, sem inniheldur ekki járn úr
grýti, kirni eða afleiddu hráefni, sem fer fram með málmvinnsluaðferðum,
efnafræðilegum aðferðum eða rafgreiningaraðferðum“, skuli ávallt háðar mati á
umhverfisáhrifum. Tilefni þessarar breytingar voru athugasemdir ESA við fyrrgreint
misræmi milli þágildandi 5. töluliðar 1. viðauka laganna og tilskipunarinnar. Í
athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum nr. 138/2014 kemur m.a. fram að
Skipulagsstofnun hafi ávallt túlkað þágildandi 5. tölulið 1. viðauka í samræmi við tilskipunina. Kemur það heim og saman við
fullyrðingar stefnda, íslenska ríkisins, í greinargerð, eins og áður hefur
verið lýst. Stefnendur byggja einnig á því að Skipulagsstofnun hafi, með vísan
til 3. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, borið að túlka
þágildandi 5. tölulið 1. viðauka laga nr. 106/2000 á þann veg að ákvæðið tæki
til framleiðslu hrámálms, sem inniheldur ekki járn, úr grýti, kirni eða
afleiddu hráefni, sem fram fer með málmvinnsluaðferðum, efnafræðilegum aðferðum
eða rafgreiningaraðferðum.
Samkvæmt
því sem hér hefur verið rakið liggur ekkert fyrir um að löggjafinn hafi við
setningu laga nr. 106/2000 haft í hyggju að ganga lengra eða skemur en leiðir
af framangreindri tilskipun. Í stjórnsýsluframkvæmd virðist téð ákvæði 1.
viðauka laganna enn fremur hafa verið túlkað í samræmi við efni
tilskipunarinnar að þessu leyti. Dómurinn fær ekki séð að sú túlkun fari út
fyrir þann ramma sem 3. gr. laga nr. 2/1993 markar. Þegar jafnframt er litið
til málatilbúnaðar stefnanda og stefnda, íslenska ríkisins, er það niðurstaða
dómsins að rétt hafi verið að túlka 5. tölulið 1. viðauka laga nr. 106/2000 á
þann veg að þar hafi fallið undir stöðvar sem framleiða hrámálm, sem inniheldur
ekki járn, úr hráefni sem skilgreina má sem grýti (e. ore), kirni (e. concentrates)
eða afleitt hráefni (e. secondary raw materials), með þeim framleiðsluaðferðum
sem lýst er í tilskipuninni. Önnur málmvinnsla telst hins vegar ekki vera
frumframleiðsla eða endurbræðsla á málmum í skilningi 5. tölulið 1. viðauka
laganna.
Efnin
töluliðarins eins og hann ber að túlka skírskotar til vinnslustigs málma með
tilliti til hreinleika þess hráefnis sem notað er hverju sinni. Með grýti er
átt við berg sem býr yfir það miklu magni af málmi að hagkvæmt telst að vinna
það með það fyrir augum að einangra viðkomandi málm frá öðrum efnum og
efnasamböndum í berginu. Sú vinnsla fer jafnan fram á nokkrum stigum. Kirni er
afurð slíkrar vinnslu, en þá er enn þá töluvert magn af öðrum efnum bundið
málminum. Kallar það því á enn frekari vinnslu til þess að skilja hann frá
þeim. Afleitt hráefni skírskotar aftur á móti til endurvinnslu á afurðum úr
málmi með þeim aðferðum sem lýst er í tilskipuninni.
Í
kafla II er því lýst að stefndu Silicor-félögin hyggjast reisa stöð þar sem
ætlunin er að bræða 99,5% af hreinum kísli í fljótandi áli með það fyrir augum
að láta álið draga til sín bór, fosfór og ýmsa málma úr kíslinum þannig að
eftir verður 99,9999% hreinn kísill (sólarkísill) ásamt málmblendi úr áli. Í
töflu 4.2.2 í matsskyldufyrirspurn er magn framleiðsluafurða tilgreint en þar
segir að ætlunin sé að framleiða 16.000 tonn af sólarkísli með þessari aðferð.
Hliðarafurðir verði aftur á móti 27.610 tonn af áli (málmblendi), 15.710 tonn
af gjalli, 2.940 tonn af kísli (fínefni) og 53.410 tonn af álklóríði. Af fyrirspurninni
verður ráðið að engin vinnsla eigi að fara fram á hliðarafurðum í verksmiðjunni
heldur verði þau seld til frekari vinnslu eða endurvinnslu. Framleiðsla á
sólarkísli er því meginverkefni stöðvarinnar. Eins og áður segir felur sú
vinnsla í sér að kísill er hreinsaður þannig að hann nýtist til framleiðslu á
sólarsellum. Meginhráefnið sem nota á við vinnsluna, þ.e. 99,5% hreinn kísill
og ál, er hins vegar ekki grýti eða kirni í fyrrgreindri merkingu. Þá er það
heldur ekki afleitt hráefni. Það er því niðurstaða dómsins að þessi málmvinnsla
heyri ekki undir þágildandi viðauka 1 í lögum nr. 106/2000. Af þessu leiðir að
ekki bar skilyrðislaust að meta umhverfisáhrif framkvæmdarinnar á grundvelli 5.
gr. laganna.
3.
Mat Skipulagsstofnunar á framkvæmdinni með tilliti til 6. gr. laga nr. 106/2000
Að
fenginni þessari niðurstöðu virðast aðilar á einu máli um að framkvæmdin eigi
undir d-lið 4. tölulið í þágildandi 2. viðauka laganna. Þar undir falla stöðvar
til bræðslu á járnlausum málmum öðrum en góðmálmum. Eins og áður segir eru
slíkar framkvæmdir háðar mati á umhverfisáhrifum samkvæmt 6. gr. laganna ef þær
geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða
staðsetningar. Framkvæmdaraðila er þá skylt að tilkynna Skipulagsstofnun um fyrirhugaða
framkvæmd og skal stofnunin, innan fjögurra vikna frá því gögn um framkvæmdina
berast, tilkynna hvort hún skuli háð mati samkvæmt lögunum. Samkvæmt ákvæðinu
skal ráðherra setja reglugerð um þau gögn sem leggja skal fyrir
Skipulagsstofnun þegar tilkynnt er um fyrirhugaða framkvæmd.
Á
þeim tíma sem ákvörðunin var tekin var í gildi reglugerð nr. 1123/2005, um mat
á umhverfisáhrifum. Í 10. gr. hennar var fjallað um þau gögn sem fylgja skyldu
tilkynningunni, eftir því sem við átti. Þar sagði að leggja skyldi fram: a)
lýsingu á fyrirhugaðri framkvæmd, umfangi hennar og helstu framkvæmda- og
rekstrarþáttum, sbr. 1. tölulið 3. viðauka við reglugerðina; b) uppdrátt af
fyrirhugaðri framkvæmd og afstöðu hennar í landi þar sem fram koma mörk
framkvæmdasvæðis, mannvirki sem fyrir eru á svæðinu og upplýsingar um
fyrirhugaða framkvæmd; c) upplýsingar um hvernig fyrirhuguð framkvæmd fellur að
gildandi skipulagsáætlunum; d) lýsingu á staðháttum, landslagi, gróðurfari og
landnotkun og hvort fyrirhugað framkvæmdasvæði sé á eða nærri verndarsvæðum,
sbr. 2. tölulið 3. viðauka við reglugerð þessa; e) lýsingu á hvaða þættir
framkvæmdar og/eða rekstrar valda helst áhrifum á umhverfið, sbr. 3. tölulið 3.
viðauka reglugerðarinnar; f) upplýsingar um fyrirliggjandi álit umsagnaraðila
og annarra eftir eðli máls sem framkvæmdaraðili kann að hafa leitað eftir. Rétt
er að taka fram að viðaukar við reglugerðina voru samhljóða viðaukum 1, 2 og 3
við lög nr. 106/2000.
Í
2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 var á þessum tíma kveðið á um að við ákvörðun
um matsskyldu samkvæmt ákvæðinu bæri Skipulagsstofnun að fara eftir þeim
viðmiðunum sem kæmu fram í 3. viðauka við lögin. Enn fremur var þar kveðið á um
að stofnunin skyldi leita álits leyfisveitenda framkvæmdaraðila og annarra
eftir eðli máls hverju sinni. Þá hvíldi sú skylda á Skipulagsstofnun að gera
hlutaðeigandi grein fyrir niðurstöðu sinni og kynna hana almenningi. Í 11. og
12. gr. reglugerðar nr. 1123/2005 voru þessi fyrirmæli áréttuð og sett að
nokkru leyti fyllri ákvæði um álitsumleitan Skipulagsstofnunar og andmælarétt
framkvæmdaraðila. Þar voru hins vegar ekki fyrirmæli er viku frá almennum
reglum 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga um rökstuðning stjórnvaldsákvörðunar.
Í
3. viðauka við lög nr. 106/2000 og í sams konar viðauka í framangreindri
reglugerð var í þremur töluliðum gerð grein fyrir þeim viðmiðum sem
Skipulagsstofnun bar samkvæmt framansögðu að leggja til grundvallar niðurstöðu
sinni um hvort fyrirhuguð framkvæmd skyldi háð mati á umhverfisáhrifum.
Samkvæmt fyrsta tölulið bar að athuga eðli framkvæmdar. Þar undir skyldi einkum
taka tillit til sex atriða sem tilgreind voru í jafnmörgum stafliðum, þ.e.
stærðar og umfangs framkvæmdar, sammögnunaráhrifa með öðrum framkvæmdum,
nýtingar náttúruauðlinda, úrgangsmyndunar, mengunar og ónæðis og að lokum
slysahættu, einkum með tilliti til efna eða aðferða sem notaðar eru. Í tölulið
2 sagði að athuga þyrfti hversu viðkvæm þau svæði væru sem líklegt væri að
framkvæmd hefði áhrif á, einkum með tilliti til fjögurra atriða. Í fyrsta lagi
var þar vísað til landnotkunar sem fyrir væri eða fyrirhuguð væri samkvæmt
skipulagsáætlun, í öðru lagi til magns, gæða og getu til endurnýjunar
náttúruauðlinda, í þriðja lagi til verndarsvæða í nágrenninu, sem þar eru talin
upp í sex stafliðum, og í fjórða lagi til álagsþols náttúrunnar, einkum með
tilliti til ákveðins náttúrufars, jarðmyndana eða svæða sem þar eru talin upp í
níu stafliðum. Í þriðja tölulið sagði að áhrif framkvæmdar bæri að skoða í
ljósi framangreindra viðmiðana, einkum með tilliti til umfangs umhverfisáhrifa,
þ.e. þess svæðis og fjölda fólks sem ætla má að verði fyrir áhrifum, stærðar og
fjölbreytileika áhrifa, þess hverjar líkur væru á áhrifum, tímalengdar, tíðni
og óafturkræfni áhrifa, sammögnunar ólíkra umhverfisáhrifa á tilteknu svæði og
að lokum að teknu tilliti til áhrifa yfir landamæri.
Stefnendur
byggja á því að Skipulagsstofnun hafi vanrækt skyldu sína samkvæmt 10. gr.
stjórnsýslulaga með því að afla ekki nægra upplýsinga þannig að stofnunin gæti
lagt mat á þau atriði sem þýðingu eiga að hafa samkvæmt framansögðu. Í þessu
sambandi er nauðsynlegt að huga að því hversu ítarlegra upplýsinga
Skipulagsstofnun varð að tryggja lægju fyrir áður en henni var unnt að leggja
mat á hvort framkvæmdin gæti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna
umfangs, eðlis eða staðsetningar þeirra, sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Í því
efni verður að taka tillit til þess að engin ástæða var til þess að afla
ítarlegri upplýsinga um framkvæmdina en þörf var á til að upplýsa þau atriði
sem þýðingu eiga að hafa við mat á mögulegum umhverfisáhrifum framkvæmdar. Enn
fremur varð að líta til þess að álitaefnið var hvort framkvæmdin kallaði á
rannsókn á heildaráhrifum hennar á umhverfið með gerð matsskýrslu samkvæmt
öðrum ákvæðum laganna. Því gat Skipulagsstofnun ekki gert kröfu um að
framkvæmdaraðili legði fram ítarlega úttekt á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar
framkvæmdar eða réðist í rannsóknir á þessu stigi málsins. Hlaut
Skipulagsstofnun fyrst og fremst að byggja mat sitt á lýsingu framkvæmdaraðila
á áformum sínum, þar sem hann gerði grein fyrir fyrirhuguðum mannvirkjum,
staðsetningu framkvæmdarinnar, framleiðsluferlinu, umfangi framleiðslunnar og
öðru því sem fram kemur í 10. gr. fyrrgreindrar reglugerðar, enda ekki við
annað að styðjast.
Þar
sem framleiðsluaðferðin var ný af nálinni var þó ekki unnt að styðjast við gögn
um hliðstæða framleiðslu, t.d. um bestu fáanlegu tækni á viðkomandi sviði,
svonefndar BAT-skýrslur (e. BAT reference documents). Þessi aðstaða kallaði því
á að Skipulagsstofnun gætti sérstaklega að því að framlagðar upplýsingar
Silicor Materials Inc. stæðust faglega skoðun. Þó að matið væri reist á lýsingu
framkvæmdaraðila á áformum sínum gat Skipulagsstofnun því ekki lagt
fullyrðingar hans gagnrýnislaust til grundvallar, heldur bar stofnuninni á
grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga að skoða hvort þörf væri á frekari
útskýringum eða upplýsingum.
Í
matsskyldufyrirspurn er fjallað allítarlega um fyrirhugaða framkvæmd. Þar var
m.a. gerð grein fyrir stærð og umfangi mannvirkja og því lýst hvernig fyrirhuguð
framkvæmd félli að gildandi skipulagsskilmálum. Í tengslum við það var birt
mynd af aðalskipulagi þessa svæðis og fyrirhuguð staðsetning verksmiðjunnar
sýnd auk þess sem lýst var áætlunum sveitarfélagsins um að breyta núverandi
athafnasvæði í skilgreint iðnaðarsvæði.
Í
fyrirspurninni var enn fremur að finna lýsingu á framleiðsluferlinu frá einu
skrefi til annars, hráefnanotkun framleiðslunnar, afurðum hennar, orkuþörf við
framleiðsluna og áætlaðri vatnsþörf verksmiðjunnar. Þar er einnig gerð grein
fyrir áætlunum um hvers konar úrgangur kæmi til með að falla til við
framleiðsluna, þ. á m. magn afsogsryks og efnasamsetningu þess. Þar kemur fram
að efnagreining á hráefnum, sem notuð hafi verið í tilraunaverksmiðju
fyrirtækisins í Kanada, segi til um væntanlega samsetningu ryks og
heildarútstreymi snefilefna. Í matsskyldufyrirspurninni er einnig vikið að því
hvernig staðið yrði að flutningum til og frá verksmiðjunni og áætlaðri
flutningsþörf. Í tengslum við umfjöllun um hvernig framkvæmdin félli að gildandi
skipulagsáætlunum er vikið að nálægð framkvæmdarsvæðisins við svæði á
náttúruminjaskrá. Þá er staðháttum lýst m.a. með tilliti til landnotkunar í
nágrenni við fyrirhugaða verksmiðju.
Helstu
áhrifum framkvæmdarinnar frá sjónarhorni framkvæmdaraðila er því næst lýst í
fyrirspurninni. Þar kemur fram að þau verði einkum á hljóðvist, loftgæði og
vatn. Áætlaður hávaði frá verksmiðjunni, einkum frá sög og mölunarbúnaði, er
sagður verða 70 dB(A) utan við húsvegg. Um áhrif á loftgæði er m.a. fullyrt að
hvorki brennisteinsdíoxíð né flúoríð verði í útblæstri verksmiðjunnar. Því
hefði útstreymi þaðan engin áhrif á skilgreint þynningarsvæði. Þá segir þar að
losun á ryki verði um 63 tonn á ári, en að engin efni séu í því sem
viðmiðunarmörk gildi um. Uppistaðan yrði kísill og önnur efni í óverulegum
mæli. Því næst er þar fjallað um áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar á frárennsli
frá verksmiðjunni. Þar kemur fram að við hlutleysinguna verði natríumhýdroxíð
notað og að í frárennsli verði um 15 kg/klst af natríumklóríði og að styrkur
saltsýru í afloftun verði 10 mg/Nm³ sem uppfylli kröfur um lofgæði. Frárennsli
verði leitt í sjó, en fram kemur að það verði um 0,4 l/sek. og að því sé ekki
gert ráð fyrir neinum áhrifum á sjó, hvorki vegna efna né hita.
Fram
kemur í fyrirspurninni að á fyrirhuguðu iðnaðarsvæði séu fjölmargar fornminjar
sem hafi verið skráðar. Upplýst er um þær fornminjar sem kunna að vera í hættu
vegna fyrirhugaðra framkvæmda og vitnað í því sambandi til fornleifaskráningar
fornleifafræðinga frá 2003. Þá er upplýst með hvaða hætti staðsetningu
verksmiðjunnar er ætlað að taka tillit til legu fornleifanna og til hvaða
aðgerða yrði gripið skapaðist hætta á því að þeim yrði raskað.
Í
fyrirspurninni kemur enn fremur fram að framleiðslan byggi á því að um lokað ferli
sé að ræða þar sem öll efni sem falli til í ferlinu séu endurunnin. Er það
útskýrt nánar í fyrirspurninni. Þá er þar vikið að atriðum sem geta valdið
hættu með tilliti til öryggis og heilsu starfsmanna. Kemur þar fram að störf
verði áhættumetin með tilliti til þessara atriða og brugðist við í því
augnamiði að lágmarka áhættu. Þar er einnig stuttlega vikið að því að
mengunarvarnir verði í samræmi við kröfur í starfsleyfi og þess getið að
geymsla á saltsýru í því magni sem fyrirhugað sé verði tilkynningarskyld
samkvæmt reglugerð nr. 160/2007, um varnir gegn hættu á stórslysum af völdum
hættulegra efna, þar sem skila þarf áætlun um stórslysavarnir, lýsingu á
öryggisstjórnunarkerfi, öryggisskýrslu, áhættugreiningu vegna flutninga og
neyðaráætlun fyrir starfsstöð og utan starfsstöðvar. Að lokum eru talin upp í
fyrirspurninni þau leyfi sem þurfi að liggja fyrir áður en framkvæmdir hefjast.
Með fyrirspurninni fylgdu skipulagsuppdrættir sem sýndu staðsetningu fornleifa
sem og svonefnd öryggisblöð.
Í
bréfum VSÓ Ráðgjafar ehf. í tilefni af umsögnum umsagnaraðila voru veittar
frekari upplýsingar um framkvæmdina eins og rakið er í kafla II.
Stefnendur
hafa ekki byggt málsástæðu sína um skort á rannsókn Skipulagsstofnunar á því að
upplýsingar í fyrirspurninni hafi verið ófullnægjandi miðað við fyrrgreindar
kröfur 10. gr. reglugerðar nr. 1123/2005. Eins og málið liggur fyrir verður að
ganga út frá því að þar hafi verið veittar þær upplýsingar sem beðið er um í
ákvæðinu. Þá voru veittar fyllri upplýsingar um fyrirhugaða framkvæmd með
fyrrgreindum bréfum VSÓ Ráðgjafar ehf. þar sem brugðist var við ábendingum
álitsgjafa. Með hliðsjón af því sem áður er rakið um þær kröfur sem gera verður
til upplýsingaöflunar Skipulagsstofnunar við mat samkvæmt 6. gr. laga nr.
106/2000 fær dómurinn ekki séð að henni hafi borið í ljósi 10. gr.
stjórnsýslulaga að kalla eftir frekari upplýsingum, m.a. um heildaráhrif
framkvæmdanna, ráðast í áhættugreiningu eða afla upplýsinga sem varpað gætu
ljósi á trúverðugleika framleiðsluferlisins, eins og stefnendur vísa til, nema
að framlagðar upplýsingar um áform félagsins gæfu sérstakt tilefni til þess.
Almennt
telur dómurinn að uppgefnar upplýsingar í fyrirspurninni hafi veitt innsýn í
eðli framkvæmdarinnar með tilliti til stærðar hennar, sammögnunaráhrifa með
öðrum framkvæmdum, nýtingar náttúruauðlinda, úrgangsmyndunar, mengunar og
ónæðis sem og slysahættu, sbr. þágildandi 1. tölulið 3. viðauka laga nr.
106/2000, m.a. með tilliti til þeirra atriða sem koma fram í 3. tölulið
viðaukans. Í tilefni af athugasemd stefnenda um að ekki hafi farið fram víðtækt
áhættumat um það sem hugsanlega geti farið úrskeiðis tekur dómurinn fram að
upplýst var m.a. um magn hættulegra efna eins og saltsýru og vítissóda sem
þurfi að flytja og geyma á svæðinu. Þar er einnig lýst væntanlegri samsetningu
afsogsryks á framleiðslustigi 1 og 2, sem félagið virðist þó ætla að endurnýta
að stórum hluta, auk þess sem ákveðin mynd er þar dregin upp af
framleiðsluaðferðinni. Í bréfi VSÓ Ráðgjafar ehf. 25. apríl 2014, þar sem
brugðist var við athugasemdum Mannvirkjastofnunar, var enn fremur fjallað
sérstaklega um fyrirhugaðar ráðstafanir sem tengjast geymslu á vítissóda og
saltsýru sem og brunahönnun og áhættumat mannvirkja. Fær dómurinn ekki séð að
skort hafi upplýsingar um áform Silicor Materials Inc. að þessu leyti þannig að
Skipulagsstofnun hafi verið ófært að leggja sjálfstætt mat á slysahættu með
tilliti til þeirra efna eða aðferða sem ætlunin er að nota. Þá verður ekki
betur séð en að nægar upplýsingar hafi legið fyrir um staðsetningu
fyrirhugaðrar framkvæmdar þannig að unnt hafi verið að meta hvort hún kynni að
hafa veruleg umhverfisáhrif með tilliti til þeirra atriða sem tilgreind eru í
2. tölulið sama viðauka.
Eftir
sem áður vakna ýmsar spurningar við lestur fyrirspurnarinnar sem dómurinn telur
að hafi gefið Skipulagsstofnun tilefni til að afla frekari skýringa eða
upplýsinga með tilliti til mögulegra umhverfisáhrifa framkvæmdarinnar. Gefur
málatilbúnaður stefnenda í heild sinni, eins og honum er lýst í kafla III,
tilefni til umfjöllunar um þau atriði, en meta verður sérstakar ábendingar um
þau, sem komu m.a. fram við aðalmeðferð málsins, sem nánari rök fyrir
málsástæðu stefnenda um að Skipulagsstofnun hafi lagt upplýsingar í fyrirspurn
Silicor Materials Inc. gagnrýnislaust til grundvallar, m.a. um að ekkert flúor
yrði í útblæstri framleiðslunnar.
Í
kafla 4.2.1 í fyrirspurninni er að finna sundurliðaðar upplýsingar um
hráefnisþörf verksmiðjunnar í tonnum á ári. Þar kemur fram að 32.120 tonn af
kísli, 35.700 tonn af áli, 18.670 tonn af saltsýru, 90 tonn af vítissóda, 950
tonn af flúxi til bræðslu og 2.360 tonn af flúxi í storknun þurfi til
framleiðslunnar á ári, auk 42.600 tonna af vatni. Í kafla 4.2.2 er jafnframt
greint frá magni meginafurðar fyrirhugaðrar verksmiðju, sólarkísils, sem og
hliðarafurða. Eins og þar kemur fram, og áður hefur verið vikið að, er ætlunin
að framleiða 16.000 tonn af sólarkísli á ári í verksmiðjunni. Hliðarafurðir
verða 27.610 tonn af áli (málmblendi), 15.710 tonn af gjalli, 2.940 tonn af
kísli (fínefni), og 53.410 tonn af álklóríði (PAC). Samkvæmt þessu eru notuð
samtals 132.490 tonn af hráefni á ári til framleiðslunnar, þar af 42.600 tonn
af vatni, en afurðir verksmiðjunnar nema samtals 115.670 tonnum á ári. Af
fyrirspurninni er ekki unnt að ráða með skýrum hætti hversu mikið af hráefninu
fer frá verksmiðjunni sem úrgangur og þá eftir atvikum með frárennsli eða
útblæstri frá henni, að öðru leyti en því að fullyrt er 63 tonn af ryki muni
berast frá henni á framleiðslustigi 1 og 2 og að frárennsli nemi 0,4 l/sek. Að
þessu leyti gefur fyrirspurnin ekki skýra mynd af því jafnvægi sem gera verður
ráð fyrir að sé milli hráefnisins sem kemur inn í verksmiðjuna og þess sem fer
þaðan út. Að mati dómsins gáfu uppgefnar upplýsingar af hálfu Silicor Materials
Inc. annars vegar um magn hráefnis og hins vegar þess sem berst frá
verksmiðjunni í formi afurða, úrgangs, útblástur og frárennslis, fullt tilefni
til þess að Skipulagsstofnun aflaði gleggri upplýsinga um þetta atriði til að
ganga úr skugga um að samhengi væri milli þessara þátta.
Með
tilliti til mögulegra umhverfisáhrifa skiptir útblástur í andrúmsloftið og
frárennsli frá fyrirhugaðri verksmiðju mestu máli í þessu samhengi. Fullyrt var
í fyrirspurninni, í kafla 7.2, að verksmiðjan kæmi til með að losa 63 tonn af ryki
á ári. Enn fremur var staðhæft að hvorki brennisteinsdíoxíð né flúor yrði í
útblæstri frá fyrirhugaðri verksmiðju. Því myndi hún engu breyta um
mengunarálag á svæðinu með tilliti til þessara efna. Þá væri ekki gert ráð
fyrir áhrifum af frárennsli, hvorki vegna efna né hita. Í niðurstöðukafla í
ákvörðun Skipulagsstofnunar eru þessar forsendur lagðar til grundvallar. Þar
segir að unnið verði að því að „fullhreinsa hráefni sem er mjög hreint þegar
það er tekið til vinnslu og framleiðslan felur ekki í sér útblástur eða
útskolun mengunarefna, heldur er unnið með lokaðan framleiðsluferil þar sem öll
framleiðslan og hliðarafurðir nýtast sem söluvara“. Þá kemur þar fram að
starfsemin feli „hvorki í sér útblástur á flúor né brennisteinsdíoxíð og hefur
því engin áhrif á stærð þynningarsvæðis fyrir iðjuverin á Grundartanga eða
aukið mengunarálag innan þess“. Tekið er fram að áhrif af völdum ryks sem
berist út í andrúmsloftið verði óveruleg „miðað við framlagðar upplýsingar um
magn og samsetningu þess“.
Rétt
er að taka fram að í köflum 4.2 og 4.3.2 í fyrirspurninni er gerð viðhlítandi
grein fyrir efnisnotkun og rykmyndun á framleiðsluþrepi 1 og 2. Þar kemur fram
fram að reiknað sé með að útblástur afsogsryks frá þessu framleiðslustigi nemi
63,1 tonni á ári. Samkvæmt fyrirspurninni virðist því gert ráð fyrir að öll
ryklosun verði á þessum tveimur framleiðslustigum. Við bræðsluna er ætlunin að
nota magnesíumklóríð og kalíumklóríð sem flúxefni. Miðað við efnisnotkun á
þessu framleiðslustigi þykir ljóst að hvorki er hætta á því að flúor né
brennisteinn verði í afsogsrykinu sem berst út í andrúmsloftið.
Eins
og áður segir felur framleiðsluþrep 4 í sér að kísilflögur eru bræddar í
spanofnum. Ætlunin er að nota 2.360 tonn árlega af flúxefnum á þessu stigi til
þess að fjarlægja leifar af áli úr bráðinni. Þessi efni eru natríumkarbónat,
kísiloxíð og kalsíumflúoríð. Þar kemur fram að síðastgreinda efnið verði um 5%
af flúxefnunum sem notuð verða á þessu stigi eða um 118 tonn á ári. Af
skýringarmynd af framleiðsluferlinu í fyrirspurninni má ráða að ryk myndist á
þessu framleiðslustigi, en við það er miðað að það verði söluvara. Þá segir þar
að gjall, sem að hluta til inniheldur flúxefni, og myndast á þessu
framleiðslustigi verði einnig selt. Í fyrirspurninni er hins vegar ekki upplýst
um mögulega ryklosun út í andrúmsloftið á þessu stigi framleiðslunnar, líkt og
á fyrri framleiðslustigum. Ekki er heldur útskýrt hvernig koma eigi alfarið í
veg fyrir slíka ryklosun.
Dómurinn
leggur áherslu á mikilvægi þess að varpa ljósi á umfang ryklosunar á þessu
framleiðslustigi, eins og framleiðslustigi 1 og 2, þar sem í fyrirspurninni
kemur fram að nota eigi kalsíumflúor við bræðslu á kísilflögunum. Var það m.a.
nauðsynlegt til að meta hvort sú fullyrðing stæðist að ekkert flúor yrði í
útblæstri frá verksmiðjunni miðað við það sem fram kom í fyrirspurninni að öðru
leyti. Telur dómurinn að þörf hafi verið á að skýra þetta atriði í ljósi
fyrirliggjandi upplýsinga um þá mengandi starfsemi sem fyrir er á Grundartanga
og mögulegrar sammögnunar fyrirhugaðrar framkvæmdar með þeim, sbr. ii-lið 1.
töluliðar og v-lið 3. töluliðar í þágildandi viðauka 3 við lög nr. 106/2000.
Ekki verður séð að stofnunin hafi aflað skýringa á þessu atriði og ekki var að
þessu vikið í þeim umsögnum sem bárust henni.
Í
fyrirspurninni er framleiðslustigi 3 lýst á þann veg að saltsýra (HCl 35%), sem
er ætandi efni, verði notuð til að þvo ál af kísilflögum. Vatn er einnig notað
á þessu stigi framleiðslunnar. Álklóríð (PAC) í fljótandi formi virðist verða
til á þessu framleiðslustigi í verulegum mæli, en staðhæft er að það myndi
köggla sem hægt sé að sía úr vatninu. Fullyrt er að frárennsli sem verði til
við þessa vinnslu innihaldi einungis salt, eða natríumklóríð. Ekki er hins
vegar fjallað nánar um þetta ferli og útskýrt hvers vegna sýruþvotturinn skili
engum öðrum efnum í frárennslið en natríumklóríði. Ætla má að Skipulagsstofnun
hefði getað kallað eftir niðurstöðum efnagreininga á frárennsli frá
tilraunaverksmiðju Silicor Materials Inc. í Kanada til að varpa ljósi á hvort
fullyrðingar framkvæmdaraðila stæðust að þessu leyti.
Í
ljósi þess sem hér hefur verið rakið verður á það fallist að málsmeðferð
Skipulagsstofnunar hafi ekki fullnægt kröfum rannsóknarreglu 10. gr.
stjórnsýslulaga að þessu leyti. Með tilliti til kröfugerðar stefnanda, og í
ljósi þess að ógilding kemur einungis til álita ef verulegur annmarki hefur
verið á meðferð málsins, þykir einnig rétt að taka þá málsástæðu stefnenda til
athugunar hvort viðhlítandi mat hafi verið lagt á fyrirhugaða framkvæmd út frá
þeim forsendum sem kveðið var á um í þágildandi 3. viðauka við lög nr.
106/2000. Í því efni verður að hafa í huga að ákvörðun Skipulagsstofnunar var
rökstudd samhliða birtingu hennar, sbr. 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga, og
verður að ganga út frá því að rökstuðningurinn endurspegli þau meginsjónarmið
sem ráðandi voru við matið, sbr. 1. mgr. 22. gr. sömu laga. Til fyllingar koma
röksemdir sem stefndi, íslenska ríkið, hefur fært fram undir rekstri þessa
máls. Leggja verður þessi gögn og upplýsingar til grundvallar við endurskoðun
dómsins á því hvort ákvörðunin samrýmist áskilnaði laga nr. 106/2000.
Dómurinn
leggur áherslu á að allar framkvæmdir hafa áhrif á umhverfið. Mat
Skipulagsstofnunar samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 lýtur að því að spá fyrir
um hver þau kunni að verða og hvert umfang þeirra verði. Við það mat ber að
fylgja þeim sjónarmiðum sem að framan eru rakin, og lýst var í þágildandi 3.
viðauka, og draga heildstæða ályktun í ljósi þeirra um möguleg umhverfisáhrif
framkvæmdarinnar. Þannig bar Skipulagsstofnun að leggja mat á framkvæmdina í
ljósi eðlis hennar, einkum með tilliti til stærðar hennar og umfangs,
sammögnunaráhrifa með öðrum framkvæmdum, nýtingar náttúruauðlinda,
úrgangsmyndunar, mengunar og ónæðis og slysahættu, eins og áður er rakið. Enn
fremur varð að líta til staðsetningar framkvæmdarinnar í ljósi þeirra atriða
sem rakin eru í 2. tölulið viðaukans. Öll þessi atriði bar að meta í ljósi
sjónarmiða sem koma fram í 3. tölulið viðaukans, sem vikið hefur verið að, þ. á
m. stærðar og fjölbreytileika áhrifa, hverjar líkurnar væru á áhrifum,
tímalengdar, tíðni og óafturkræfni áhrifa, sem og sammögnunar ólíkra
umhverfisáhrifa á tilteknu svæði.
Dómurinn
telur nægjanlega fram komið að Skipulagsstofnun hafi tekið afstöðu til
hættunnar á aukinni mengun og ónæði frá verksmiðjunni sem og sammögnunaráhrifa
með annarri starfsemi á Grundartanga. Þegar hefur verið vikið að því að
fullnægjandi upplýsingar til stuðnings ályktunum framkvæmdaraðila um þessi
atriði, sem Skipulagsstofnun tók undir, hafi aftur á móti ekki legið fyrir áður
en ákvörðunin var tekin. Varðandi úrgangsmyndun er í ákvörðuninni lögð áhersla
á að hliðarafurðir nýtist sem söluvara og því sé um „lokað framleiðsluferli“ að
ræða. Að mati dómsins fær sú fullyrðing vart staðist í ljósi þess að fyrir liggur
að ryk kemur til með að berast frá verksmiðjunni út í andrúmsloftið auk
saltvatns í frárennsli. Hins vegar ber ákvörðunin ekki með sér að lagt hafi
verið sjálfstætt mat á eðli framkvæmdarinnar með tilliti til stærðar og umfangs
hennar, nýtingar náttúruauðlinda, þar á meðal orkuauðlinda, eða slysahættu sem
hún skapar. Í greinargerð eða í öðrum gögnum er heldur ekki vikið að þessu að
öðru leyti en því að þar er vísað til þess að geymsla á hættulegum efnum falli
ekki undir reglugerð um stórslysavarnir og að fylgt verði viðeigandi reglum um
hönnun mannvirkja og flutning efnanna.
Við
mat á stærð og umfangi verksmiðjunnar skiptir magn hliðarafurða ekki síður máli
en magn meginafurða. Upplýst er í matsskyldufyrirspurn að ætlunin sé að
framleiða árlega 16.000 tonn af sólarkísli, en hliðarafurðir nema samtals
99.670 tonnum, þ. á m. 53.410 tonnum af álklóríði. Þegar jafnframt er litið til
stærðar mannvirkja, umfangs á flutningi hráefna og afurða, orkuþarfar og
vatnsnotkunar verður að draga þá ályktun að umfang framkvæmdarinnar sé
verulegt. Þegar leitast er við að varpa ljósi á eðli framkvæmdarinnar er einnig
óhjákvæmilegt að taka tillit til þess hvernig framleiðsla hliðarafurða horfir
við samkvæmt öðrum ákvæðum laga nr. 106/2000. Bendir dómurinn í því sambandi á
að framleiðsla á ríflega 50 þúsund tonnum af 24 til 40% álklóríði vekur
spurningu um hvort hún eigi undir 7. tölulið þágildandi 1. viðauka, sbr. nú
tölulið 6.01 í 1. viðauka núgildandi laga, og sé því sjálfkrafa matsskyld, eða
hvort hún heyri undir þágildandi a-lið 6. töluliðar 2. viðauka, sbr. nú tölulið
6.02 í 1. viðauka, og sé því tilkynningarskyld samkvæmt 6. gr. laganna.
Auk
fyrrgreindra annmarka, er lúta að rannsókn á mikilvægum atriðum sem tengjast
mögulegum umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, telur dómurinn, í ljósi þess sem
hér hefur verið rakið, ekki liggja nægilega fyrir að lagt hafi verið
viðhlítandi mat á umrædda framkvæmd með tilliti til þeirra sjónarmiða sem rakin
eru í þágildandi 3. viðauka við lög nr. 106/2000. Engan veginn er unnt að fullyrða
hvers efnis ákvörðun Skipulagsstofnunar hefði verið ef málsmeðferð og umfjöllun
stofnunarinnar hefði ekki verið haldin þessum annmörkum. Í þessu ljósi verður
að fallast á með stefnendum að verulegir annmarkar hafi verið á ákvörðuninni
sem krafa stefnenda beinist að.
Kemur
þá til skoðunar hvort einhver önnur veigamikil sjónarmið mæli gegn ógildingu
ákvörðunarinnar eins og stefndu Silicor-félögin vísa til. Ágreiningslaust er að
ákvörðun Skipulagsstofnunar var birt almenningi í byrjun maí 2014 eins og áskilið
er í niðurlagi 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Kærufrestur til
úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála var því til 3. júní sama ár.
Frestur þessi leið án þess að kæra bærist úrskurðarnefndinni. Þrátt fyrir það
geta þeir, sem lögvarinna hagsmuna eiga að gæta, höfðað mál fyrir dómstólum,
sbr. 70. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, til þess að fá ákvörðun
Skipulagsstofnunar, er lýtur að framkvæmd sem þeir telja að geti ógnað
hagsmunum sínum, fellda úr gildi. Ekki er í lögum mælt fyrir um ákveðin tímamörk
í því efni. Ef mjög langur tími líður hins vegar frá því að aðilum varð eða
mátti vera kunnugt um annmarka á réttarskýrandi ákvörðun af þessum toga, sem er
ívilnandi fyrir þriðja aðila, kann það að koma í veg fyrir að hún verði felld
úr gildi. Skiptir þá máli hvers eðlis annmarkinn er og að hvaða marki þriðji
aðili kann að verða fyrir tjóni af því að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Nokkuð
langur tími leið frá því að stefnendum átti að vera kunnugt um ákvörðun
Skipulagsstofnunar uns mál þetta var höfðað. Á þeim tíma voru hins vegar engar
framkvæmdir hafnar við verksmiðjuna á Grundartanga og ekkert liggur fyrir um að
leyfi til þeirra hafi þá verið gefin út. Upplýst var við aðalmeðferð málsins að
ekki væru enn þá hafnar framkvæmdir við uppbyggingu verksmiðjunnar. Þá ber að
líta til þess að annmarkinn tengist að hluta upplýsingagjöf fyrir hönd stefnda
Silicor-Materials Inc. sem kallaði að mati dómsins á frekari útskýringar og
upplýsingaöflun af hálfu Skipulagsstofnunar sem ekki fór fram. Að öðru leyti
var ekki fullnægt áskilnaði 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um heildstætt mat
á grundvelli viðmiðana í þágildandi 3. viðauka. Í þessu ljósi telur dómurinn
ekki unnt að fallast á að sérstök, veigamikil sjónarmið mæli gegn ógildingu
ákvörðunarinnar.
4.
Niðurstaða, málskostnaður o.fl.
Í
ljósi þess sem hér hefur verið rakið ber að fallast á kröfu stefnenda um að
fella úr gildi hina umdeildu ákvörðun. Krafa stefnenda verður því tekin til
greina eins og í dómsorði greinir.
Með
vísan til 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, verður
stefndu óskipt gert að greiða hverjum stefnanda 30.000 krónur í málskostnað eða
samtals 1.500.000 krónur. Hefur þá verið tekið tillit til þess að þeir
stefnendur sem eftir eru í málinu, sbr. úrskurð dómsins 6. júní 2016, urðu að
taka til varna vegna frávísunarkrafna stefndu, en þeirri kröfu var hafnað að
öðru leyti en því að máli tveggja stefndu, Umhverfisvaktarinnar við Hvalfjörð
og Kjósarhrepps, var vísað frá dómi. Ákvörðun málskostnaðar í þeim þætti málsins
var látin bíða efnisúrlausnar málsins. Rétt þykir að málskostnaður vegna
frávísunarþáttar málsins falli niður gagnvart stefnendum, Umhverfisvaktinni við
Hvalfjörð og Kjósarhreppi, sbr. 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð
einkamála. Við ákvörðun málskostnaðar hefur einnig verið tekið tillit til
áætlaðs kostnaðar stefndu við að grípa til varna vegna kröfu stefnenda um að
tilteknum spurningum yrði beint til EFTA-dómstólsins, en þeirri kröfu var
hafnað með úrskurði dómsins 9. nóvember 2016 sem var staðfestur með dómi
Hæstaréttar Íslands 15. desember 2016.
Dómsuppkvaðning
hefur dregist fram yfir frest samkvæmt 1. mgr. 115. gr. laga nr. 91/1991, um
meðferð einkamála. Dómendur og aðilar voru á einu máli um að ekki væri þörf á
því að málið yrði endurflutt.
Ásmundur
Helgason héraðsdómari kveður upp dóm þennan ásamt meðdómsmönnunum Helgu J.
Bjarnadóttir, efna- og umhverfisverkfræðingi, og Kristjáni Jónassyni
jarðfræðingi.
D Ó M S O R Ð:
Ákvörðun
Skipulagsstofnunar 25. apríl 2014, þess efnis að fyrirhuguð framkvæmd stefnda,
Silicor Materials Inc., á Grundartanga í Hvalfjarðarsveit, skuli ekki háð mati
á umhverfisáhrifum, er felld úr gildi.
Stefndu,
Silicor Materials Inc, Silicor Materials Iceland ehf., Silicor Materials
Iceland Holding hf. og íslenska ríkið greiði óskipt hverjum stefnanda 30.000
krónur í málskostnað, en málskostnaður fellur niður gagnvart tveimur
upphaflegum stefnendum, Umhverfisvaktinni við Hvalfjörð og Kjósarhreppi.
Ásmundur
Helgason (sign.)
Helga
J. Bjarnadóttir (sign.)
Kristján
Jónasson (sign.)