D Ó M U R 1 9. júní 20 20 Mál nr. E - 2 51 6 /201 6 : Stefnendur: M ( Flóki Ásgeirsson lögmaður ) Stefndi: Tryggingastofnun ríkisins (Erla Svanhvít Árnadóttir lögmaður ) Dómari: Ingiríður Lúðvíksdóttir héraðsdómari 1 D Ó M U R Héraðsdóms Reykjavíkur, föstu daginn 1 9. júní 20 20 , í máli nr. E - 2 51 6 /20 20 : M ( Flóki Ásgeirsson lögmaður ) gegn Tryggingastofnun ríkisins (Erla Svanhvít Árnadóttir lögmaður ) Þetta mál, sem var tekið til dóms 29 . maí 2 0 20 , höfða r M , kt. [ ... ] , S - götu 18 , A - sveitarfélagi , með st efnu birtri 29. ágúst 2016 á hendur Trygg inga stofn un ríkis ins, kt. 660269 - 2669, Laugavegi 114, Reyk ja vík, til greiðslu van g oldinna bóta . Stefnandi kref st þess að stefndi greiði henni 676.110 kr. með drátt ar vöxtum , skv. 1. mgr. 6. gr . laga nr. 38/ 2001, um vexti og verðtrygg ing u, frá 8. októ ber 2016 til greiðslu dag s. Hún krefst einnig málskost naðar úr hendi stefnda , eins og málið væri eigi gjaf - sókn armál . Stefndi krefst sýknu af öllum kröfum stefnanda svo og mál sk ostnaðar úr hendi hennar . Málavextir Í þessu máli var upphaflega deilt um tvennt : annars veg ar hvernig bæ ri að reikna út svok allað búsetuhlutfall samkvæmt lögum nr. 100/2007 , um alma nna trygg - ing ar , og hins vegar hvort stefndi mætti skerða sér staka framfærsluup pbót sam kvæmt 2. m gr. 9. gr. laga nr. 99/2007 , um félagslega aðstoð , í samræmi vi ð búsetu stefn anda í útlöndum , á sama h á t t og skerða má b ætur sam kvæ mt lögum nr. 100/20 07 . Samkvæmt á kvæð um laga nr. 100/2007 , um almannatryggingar , ráðast bæt ur m eðal a nnars af því hversu lengi einstakling ur h efur búið hér á landi. Fullur bótaréttur ( 100% ) mið a st við að bótaþegi hafi búið á Í slandi í samtals 40 ár á tímabilinu frá 16 ára aldri til 67 ára ald urs. Búseta hér á landi í 40 ár j afngildir 1 00% búsetu hl utfalli en búsetu hlutfal lið lækkar eftir því sem bótaþegi hefur búið skem u r á la ndinu . Þ ví lægr a sem búsetuhlutfal lið er , þeim m u n lægri er fj árhæð b ó t a sem bótaþegi á rétt á sam - kvæmt l ögum um almanna tryggingar . Í lögunum eru reikni r eglur til þess að meta búsetu tíma þeirra sem mis sa starfs ork u sí na áður en þeir verða 67 ára. 2 Skerðing bóta sa mkv æmt lögum um almannatr ygginga r grundvallast á hlut - falls reglu Evrópuréttar. Hún liggur ti l grundva llar því kerfi að s á sem býr í fleiri en einu ríki Evrópu frá því að hann er 16 ára og þa r til hann nær ell ilífeyrisald ri á vinnur sér , í sér hverju ríki sem hann býr í , efn is legan rétt , þ . e. til e llil í f eyr is við til tekinn aldur og/eða til greiðs lu örorkulífeyris að upp fylltum skilyrðum sem mælt er fy rir um í lögum þar . Það er markmið EES - samningsins að íbúar samn ings ríkj anna geti flu s t á milli ríkj anna án þ ess að missa þann rétt s em hver um sig hefur þ egar áunnið sér í við kom - a n di ríki . Hi ns vegar gilda s kil yrði hvers ríkis fyrir sig u m efnislegan rétt aðila til bó ta, miðað við lög gj öf hvers ríkis . Það kann því að koma upp misræmi á milli landa þannig að sam bærileg skerð ing á fær ni sem v eldur s kertu afl ahæfi verði tal in uppfylla sk ilyrð i örorku og örorkubóta í einu landi en ekk i öðru. Ein s takl ingur kann því að njóta réttar í ö ðru landinu e n ekki hinu. Stefnandi er örorkulífeyrisþegi og hefur verið m etin með hámarksörorku ( 7 5%) frá 1. mars 2011 , þega r hún var 52 ára . Hún er íslenskur ríkisborgari og fæ dd hér og upp alin . Á ður en hún mis sti st arfsorku s ína bjó hún tím a bundið í B - landi . Ekki kemur fram hversu lengi hún bjó þar , en h ún fluttist aftur h ingað ti l lands og hefur búið hér síðan . Það mun ó um deilt að ástand hennar og aðstæðu r eru þannig að h ún ætti að fá 100% örorkulíf e yri samkvæmt íslenskum lögum. Tryggingastofnun hefu r greitt stefnanda örorkubætur frá því í september 2011 . Vegna búsetu si nnar í B - landi sótti st efnandi um örorkulí feyri fr á b - lenska ríkinu . H ún upp fyllir hi ns vegar ekki efnis skilyrði sambærilegrar lög gjafar um ö rorkubætur þar í landi . Sam kvæmt ákvörðu n [ stjórnsýslunefndar í B - landi ] frá 3. febrúar 20 1 5 fær stefn andi ekki greiðslu r frá b - lenska ríkinu , í það minnst a ekki að svo stö ddu , nema hún leggi sig harðar fram við að en d ur hæfa sig og reyna frekar að vinna léttari störf sem hæf a henni . Á meðan h ú n sýnir ekki fram á að hún geti ekki náð bata með frekari endur h æf ingu eða að léttari stör f reynist henni um m eg n telst h ún ekki öry rki sam - kvæmt b - lenskum lögum. Hún mun ekki ha fa reynt frek ar að krefj ast bóta þaðan eða reynt hér á landi að upp fylla skil y rði b - lenskra al mannatrygginga laga . Ef stefn and i upp fyll t i efnis leg s kil yrði b - lenskra l a g a ætti á hún rét t á örorkulífeyri frá B - landi í hlut falli við lengd búsetu sinnar þa r á móti þeim örorkulífeyri sem hún fær hér á landi í hlu t f alli við b úsetu sína hér. Í upph afi krafðist stefnandi aðallega ríflega 5 . 700.000 kr. á þeim gr undvelli að stefnda bæri að g reiða henni 100% örorkul ífeyr i. T il vara krafðist hún ríflega 3. 800.0 00 kr. með þeim rökum að stefnda bæri að meta búsetuhlutfa ll hennar 78 , 5% í stað 57,81%. T il þr autavara krafðist stefnandi þess að tiltekinn úrskurður úrskurð ar - 3 nefndar a lmannatrygginga y rði felldur úr gildi og til þ rautaþrautavara að viðurkennt yrði að ti ltekin framkvæmd stefnda væri ólögmæt. Stefn di krafðist a ð allega fr áví sunar allra krafna stefna nda . Með ú rskurði 16. maí 2017 vísaði dómurinn fr á þrauta þraut a - vara kröfu stefnanda. Þa r eð frávísunar krafan by ggðis t meðal annars á því a ð fjárkrafa s tefna nda væri rangt reiknuð út ákváðu málsaðilar að reikna fjár hæðir í dómk röfu m stefnanda aftur út og freista þess að ná samkomulagi um þær til þess að ágreining urinn varðaði ein göngu lagatúlkun. Í júní 2018 lau k umb oðsma ður Alþingis áliti í máli nr. 8955/2 016 sem varðaði út reikn ing á búsetuhlutfalli samkvæmt lögum nr. 100 /2 007. Samkvæmt því áliti var ekki lagastoð fyrir þeirri aðfe rð sem stefndi beitti við út reikning búsetuhlutfalls . Í fram haldi af því greiddi stef ndi stefnanda bætur sem n á m u mismuninum á 78 ,5% og 57,81% búsetuhlutfalli . Málsaðilar lögðu fram sátt um þann þátt málsins 27. apríl 2020 og máls - kostnað . Sátt náðist hins veg ar ekki um þann þátt í dómkröfu stefnanda se m varð aði sér sta ka framfærslu upp bót samkvæm t 2. mgr. 9. gr. l a g a nr . 99/ 2007 , um félags lega aðstoð. Stefn andi telur sig eiga rétt til þeirra bóta óskertra en stefndi telur að honum beri að taka til lit til bús etu hlut falls stefnanda hér á landi við útreikning þessa ra bóta. Máls a ðilar deila ekki u m fjárhæð dómkröfu s tefnan d a. Máls ástæður og lagarök stefn an da Stefnandi byggir á því að sker ðing bóta sem mælt er fyrir um í lögum um félags lega aðstoð, í þessu tilviki sérstakrar f ramfærsluup pbótar , sem byggist á bús etu - hlut falli bótaþega sé ólögmæ t . Stefnandi telur að ekki sé nein lagaheimild til slíkra r skerð inga r í lögum nr. 99/2007, um fé lagsl ega aðstoð. S kerðing á grund velli búsetu - hlut falls ga ngi auk þess gegn tilgangi slíkra bóta . Sérstök uppbót til framfærsl u eðlisólík b ót um s kv . lögum u m alma nnatrygg i ngar Stefn andi rekur að í I . og III. kafla laga um almannatryggi nga r nr. 100/200 7 er mælt fyrir um hverjir er u tryggðir s amkvæmt lögunum. Það er m egin regla að sá sem telst búsettur hér á landi er tryggður . M e ð búsetu er átt við lög heim i li í s kilningi laga um lögh eimili. Í III . kafla laganna eru reglur um lífeyris tr ygg ingar se m ta ka til elli líf - eyris, örorkulífeyr is, ald urs te ngdrar örorkuuppb ótar, tekju trygg ingar, örorku styrks og barna lífeyris. Sam k væmt 1. mgr. 18. gr. laganna á sá ré tt til örorkulífe yris sem hefur verið búse t tur hér á landi og er á aldrinum 1 8 til 67 ára. Það er að auki skilyrði að við - kom andi hafi ann að hvort búið hér á landi í það minnsta þrjú síðustu árin áður en umsókn er lögð fram eða í se x mánuði ef starf sorka va r óskert er ha nn tók hér búsetu. 4 Líf eyr i s trygg inga kerfið sam kvæmt lögum um almanna tr ygg ingar byggi st þannig á því að rétt til bóta ávin ni menn sér með búse tu. S t efnandi vísar til þess að þ ær greiðslur sem hún f ái á grundv elli laga nr. 99/ 2007, um félagslega aðstoð, séu af allt öðrum toga. Sérstakr i framfærslu upp bót sé ætlað að trygg ja öllum lífeyr isþegum skilgreinda lágmarksframfærslu. Til g ang ur þeirrar upp bótar sé að auka heil d artekjur bótaþ egans upp að tilteknu lágm arki þannig að en ginn líf eyrisþegi hafi lægri heild ar tekjur sér til framfærs l u en nemi því lág m a r ki . Það markmið nái st ekki séu grei ðslurnar skertar í hlutfalli við þann tíma sem bóta þeg - inn hefur búið í útlöndum því s kerðing in valdi þv í að sumir ná i ek ki lágmarks tek j - unum. M ælt sé fyrir um sér staka uppbót til framfærslu í 9. gr. lag a um félags lega aðstoð . Í því ákvæði sé ekki mælt fyrir um takmörkun á grundvelli búsetu. Til g rund - val l ar ákvörðun um uppbótina beri að leggja það eitt hv o rt lífeyrisþe gi geti framfle y t t sér án sérstakrar framfærs lu u pp bótar. Vi ð mat á því sk u l i stefnd i miða við að heildar - tekjur b ótaþegans nái tilgreindri upphæð (fram færslu viðmiði). Þ að hafi verið m ark mið lög gjafans að tryggja að enginn hefði heildarte kjur sem væru lægri en við mið i ð . Það sé k jarni r egl unnar að bæta við líf eyri til þess að einstaklingurin n g eti fram fleytt sé r. Í á kvæð inu s é sérstaklega tekið fram að ákvæðið e igi við þegar sýnt þyki að lífeyrisþeg i geti ekki fr am fleytt sér án uppbót arinnar . E ins takling i sé jafn nauð synlegt að fram - fle yta s ér hvort sem hann h a f i búið erlendis á árum áður eða ekki. Séu tekju r ein s t akl - ings lægri en við miði ð sé hann ein fald leg a ófær um að framfleyta sér án sérstakrar upp b ótar. Þetta sýni að það s é grundva llar munur annars vega r á örorku greiðslum frá s te fnda og tilgangi þeirra og hins ve gar á uppbótar greiðslum sam k væmt lög um um félags lega aðstoð og tilgangi þeirra . Síðarnefndu bæt urnar séu ekki áunnin réttindi og því sé óheimil t að skerða þær m eð vísan til bús etutímabils. Eng in lagastoð fyrir skerðing u á grundvelli búsetu Stefnandi vísar til þess að s amkvæmt lögmætisreg lu íslensks st jórnskipunar - og stjórnsý s luréttar verð i ákvarðanir stjórnvalda að eiga sé r stoð í lögum. Stjórnvöld megi ekki heldur ganga í b er h ögg við önnur l ög með ákvörðunum sínum. E fni á kvörð - un ar sem skorti lagastoð og/eða br jó t i í bága við lög sé ól ögmæt t og á kvörðunin því ógil d anleg. Laga ákvæði sem mæ l i fyrir um skerðingu mannréttinda verð i að kve ða skýr t á um umfang skerðingarinnar. Ekki m egi frams el ja stjórnvöl dum ákvörðun ar - v ald um skerð ing una. Samkvæmt lögmætisreglu nni ber i að s kýra óljós ar eða alme nnar lagaheimildir borg aranum í hag og sé lagaák væði íþyngjandi sé krafan um skýrleika enn ríkari. Ákvæði ð þurf i að mæla fyrir um skerðingu á þ a nn h á tt að ekki verð i um vills t að það 5 hafi verið ætlun löggjafans a ð t akmarka réttindi borgaranna . Laga ákvæðin sem stefndi byggi á kveð i ekki á um þær sker ðingar sem han n beit i á grund velli þeirra. F yrirmæli u m áhrif b úsetu á örorkulífe yr i séu í 4. mg r. 18. gr., sbr. 1. mgr. 17. g r. laga nr. 100/2007. Ákvæði 4. mgr. 18. gr. l aga nr. 100/2007 hljóð i svo : Ful lur örorkulífey rir skal vera 297.972 kr. á ári og greiðist hann eftir sömu reglum og ellilífeyrir, sbr. þó 5. mgr. Við ákvörðun búset utíma, sbr. 1. mgr. 17. g r ., skal reikna me ð tímann fram til 67 ára al durs umsækjand a. Ákvæði 1. mgr. 17. gr. lag a nr. 10 0/ 2007 er svo hljóðandi: Rétt til ellilífeyris eiga þeir sem eru 67 ára eða eldri og hafa verið búsettir hér á landi , sbr. II. kafl a, a.m.k. þrjú alm anaksár frá 16 til 67 ára al du rs. Fullur elli líf - eyri r skal vera 297 .972 kr. á ári og greiðist þeim einstak lin gum sem haf a verið búsettir hér á landi, sbr. II. kafla, a.m.k. 40 almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs, sbr. þó 2. mgr. Sé um ske m mri tíma að ræð a greiðis t ellilífeyrir í hl ut falli við búsetu tímann. Heimilt er þó a ð miða lífeyri beggja hjóna, s em bæði fá l ífeyri, við búsetu tíma þess sem á lengri rétt inda tíma . Stefnandi telu r að þessi laga ákvæði eigi ekki að l eiða til sker ðinga r á rét t i henna r til sérstakrar uppbótar ti l framfærslu samkvæmt 9. gr. laga um félagslega aðstoð nr. 99/2007. Í 2 . mgr. 9. gr. segi að heimilt sé að greiða líf eyr is þega sérstak a upp bót á lífeyri ef sýn t þyki r að han n geti ekki framfl eytt sér án uppbót arinnar . Vi ð mat á því hvort lífeyrisþegi ge t i framfleytt sér án uppbótar sk u l i taka tillit til eigna og tekna en a ftur á móti segi ekkert um að taka skuli tillit til búsetu. Samkvæmt 2. m gr. 9 . gr. sk u l i m iða við t ilteknar heildartekju r á mánuði þegar m etið er h vo rt ei nstaklingur geti framfleytt s ér. M arkmið og t ilgangur lög gjafans hafi því bersýnilega verið sá að tryggja öllum l ífeyrisþegum lágmarksframfærslu . Í 5. mgr. 9. gr. laga nna sé ráðherra v e itt hei m ild til þess að setja regl ugerð um nán ari f ra mkvæmd ák væða 9. gr. um uppbætur á lífeyri . Stefndi byggi skerð ingu á sér - stakri uppbót á 3. mgr. 15. gr. reglug erðar nr. 1052/2008 , um heimi lis upp bót og upp - bætur á lífeyri. Í re glugerðarákvæðinu segi að fjárhæð i r sérstakrar uppbót ar greið ist í sam ræmi við búsetu hér á landi eins og eigi við um lífeyri sgreiðslur a lmanna trygg - inga laga , sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007. Stefn andi áréttar að r eglugerð sé afleidd löggjöf sem ráðherra setji og sé fyrst og f r emst ætlað að skil greina nánar fr a mkvæmd l aga. R eglugerðir verð i að byggj a st á skýrri reglu gerð ar hei mild í lögum og meg i ekki fara út fyrir ramma þeirra laga sem þær sæki stoð í . Fari ákvæði reglu gerðar út fyrir þann ramma sé u þau ólög mæt og að vett ugi virð andi. Þ ega r regl u gerðarákv æði s é íþyngjandi fyrir borg a r ann verði laga - stoðin að vera s érstaklega skýr enda eig i ákvæði regl u gerða ekki að þrengja réttindi umfram það sem laga ák væðið segi til um. Ekki verði um það deilt að í 3. mgr. 15. gr. r eglugerða r nr. 1052/ 2008 felist sker ð in g á réttindum stefnanda o g annarra í sömu sporum. Með á kvæði nu sé k o m i ð í 6 veg fyrir að lífeyris þeg um sem hafi lægri mánaðarlegar heildartek j ur en það við mið sem sé til greint sem lágma r ksframfærsla í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/ 2007 sé tryggð full lág mark sframfærsla . Reglugerðará kvæðið verð i því að bygg ja st á skýrri stoð í ákvæðum laga nr. 99/2007. St efnandi áréttar að h vergi í lögum nr. 99/2007 sé heimild til að skerða hina sér stöku fram færsluuppbót vegna búsetu erlendis . Ákvæði 3. mgr. 15. gr. reglu gerðar nr. 1052/2009 g a ng i þannig lengr a en 9. gr. laga nr. 99/2007 og takmark i rétt indi stefn an da á ólögmæt an h á tt . F ramfærsluuppbótin miðist við fél ags legar aðstæður en sé ekki bætur sem menn ávinna sér rétt til með bús etu hér á lan di, eins og bætur á grund - velli laga nr. 100/ 2007. S tefnan di telur jafn f ramt ljóst að ákvæði 3. mg r. 15. gr. reglu - gerðar nr. 1052/20 0 9 gangi þvert gegn tilgangi og ma rk miðum laga nr. 99/2007 , um félags l ega aðstoð , og hinum sérstaka t il gangi sérstakrar u pp bótar til fram fæ rslu. Á kvarð anir stefnda skorti ekki að eins lagastoð heldur séu þær einnig byggð ar á ó má l - efna legum sjónar miðum e n da g a ng i þær beinlínis gegn því mark mi ð i laganna að aðstoða fólk í neyð. T ímabundin búseta í öðr u aðildarríki E vróps ka efnahags svæð isi ns eigi ekki að v er ða ti l þess að takmarka og ske r ða rétt fólks, með lögheimili á Íslan di, til félags - legrar aðstoðar enda fáist g reiðslur sem teljast til félagsl egrar aðstoðar ekki greiddar frá fyrr a búsetu ríki, hvort sem það er aðild arríki EES eða annað ríki. Forsendu r fy r ir hlutfallsútreikningi l í feyris (skerðingu lífeyris vegna búse tu erlendi s) séu ávallt þær að lífeyrisþegi eigi eða geti átt rétt á greiðslum á móti frá fyrra búsetu landi. Slíkt ge t i a ðeins átt við áunnin réttindi , sem séu greidd úr land i. Því sé óheim il t a ð nota hlutfallsútreikning fyrir sérstaka framfærsluuppbót, sem sé fél ags leg aðstoð og sé ekki greidd milli landa . Re gluverk E vrópuréttar geri ráð fyrir að lífeyris - þegar öðlist rét t til félagslegrar aðstoðar í búsetulandi sínu og njó ti þa nnig ja f n ræð is á við aðra lífeyr i sþega í búsetulandi sínu hvað varð ar rétt til félags legrar aðstoðar . Réttur til aðstoðar er rétt ur til lágmarksframfærslu Stefnandi bendir á að s amkvæmt 1. m gr. 76 . gr. stjórnarskrárinnar sk u l i öllum sem þess þurf a tryggður í lögu m rét tur ti l a ðstoðar vegna sjúkleika, ö rorku, elli, atvinnu leysis, örb ir g ðar o g sambærilegra atvika. Ákvæðið v e rði rakið til alþjóðlegra mann rétt inda sátt mála sem íslensk a ríki ð sé aðili að , m eðal annars 12. og 13. gr. f élags mála sá tt mála Evrópu og 9. og 11. gr. samnin gs Sameinuðu þjóðanna um efn a - hags leg, félags leg og m enn ingarleg rét tindi , svo og 28. gr. samnings Sam ein uðu þjóð - anna um rétt i ndi fatlaðs fólks. Til þess að aðstoð geti ver ið fullnægjandi í skilningi 1. mgr. 76 . gr. stjórn ar - sk rár innar verð i st efnandi að fá næg ar greiðslur til þess að geta fram fley tt sér. Fram an - greindum ákvæðum sé ætlað að tryggja þeim sem þess þurf i rétt til félagslegs ör y gg i s 7 og tækifæri til að lifa mannsæmandi lífi . Enginn maður eigi að þ urfa að líða skort og ríki h af i skuldbundið sig til þess að skapa þau skilyrði að allir get i notið efna hags - legra, félags legra og menningarlegra réttinda . Eins og á ður greini eigi stefnandi ekk i rétt á greiðslum frá B - landi , þ ótt hún hafi búið þa r . S ke rði ng stefnda á bót um til st e fnanda sé því ekki vegin upp með gre iðslum frá öðru ríki . Ein u tekjur stefnanda séu þær greiðs lur sem hún fái frá stefnda og þær verð i að nægja til þess að tryggja henni lágmarksframfærslu. S tefndi h a f i af tur á móti komið í veg fy r ir það m eð því að skerð a bæði bætur stef nanda samkvæmt lögum um almannatryggingar og s ér staka uppbót stefnanda til framfærslu. Það sé því úti lokað að stefn an di get i notið þeirra grundvallarma nnréttinda sem fel i st í lágma rks - fra m færslu . Stefn and i f ái aðeins 7 8 ,5 % af þeim örorku bótum sem að rir í sambærilegri stöðu fá i frá ríkinu. Bætur f rá stefnda séu ekki ríflegar þar e ð fullar bætur nægi ek ki til hefð bund ins og mannsæmandi lífs samkvæmt o pinberum viðmiðunum. Tekjur s tefn - anda ná i ekki því l ágmarki sem fel i st í fram færsluviðmiðinu . Samkvæmt þ ví sem rak i ð haf i verið eigi stefnandi lög varða kröfu um greiðslu til tek inna bóta. Stefndi h a f i vangreitt st efna nda þær bætur sem hún hafi átt rétt til sam - kvæmt gildandi l ögu m . Hún eigi því kr ö f u um greiðslu þ eirra á h endur stefnd a . Stefn - andi krefjist d rátta rvaxta frá þeim degi þegar liðinn v ar mánuð u r frá þingfest ing u máls ins , sbr. 3 . mgr. 5. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu. Málsástæð ur og lagarök s tefnda Stefndi krefst sýknu af kröfum stefnan da. St efndi vísar til þess að s amkvæmt 2. mgr. 9. g r . laga nr. 99/2007 sé hon um heimilt að grei ða lífeyrisþega sér staka uppbót á lífeyri vegna f ramfærslu. Í 4. mgr. 9. gr. sé kveðið á um að Trygginga stofnun ríki sins meti þörf umsækjanda á sérstak ri upp bót . Í 5. mgr . s é svo kveð ið á um h eimild ráðherra til þess a ð setja reglugerð um nán ari framkv æmd ákvæðisins, m eðal ann ars um tekju - og eignamörk. Bætur s am - kv æmt ákvæðum laga nr. 99/2007 greið i st þeim sem eig i löghei mili hér á landi , og aðein s að upp fyl ltum ö ð rum skilyr ðum laganna , sem og reg lugerðum sem séu settar með stoð í þe im lögum , sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Í 4. mgr. 1. gr. segi jafnframt að bætur félags legrar aðstoðar greiðist úr ríkissjóði sam kvæmt ákvör ðun fjárlaga og fjár - auka la ga hverju sin ni. Re glugerð nr . 1052/2009 h a f i verið sett með stoð í 5. mgr. 9. gr. l a g anna en í 3. mgr. 15. gr. he nnar segi að fjárhæð sé rstakrar uppb ótar greiðist í sam - ræmi við búsetu hér á landi, sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 , u m almanna tr ygging ar. Ste fndi bendir á að fjárhæð uppbótarinnar hækk i séu bæt ur s am kv æmt lögum 8 nr. 100/2007 reikn aðar á gr un dvelli læ gra búsetuhlut fa lls en 1 0 0 % . Í þeim til vik um þegar búsetu hlutfall bóta þega sé lægra en 100% sé , v ið ákvörðun upp bótarinnar , bei tt þeirri aðferð að he ild ar tekjur umsækj and a (að meðtöldum tekjum samk væmt lögum nr. 100/2007 og sam kvæmt lögum nr. 99/2007 ) séu dre gnar frá tekjuviðmi ðunar - mörk um se m eru til greind í 2. mgr. 9. gr. laganna til þess að f á út viðmiðunar fjárhæð sér stakra r upp bótar . Sú fjár hæð sem þannig f ái st sé lækkuð miðað við búsetuhlu tfall. Þannig sé fjár hæð hi n nar sér st öku uppbót ar reiknuð út . Með ei nfö ldu dæmi megi útský ra hvernig b ætur séu reikn aðar út fyrir tvo einstaklinga mið að við mismunandi forsendur. Annar s vegar er umsæk jand i A sem er 50 ár a og hef ur búið hér á landi al lt sitt líf og hins vegar umsækjand i B sem hefur vegna búsetu í öðru landi re iknað bús e tu - hlut fall hér á landi 6 0 %. Hvorugur fær tekjur utan þeirra bóta sem þeir eiga rétt á s am - kv æmt lögum nr. 100/2007 . M iðað er við fjárhæðir ársins 2016 og er f ram færsl u við - mið ið 212.776 kr. Umsækjandi A (100%): Umsækjandi B (60 %): Örorkulífeyrir: 39.8 62 kr. Örorkulífeyrir: 23.917 kr. A ldurs tengd örorkuupp b ót : 2. 990 kr . Aldurstengd öro r k uuppb ót : 1.794 kr. Tekjutrygging : 127.652 kr. Tekjutryggi ng: 76.591 kr. Samtals án sérstakrar uppbótar: 170.504 kr. S amtals án sérsta krar uppbótar: 102.302 kr. M ism unur upp í 100% viðmið : 42.272 kr. Mism unur up p í 100% viðmið : 110.47 4 k r. Sérstök framfærslu uppbót: 42.272 kr. Sérstök framfærslu uppbót: 66.284 kr. Samtals með framf ærslu uppbót: 212.77 6 kr. Samtals m eð framfærsluuppbót: 168.586 kr. Hlut fall af f ullum greiðslum: 100% Hlutfall af fullum gre i ð slum: 7 9,23 % Þessi d æmi sý n i að sá sem sé með 60% búsetuhlutf all f ái 79,23 % af fullum greiðsl um hafi hann ekki aðrar tekjur e n frá almannatryggingum. B úsetuhlu tfall ið hafi þau áhrif að sérstaka uppbótin verð i hærri hjá þe im sem þ u rf i að þola skerðingu líf - eyris samkvæmt lögum um almannatryggingar og hlutfall af full um greiðslum verði hærra en b úse tu hlutfallið gef i til ky nna. Stefndi b endi á að a llt frá því að hann f ór að greiða sérstaka uppbót á lífeyri, fy rst á grundvelli reg lugerðar nr. 878/20 08 með heimild í lögum nr. 99/2007 , h a f i upp - bótin tekið mið af búsetu hlutfalli á Íslandi í samræmi vi ð 4. mg r. 18. gr. , sbr. 1. mgr. 1 7. gr. , laga nr . 100/2007 . Með lögum n r . 1 20 /20 09 , sem breyttu 9. gr. laga nr. 9 9/ 2007, hafi ákvæðið ve rið útfært frekar. Í frumv arpi til þeirra laga hafi sérstaklega verið tekið fram að ekki v æri verið að breyta þágildandi framkvæmd, þ.e. h vork i hafi verið gert ráð fyri r efnislegum b reyt ingu m á þágildandi r e glugerð né framkvæmd ste fnd a. 9 Stefndi áréttar að ákvæði 2. mgr. 9. gr. sé heimildarákvæði s em g a ng i lengra en ákvæði 76. gr. stjórnars krár innar geri kröfu um. Þ ó tt fr amkv æm d laganna fari ef tir r e g lu gerð sé ekki verið að skerða stjórnar s krár var inn rétt stefn anda . Þa ð l agaumhver fi og þá vernd sem 1. mgr . 76. gr. stjórnarskrár innar b jóði h a f i löggjaf inn ákveðið með lögum og reglu gerðum sem séu settar með heimild í þe im lögum . Þ annig h a f i 3. mgr . 15. gr. re glu gerðar nr. 1052/ 2009 að gey ma ákvæði um að greiðsla sk u l i fara eftir t i l - greindum ákvæðum lag a nr. 100/2007. Þetta sé nánari ú t færsl a á lög ákveð inni fram - kvæmd . Jafnframt skipt i máli að ákvæðið sé heimildarák væði, þ.e. að heimilt sé að g reiða sérst aka uppbót, se m sé ákveðin samk væmt fj á r lögum . U mboðsmaður Alþingi s og dóm stólar hafi staðfest að játa verði löggjafanum og framkvæmdavaldinu frek ar a svig rúm við beitingu slík ra heim ildarákvæð a . Samkvæmt öllu fra man g r eindu krefst st e fndi sýknu af öllum kröfum stefnanda. Nið urstaða Þegar stefndi greiðir bó taþegum elli - eða örorkulífeyri samkvæmt lögum nr. 100/2007 er honum he imilt að skerða greiðsluna í samræmi við svokallað b úsetu hlut - fall , sem var útskýrt í kaflanum um málsatvik . Þegar stefndi hefur , samkvæmt 4. mgr. 9. gr. lag a nr. 99/ 2007, metið að líf eyr is þegi geti ekki fram fle ytt sér á n sérstakrar upp - bótar samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 , um félags lega aðs toð , skerðir hann einnig þess a sérs töku uppbót í sam ræmi v ið búsetu hlut fall bó ta þeg a ns eins og það hl ut fall er ski lgreint í lögum um al mann a trygg ingar. Ágreiningur málsaðila varðar það eingöngu hvort það verklag stefnda að skerða bætur samkvæmt 2 . mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 , um félagslega aðst oð , út frá búsetu hlutfalli bótaþegans hafi full nægj an di stoð í lögum. Það er ágreinin gslau st að munur er á lífeyristryggi ngum samkvæmt lögum nr. 100/2007 , um almannatryggi ngar , og margvíslegum bótum o g greiðslum vegna sér - stakra aðstæð na í lögum nr. 90/2007 , u m f élagslega a ðstoð . Ákvæði um félagslega aðst oð voru í lífeyris trygg ing ak afla laga um alm anna tryg gingar nr. 67/1971 en við aðild Í sl ands að samn ingnum um Evrópska ef nahagssvæðið v oru þau ákvæ ði færð í nýjan laga bálk . Ást æða þ essa var sú að v ið gildis töku samningsins varð skylt að flytja almanna trygg ingabætur á milli aðil da rríkja EE S - samningsins í sam ræmi við þann rétt sem menn höfðu áunnið sér í því landi þar sem þeir höfðu búið þótt þeir b yggju ekki þar þegar þeir þurftu að nýta sér bætur nar . Bætur , sem falla undir lög um félagslega aðst oð , gr eið ast einvörðungu þei m sem e iga lögheimili hér á land i , sbr. 2. mgr. 1. gr. 10 lag anna . Réttur til þeirra er ekki áunn inn með búsetu í landinu eins o g réttu r til bóta sam kvæmt lögum u m alman na trygg i ngar. H efur það þýðingu að ákvæði 9. gr. laga nr. 99/ 2007 er heimildarákvæði? S tefndi leggur áherslu á að þegar ákvæði um félagslega aðstoð voru færð í s ér - staka n lagabálk , uppha flega með lögum nr. 118 /1993 , hafi eðli þeirra brey st og þ au öll orðið he im ild ará kvæði. Eftir þessa laga - og orðala gs breytingu eigi b ótaþegar því ekki st jó rn ar skrá rvarinn rétt til greiðsl n anna heldur sé ste fnda einungis heimil t að veita þeim félagsleg a aðstoð að up pfylltum skil yrðum laganna. Þegar ákvæði um félagslega a ðstoð voru í lögum um almannatrygginga r og stefnda var s kylt að greiða þær bætur var mælt fyrir um rétt til aðstoðar úr opinberum sjóðum í 70. gr. stjórnarskrárinnar. Þar stóð að sá skyldi eiga rétt á sty rk úr almennum sjóði sem fengi eigi s éð fyrir sér o g sínum, o g öðrum væri ekki skylt að framfæra hann, en þá skyldi hann vera háður þei m skyldum sem lög áskil du . Árið 1995 var þetta ákvæði st jórnarskrárinnar orðað ítarlegar og því fen ginn staður í 1. mgr. 76. gr. hennar. Þar se gir að öllum sem þess þurfa skul i í l ögum tryggður réttur til aðstoðar vegna sjúklei ka, elli , atvinnul ey sis, örbirgðar og sam bæri - legra atvika. Þarna er tekið fram , eins og í 70. gr. áður, að þörfin fyr ir aðs toðina leggi grunn inn að réttin um til aðstoðar. Þörf er v issulega loð ið og teygja nlegt hugtak en engu að síður er í 2. mgr. 9. g r. laga nr . 99/2007 til grein d sú lágmarksfjárhæð s e m á að nægja einstakl ingi til þess að fullnægja dag legum þörfum sínum . Í 2. mgr. 9. gr. segir að heimilt sé að greiða lífeyrisþeg a sér staka up pbót á l íf - eyri e f sý nt þyki r að hann geti ekki fram fleyt t sér án u ppbótarinnar. Sam kvæmt 4. mgr. 9. gr. er það T ryggingastofnun sem metur þörfina , með hliðsjón af lágmark s - fram færsluviðmiðinu og öðrum tekjum lífeyrisþega en greiðslum frá s tefnda . S tjórnarskrárákvæðið er því orðað þanni g að réttinn eigi þeir se m hafi þörf ina og lág marksþörf hefur ve r ið skilgre ind í lögum , meðal annars sem viðmið í lögum um félags lega aðstoð . Þegar litið er til þess a telur d ómurinn að sú breyting sem var ð á orða lagi á kvæ ð anna 1993 þegar þau urðu heimil darákvæði haggi þv í e kki að ákvæði um félags lega aðstoð teljist s em fyrr út færsla lög gjaf ans á þeirri skyldu han s , upp haf - lega sam kvæmt 70. gr. en fr á 1995 samkvæmt 1 . mgr. 76. gr. stjórnar skrár innar , að tryggja öllum , sem þess þurfa , rétt til aðstoðar , til dæmis v egna s júkle ika eð a örorku. D ómurinn telu r það því ekki geta haft þýð ingu við mat á því hvort lag asto ð teljist vera fyrir skerðingu í samræmi við búsetu utan landsteinanna að ákvæðið sé h v að sem öðru líði ein ung is heim il d ar ákvæði og því sé stefndi , þ egar hann greiðir bætur á grundvelli lag anna, að g reiða bætu r um fram skyldu sína sam kvæmt stjórn ar - skránni . Heimildin til þess að skerða bæturnar verði því að eiga sér stoð í lögunum 11 sjál fum en ekki ein vörð ungu ákvæði reglu gerðar. Hvar er lagastoð sk erðin garinnar? Viðfangsefnið er réttur lí f eyrisþe ga sem g et ur að mati Tryggingastofnunar ekki fra mfleytt sér á n sér stakrar uppbótar á lífeyri. Eins og fram er komið telur dómurinn ákvæði 2 . mgr. 9. gr. laga nr. 99/20007 útf ærslu á skyldu löggjafans samkvæmt 7 6. g r . stjórn ar skrárinnar. E ngu að s íðu r telur stefn di sér sky lt að skerða þá aðstoð sem hann telur lífeyris þegann þurfa ti l þ ess að ná lágmarksfjárhæð laganna, vegna búsetu hans í út löndum á ár um áður . Í 2 . mgr. 9. gr. eru ekki tilgreindar aðrar takma rkanir á greiðslu sérstakrar upp - bótar en þær að heildartekjur bóta þega ns mega e kki vera hæ rri en það lágm arks fram - færslu viðm i ð sem er ti lgreint í ákvæðinu. Það v erklag stefnda sem h ér er d eilt um styðst við 3. mgr. 15. gr. reglugerðar n r. 10 52/ 2009 , um hei m ilis uppbót og uppbætur á lífeyri . Þar segir að fjárhæð sér - sta krar upp b ótar greið ist í sam ræmi við búsetu hér á landi , sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 , um almanna tryggingar. Með þessu reglugerðarákvæði er mæl t fyrir um s k erðing u á bótarétti sem er ek ki orð uð í laga ákvæðinu sjálfu , 2. mgr. 9. gr. Samk væmt ákvæði reglugerðarin nar eiga þ eir bóta þe gar sem hafa ekki búið hér á landi óslitið frá 16 ára aldri minni r étt en þeir sem hafa aldrei bú ið í út löndum. Telja verður a ð í 3. mgr. 15. gr. reglu gerð ar innar felist íþyngjandi inngrip í réttindi borgar - anna . Í fræðum og framkvæ m d er vi ð það miðað að því meira íþyngjandi sem ákvæð i reglugerðar eru , þeim m un skýrari og ótvíræðari þ u rf i laga heimildin s em hún bygg ist á að vera . Því þarf að orða þá skerðin gu sem stefndi beit ir við greiðslu bóta sam kvæ m t 2. mgr. 9. gr. ótví rætt í lögum eða ve ita ráðherra ótví ræða laga heim ild til að útfæra þá skerðingu í r eglu gerð. Reglugerðin er sett með stoð í 5. mgr. 9 . g r. laga n r. 99 /2007 . Í því ákvæði segi r að ráð herra sé heimilt a ð setja reglugerð um nána ri framkvæmd ákvæðisins , meðal annars um t ekju og eignamörk. Fyrir viðmiði um tekju - og eignamörk er laga - sto ð í 2. m gr. 1. gr. laganna , eins og síðar v e r ður rakið . Dómurinn telu r að ek ki þurfi að orðle ng ja um það að í 5. mgr. 9. gr. framseldi lög gjafinn ráðherra ekki vald til þess að setja reg lugerð þ ar sem mælt yrði fyri r um að búsetu hlutfall lífeyris þega h ér á landi , eins og það er skilgreint í lögum um almanna - trygg ingar , l egði gr unn að skerðingu á sér stakri framfærslu upp bót sam kvæmt 2. mg r. ákv æð is ins , sem st efndi hefur þó s amk væmt 4. mgr. metið að sé honum nauðsynleg sér til framf ærslu. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 99/2007 greiðast bætur samkvæmt lögum um 12 félag sleg a aðstoð ein ungis þeim s em eiga lög heim il i hér á landi og að uppfyllt um öðrum skilyrðum lag anna og r eglugerða se m eru settar með stoð í lögunum. Í 2. mgr. 1. gr. er tiltekið að he im ilt sé að tengja greiðslu bót anna við tekjur aðrar en húsa leigu - bæ tur, eftir því sem við á. Aðr ar takmarkanir eru ekki tilgreindar í þeirri gre in. Efni 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/20 09 hefur ekki laga stoð í 1. gr. laga nr. 99/2007 . Jafnfr amt virðist ákvæði reglugerðarinnar ósamr ýmanlegt eðli bótanna eins og því er lýst í 1. gr. laganna því bæturnar eru ekki á unnar með búsetu og flytj ast ek ki milli landa heldur eru bundnar þ ví að bótaþeginn eigi lögh eimili í því landi þar sem hann sækir um bæturnar. Ákvæði 7. gr . laga nr. 99/2007 , um endurhæfingarlífeyri , er heim ildarákvæði eins og 9. gr. og öll önnur ákvæði l aganna . Í 3. mgr. 7. gr. er lögfest a ð endur hæ f ing ar - l íf eyri megi skerða á sa ma h átt og bætur sam kvæmt lögum um almanna tryggi ngar vegna búsetu lífeyris þega erlendis . Þess i breyt ing var gerð á ák væðinu árið 2009 , með lögum n r. 120/2009 . M iðað við þe ssa lagabreytingu hefur s kerð ing á en durhæfing ar - líf eyri í sa mræmi við búsetu hlut fall e kki verið t ali n heim il nema að fá sam þ ykki lög - gjaf ans fyrir henni . Ekki verður séð að nokkuð réttlæti að mi nni kröfur séu gerðar um laga stoð fyrir s am bæri legri sk erð ingu á sérstakri uppb ót samkvæmt 2. mgr. 9. gr. sömu l aga. Í 13. gr. laga nr. 99/2007 er tekið fram að byggist greiðsla s amkvæmt lögunu m á tekjum umsækja nda eða bótaþega s kuli þær ákveðnar sam kvæmt 16. gr. laga um alm anna tryggingar . Hins vegar er ek ki tekið fram að skerða m egi greiðslur samkvæmt lög unum í samræmi við búsetuhlutfall laga um almanna tryggingar. Samkvæmt 13. g r. skal við framkvæm d laga nr. 99/20 07 beita V. og VI. kafla laga um a l manna trygg - ingar. Þeir kafla r fjalla um stjórnsýslu málaf lokksins og því ský tur 13 . gr. laga nr. 99/2007 ekki laga stoð undir 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2009 . Í 1. mgr. 14. gr. laga nr. 99/2007 segir að ákvæði laga um almannatryggingar gi ldi u m bætur félags legrar aðs to ðar eftir því sem við eigi. Eins og fr am er k omið er eðli grei ðslna félagslegrar aðstoðar annað en eðli bóta sa m kv æmt lögum um alm anna - trygg ingar . Þær fyrrne fndu greið ast þeim sem eiga lög heimili í landinu , réttur til þei rra e r ekki áunnin n með búsetu og þær flytjast ekki m eð rétt ha fanum milli landa . B óta - þ e gar með lögheimili hér á landi e i ga því ekki rétt til félagsl e grar aðstoðar frá Evró pu - löndum þar sem þeir kunna að hafa búið á lífsleiðinni. T il síðarnefndu bó tanna ávinna menn sér rétt með búsetu þót t gr eiðsla þeirra til lífeyri sþega ns sé óháð búsetu . Þ að er því g rundvöllur skerðingará kvæð anna að bótaþegi hafi áunnið sér rétt til líf eyris í öðru landi. O rða lagið eftir því sem við á í 1. mgr. 14. gr. verður því ekki tal ið vísa til búsetu skerð inga r í 17. og 18. gr. l a g a um al manna trygg ingar. Í 14. gr. er meðal ann ars til tekið að þar sé vísað til kæru réttar til úrskurð ar nefndar vel ferðar mála o g um hæ kkun bóta. Þ etta eru a lmenn ákv æð i í lögum um almannatryggingar en ekki hin sér tæku 13 búsetu á kvæð i sem gilda um elli - og ö rorku líf eyri. Að mati dómsins verður lagastoð fyrir þei rri framkvæmd stefnda að skerða gre iðslur samkvæmt 2. mgr. 9. gr. í samræmi við búsetuhlutfall ekki heldur fundin í 14. gr. lag a nr. 99/200 7 . Ti l íþyngjandi inn g rips er reglu gerð ar heim ildin allt of almenn. Að mati dóm s ins getur það ekki haft þýðingu þótt stefndi hafi skert bætur f élags legrar aðstoðar á grundvelli bú setuhlutfalls í bráðum tuttugu ár. Íþyngjandi inn - grip í rétt borgarann a sem skortir lagastoð geta ekki fengið réttarheimi ldargildi sem venja þrátt fyr ir lang var andi fram kvæ md. Dómurinn telur því að það v i ðb ótarskilyrði í 3. mgr. 15. gr. reglugerðar n r. 1052/2009 að skerða megi bætur félagslegrar aðstoðar í samræmi við b úsetu bótaþega í útlöndum ha f i ekki lagastoð í ákvæ ðum laga nr. 99/200 7. Það er því mat dómsins að stefnd i hafi ekki haft lagahei mild til þess að skerða bætur stefnanda sem eiga stoð í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 . Af þ e i m sökum er fallist á fjárkröfu h ennar e n málsaðilar deila ekki um fjárhæð ina . F alli st er á að fjárhæðin beri vex ti a ð liðnum mánuði frá þ ví að ste fna n var þi ngfest. Dó murinn hefur því fallist á kröfu og málsástæður stefnanda . Með bréfi innan - ríkis r áðuneytisins, 3 . apríl 2017, var ste fnanda veitt gjaf sókn til að reka þetta mál fyrir héraðs dómi. Rétt þykir því að máls kostn aður milli hen nar og stefnda falli niður. Gja f - sóknar kostnaður stefnanda greiðist úr ríkis sjóði, þar með talin mál flutn ings þóknun lög manns hennar, Flóka Ásge irssonar , sem þykir hæfilega ákveðin 87 0.00 0 krónur . Við ákvörðun fjár hæð ar innar var tekið tillit til sk yldu stefnanda til þess að grei ða virðis auka skatt af mál flutn ings þóknun. Ingiríður Lúðvíksdóttir héraðsdómari kveður upp þennan dóm. D Ó M S O R Ð Stefndi, Tryggingastofnun, greiði s tefnanda , M , 676.110 kr ónur með drátt ar - vöxtum , skv. 1. mgr. 6. gr . laga nr. 38/2001, um vexti og verð trygg in g u, frá 8. októ ber 2016 til greiðslu dag s. Málskostnaður milli aðila fellur niður. Gjafsóknar kost naður stefnanda, þar með talin málflutningsþóknun lögmann s hennar, Flóka Ásgeirss onar , 87 0.000 krónur , grei ðist úr ríkissjóði. Ingiríður Lúðvíksdót tir